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摘要：土地流转是土地资源优化配置的重要手段，决定土地流转制度发展的关键在于农民的权益能否得到保障。通过对江苏部分地区的实证调研，通过问卷的方式了解土地流转过程中的农民权益实际状况，分析原因并提出对策，指出应该由政府、中介组织、市场等多方主体共同努力、协同合作确保农民的利益不受损害。
关键词：农村；土地流转；农民权益；权益保障
中图分类号：F321.1文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）12-0026-02
一、问题的提出
随着土地流转的日渐增多，关于土地流转中农民权益保护的研究越来越丰富。早在2004年，余新民、丁家钟就提出了规范土地流转和维护农民权益的建议 [1] 。徐元明认为，农村土地流转是不以人们意志为转移的客观趋势，是农村生产力发展的必然结果。农村土地流转涉及非农建设用地的土地流转、农业产业化和现代农业建设中土地规模经营涉及的土地流转以及农村居民点建设中的农民宅基地流转。在农村土地流转过程中，出现了种种侵害农民土地权益的情况 [2]。马茹萍认为，在农地流转过程中农民权益缺失主要表现在土地承包经营权流转主体缺位、政府与农民争利、农民失去了务农收入和农民失去最低人权保障几个方面 [3]。
对于造成农民权益受损的原因，一种观点认为，主要是由于土地流转与土地流转管理的相关法律制度还不完善造成的，另外一种观点认为，土地流转非市场化，土地价格严重扭曲，不能体现土地的价值，同时政府职能越位，政府的宏观调控机制难以实现等共同导致了农民权益受损。对于如何维护农民权益，概括起来有三种思路，第一种是要建立健全各项制度[4]，第二种认为应该强化法律的作用[5]，第三种认为应该减少行政干预采取市场化的手段[6]。
总体来看，学者们总结了中国农村土地流转过程中农民权益受到损害的类型以及造成损害的原因，还对如何保护农民权益进行了一定的研究。但是，对于问题的研究主要还是从理论上加以阐释，不能完全反映当前农村土地流转中农民权益保护问题的全貌。本研究通过问卷调查的方式，选取不同区域的样本进行分析，希冀能较全面的反映土地流转过程中农民权益保护问题。
二、调查地域与方法
本文的调查数据来源于江苏省大学生创新性实验计划项目《农村土地流转中的农民权益保障问题研究——基于苏南、苏中、苏北农村的调查与比较》，该项目由苏州大学行政管理专业学生完成。2010年7—8月，项目组选择苏州、南通、宿迁进行了调查，三市分属苏南、苏中、苏北，区位条件、地理条件、经济发展水平、群众富裕程度以及群众对于土地的观念的差别都很大，在江苏有比较突出的代表性。这次调查采取偶遇抽样（方便抽样）的方法发放问卷共500份，实际有效调查问卷为466份，本文研究以这些比较完整的466份的调查问卷为基础。
三、土地流转中农民权益保护总体状况
本次调查针对土地流转前、土地流转中、土地流转后三个时间段设置了十余个问题，较全面反映了土地流转中的农民权益问题。
1.关于土地流转方式。在受调查者中，大部分农户是在集体的劝说下将土地转给种植大户耕种，占总数的40.7%，其次是政府征用土地，占总数的23.7%，在农户之间私下流转的情况也很常见，占总数的21.3%。总体来说，农民自愿将土地流转给企业或种植大户的人不多，分别为6.2%和8%。
2.关于土地流转后的谋生方式。土地流转后大多数农户选择务工，在当地企业上班或外出打工，占59.38%，但是部分农民失地等于失业，靠补偿金生活，占11.46%；再就是为种植大户做帮工的，占11.46%，也有自己创业开厂、进行个体经营的，占9.58%，部分农民的土地并没有完全流转，仍然在种自己家剩余的田地，占5.63%。
3.关于土地流转的决定方式。对于开展土地流转的决策过程，除了5个人没有回答外，近40%的人不清楚，6.9%的为私下流转，16.7%的人表示经过民主决策，22.1%的人说未经民主决策，还有14.3%的人指出是政府要求村集体这么做的。
4.关于流转目的认知。因为青壮年外出工作或求学，老人无力耕种而致使土地无人耕作的比例最高，达32.7%，其次是迫于集体或者政府的政策被迫流转的，占17.9%，再次就是迫于集体压力而不得不流转的，占14.2%，因流转后土地获得的收益比原先自己种地多的，占11.2%，另外，也有10%的人存在从众行为。
5.关于补偿满意度。大多数农户对于补偿还是比较满意的，比较满意和非常满意的共占66.4%，比较不满意的，占21.2%，非常不满意的，占8.4%，还有4%的人没有评价。
6.关于土地定价。对于土地流转的定价方式，34.4%的农户表示是由双方协商定价，自愿流转，30.3%的被调查者表示由集体定价，集体流转，10.8%的被调查者认为是政府定价，而由集体流转。但是也有相当大比例的人不知道土地价格是如何确定的，操作是如何进行的，占总数的23.6%。
7.关于土地流转后收入。关于土地流转后农户收入的变化，大部分农户表示收入差不多，没有太大的波动，占43.8%，增多和明显增多的占37.6%，收入稍微减少的占15.5%，大幅度减少的为3.1%。总的说来，收入增多和没有大波动的占81.4%，总体情况较好。
8.关于补偿金发放。关于补偿金的发放问题，绝大多数是能按时发放的，占77.8%，加上稍微拖延的，达95.2%，经常拖延不能忍受的只是部分现象，占4.8%，只是部分地区的问题。
9.关于土地政策的了解程度。调查农户关于土地政策的了解程度，68.2%的农户表示自己平时不太关注这类信息，集体怎么说就怎么做，27.3%的农户表示自己有所了解，多是通过媒体获知，由集体宣传得到信息的只占3.9%，而特别关注此类信息的人比例非常小，不到0.1%。
10.关于纠纷处理方法。关于在土地流转过程中出现问题后的处理方法，66.8%的农户选择通过村委会解决，其次是通过合同进行协商，占13.7%，通过上访和法律途径解决问题的都只占6.5%，不知道该怎么办的有4.1%，其余的选项人数较少，不足0.1%。
11.关于合同制定。关于土地使用权转让时签订的合同起草问题，24.3%的农户参与了起草，但大部分农户未参加起草，占59%，完全不知情的也有16.6%。
四、土地流转中农民权益保护存在的问题
1.农民缺位现象突出。农民是农村土地承包和流转的主体，按照依法、自愿、有偿的原则，农民对承包的土地享有自主的流转权。然而，由于农民对政策了解不多，难以正确评估土地预期价值，导致在土地流转的实际操作中，主要依靠政府和村委会推动。土地流转的方式、流转的程序、流入方等都由政府和村委会选择与决定，农民被排斥在决策过程之外，无法主导土地流转过程，无法直接表达自己的利益诉求，导致农民自身的参与性和积极性都不高，合法权益存在受到损害的可能。
2.配套政策不完善。土地流转过程中，农民的收入波动较小，大部分农民能够获得与流转之前相当或者更多的收入，这与一些研究中得出的土地流转导致农民收入降低的结论并不完全吻合。其原因不难解释，主要是由于农民的主要收入不再依靠土地取得，土地在农民生活中的重要性下降。这种情况的出现一方面说明了土地流转的必要性，农民对土地失去眷恋，通过土地流转的方式能够提高农业生产率；但是另一方面也提出了一个严峻的问题，在现有城乡差距依然很大的状况下，将土地流转出去的农民倘若不能融入城市，就只能回到农村，如果此时土地已经流转出去而社会保障体系尚未能完全跟上，就有可能激化农民与政府之间的矛盾，甚至会危及社会稳定。
3.流转合同不规范。农民对于流转合同的参与度低，大部分农民们有参与合同的制定，甚至还有相当一部分农民对合同完全不知情。而且，很多农民对合同的认知仅停留在“别人让签就签了”上，不能认识到合同对于双方的约束性作用，农民对自身的权利、义务界定不明，一旦发生纠纷，调解难度很大。
五、对策与建议
1.建立多层次的农村社会保障体系。目前，土地更多地作为农民福利的主要的保障，土地流转出去之后，农民失去了土地的使用权也就失去了保障。要保护农民利益，促进土地流转，必须解决土地转出农户的后顾之忧，逐步弱化土地的福利和社会保障功能，建立多层次的农村社会保障体系，包括农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助以及发展和完善农村合作医疗制度等。
2.建立实质性的土地流转管理机构。为提高土地流转运作效率、保护农民利益，应建立土地流转管理机构。机构履行土地流转工作宣传，贯彻落实土地流转政策，指导、监督土地流转行为，对土地流转中出现的损害农民利益的现象要坚决予以打击，规范土地流转过程，尤其是要重视土地流转中合同签订情况，建立土地流转合同备案制度，确保土地流转能合法进行。
3.发展土地流转中介组织。土地流转与一般的商品交易不同，运作过程比较复杂，涉及评估、谈判、签约、登记等多个环节，要求具有专业知识的中间人去规范操作，农民一般缺乏专业知识，在交易过程中往往不能正确估价土地，造成流转价格偏低等现象出现。因此要大力发展土地流转咨询、预测、资产评估、土地托管等各类市场中介服务组织，并完善相关中介服务体系，促进农村土地高效、公开、公平、快速流转，通过市场竞争的手段，保护农民的权益不致受到侵害。
参考文献：
[1]余新民,丁家钟.农村土地流转和农民权益保护[J].江苏大学学报：哲学社会科学版,2004,(4).
[2]徐元明.土地流转与农民权益保障机制的创新——江苏省农村土地流转的调查[J].现代经济探讨,2008,(1).
[3]马茹萍,孙放.土地承包经营权流转中的农民权益保护[J].农业经济,2009,(4).
[4]李钢.农地流转与农民权益保护的制度安排[J].财经科学,2009,(3).
[5]黄金文,熊吉陵.规范农村土地流转保护农民合法权益[J].改革与开放,2009,(5).
[6]章伟国,刘红.关于农民土地权益若干问题的思考[J].复旦学报：社会科学版,2007,(4).[责任编辑 王玉妹]
关键词：农村；土地流转；农民权益；权益保障
中图分类号：F321.1文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）12-0026-02
一、问题的提出
随着土地流转的日渐增多，关于土地流转中农民权益保护的研究越来越丰富。早在2004年，余新民、丁家钟就提出了规范土地流转和维护农民权益的建议 [1] 。徐元明认为，农村土地流转是不以人们意志为转移的客观趋势，是农村生产力发展的必然结果。农村土地流转涉及非农建设用地的土地流转、农业产业化和现代农业建设中土地规模经营涉及的土地流转以及农村居民点建设中的农民宅基地流转。在农村土地流转过程中，出现了种种侵害农民土地权益的情况 [2]。马茹萍认为，在农地流转过程中农民权益缺失主要表现在土地承包经营权流转主体缺位、政府与农民争利、农民失去了务农收入和农民失去最低人权保障几个方面 [3]。
对于造成农民权益受损的原因，一种观点认为，主要是由于土地流转与土地流转管理的相关法律制度还不完善造成的，另外一种观点认为，土地流转非市场化，土地价格严重扭曲，不能体现土地的价值，同时政府职能越位，政府的宏观调控机制难以实现等共同导致了农民权益受损。对于如何维护农民权益，概括起来有三种思路，第一种是要建立健全各项制度[4]，第二种认为应该强化法律的作用[5]，第三种认为应该减少行政干预采取市场化的手段[6]。
总体来看，学者们总结了中国农村土地流转过程中农民权益受到损害的类型以及造成损害的原因，还对如何保护农民权益进行了一定的研究。但是，对于问题的研究主要还是从理论上加以阐释，不能完全反映当前农村土地流转中农民权益保护问题的全貌。本研究通过问卷调查的方式，选取不同区域的样本进行分析，希冀能较全面的反映土地流转过程中农民权益保护问题。
二、调查地域与方法
本文的调查数据来源于江苏省大学生创新性实验计划项目《农村土地流转中的农民权益保障问题研究——基于苏南、苏中、苏北农村的调查与比较》，该项目由苏州大学行政管理专业学生完成。2010年7—8月，项目组选择苏州、南通、宿迁进行了调查，三市分属苏南、苏中、苏北，区位条件、地理条件、经济发展水平、群众富裕程度以及群众对于土地的观念的差别都很大，在江苏有比较突出的代表性。这次调查采取偶遇抽样（方便抽样）的方法发放问卷共500份，实际有效调查问卷为466份，本文研究以这些比较完整的466份的调查问卷为基础。
三、土地流转中农民权益保护总体状况
本次调查针对土地流转前、土地流转中、土地流转后三个时间段设置了十余个问题，较全面反映了土地流转中的农民权益问题。
1.关于土地流转方式。在受调查者中，大部分农户是在集体的劝说下将土地转给种植大户耕种，占总数的40.7%，其次是政府征用土地，占总数的23.7%，在农户之间私下流转的情况也很常见，占总数的21.3%。总体来说，农民自愿将土地流转给企业或种植大户的人不多，分别为6.2%和8%。
2.关于土地流转后的谋生方式。土地流转后大多数农户选择务工，在当地企业上班或外出打工，占59.38%，但是部分农民失地等于失业，靠补偿金生活，占11.46%；再就是为种植大户做帮工的，占11.46%，也有自己创业开厂、进行个体经营的，占9.58%，部分农民的土地并没有完全流转，仍然在种自己家剩余的田地，占5.63%。
3.关于土地流转的决定方式。对于开展土地流转的决策过程，除了5个人没有回答外，近40%的人不清楚，6.9%的为私下流转，16.7%的人表示经过民主决策，22.1%的人说未经民主决策，还有14.3%的人指出是政府要求村集体这么做的。
4.关于流转目的认知。因为青壮年外出工作或求学，老人无力耕种而致使土地无人耕作的比例最高，达32.7%，其次是迫于集体或者政府的政策被迫流转的，占17.9%，再次就是迫于集体压力而不得不流转的，占14.2%，因流转后土地获得的收益比原先自己种地多的，占11.2%，另外，也有10%的人存在从众行为。
5.关于补偿满意度。大多数农户对于补偿还是比较满意的，比较满意和非常满意的共占66.4%，比较不满意的，占21.2%，非常不满意的，占8.4%，还有4%的人没有评价。
6.关于土地定价。对于土地流转的定价方式，34.4%的农户表示是由双方协商定价，自愿流转，30.3%的被调查者表示由集体定价，集体流转，10.8%的被调查者认为是政府定价，而由集体流转。但是也有相当大比例的人不知道土地价格是如何确定的，操作是如何进行的，占总数的23.6%。
7.关于土地流转后收入。关于土地流转后农户收入的变化，大部分农户表示收入差不多，没有太大的波动，占43.8%，增多和明显增多的占37.6%，收入稍微减少的占15.5%，大幅度减少的为3.1%。总的说来，收入增多和没有大波动的占81.4%，总体情况较好。
8.关于补偿金发放。关于补偿金的发放问题，绝大多数是能按时发放的，占77.8%，加上稍微拖延的，达95.2%，经常拖延不能忍受的只是部分现象，占4.8%，只是部分地区的问题。
9.关于土地政策的了解程度。调查农户关于土地政策的了解程度，68.2%的农户表示自己平时不太关注这类信息，集体怎么说就怎么做，27.3%的农户表示自己有所了解，多是通过媒体获知，由集体宣传得到信息的只占3.9%，而特别关注此类信息的人比例非常小，不到0.1%。
10.关于纠纷处理方法。关于在土地流转过程中出现问题后的处理方法，66.8%的农户选择通过村委会解决，其次是通过合同进行协商，占13.7%，通过上访和法律途径解决问题的都只占6.5%，不知道该怎么办的有4.1%，其余的选项人数较少，不足0.1%。
11.关于合同制定。关于土地使用权转让时签订的合同起草问题，24.3%的农户参与了起草，但大部分农户未参加起草，占59%，完全不知情的也有16.6%。
四、土地流转中农民权益保护存在的问题
1.农民缺位现象突出。农民是农村土地承包和流转的主体，按照依法、自愿、有偿的原则，农民对承包的土地享有自主的流转权。然而，由于农民对政策了解不多，难以正确评估土地预期价值，导致在土地流转的实际操作中，主要依靠政府和村委会推动。土地流转的方式、流转的程序、流入方等都由政府和村委会选择与决定，农民被排斥在决策过程之外，无法主导土地流转过程，无法直接表达自己的利益诉求，导致农民自身的参与性和积极性都不高，合法权益存在受到损害的可能。
2.配套政策不完善。土地流转过程中，农民的收入波动较小，大部分农民能够获得与流转之前相当或者更多的收入，这与一些研究中得出的土地流转导致农民收入降低的结论并不完全吻合。其原因不难解释，主要是由于农民的主要收入不再依靠土地取得，土地在农民生活中的重要性下降。这种情况的出现一方面说明了土地流转的必要性，农民对土地失去眷恋，通过土地流转的方式能够提高农业生产率；但是另一方面也提出了一个严峻的问题，在现有城乡差距依然很大的状况下，将土地流转出去的农民倘若不能融入城市，就只能回到农村，如果此时土地已经流转出去而社会保障体系尚未能完全跟上，就有可能激化农民与政府之间的矛盾，甚至会危及社会稳定。
3.流转合同不规范。农民对于流转合同的参与度低，大部分农民们有参与合同的制定，甚至还有相当一部分农民对合同完全不知情。而且，很多农民对合同的认知仅停留在“别人让签就签了”上，不能认识到合同对于双方的约束性作用，农民对自身的权利、义务界定不明，一旦发生纠纷，调解难度很大。
五、对策与建议
1.建立多层次的农村社会保障体系。目前，土地更多地作为农民福利的主要的保障，土地流转出去之后，农民失去了土地的使用权也就失去了保障。要保护农民利益，促进土地流转，必须解决土地转出农户的后顾之忧，逐步弱化土地的福利和社会保障功能，建立多层次的农村社会保障体系，包括农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助以及发展和完善农村合作医疗制度等。
2.建立实质性的土地流转管理机构。为提高土地流转运作效率、保护农民利益，应建立土地流转管理机构。机构履行土地流转工作宣传，贯彻落实土地流转政策，指导、监督土地流转行为，对土地流转中出现的损害农民利益的现象要坚决予以打击，规范土地流转过程，尤其是要重视土地流转中合同签订情况，建立土地流转合同备案制度，确保土地流转能合法进行。
3.发展土地流转中介组织。土地流转与一般的商品交易不同，运作过程比较复杂，涉及评估、谈判、签约、登记等多个环节，要求具有专业知识的中间人去规范操作，农民一般缺乏专业知识，在交易过程中往往不能正确估价土地，造成流转价格偏低等现象出现。因此要大力发展土地流转咨询、预测、资产评估、土地托管等各类市场中介服务组织，并完善相关中介服务体系，促进农村土地高效、公开、公平、快速流转，通过市场竞争的手段，保护农民的权益不致受到侵害。
参考文献：
[1]余新民,丁家钟.农村土地流转和农民权益保护[J].江苏大学学报：哲学社会科学版,2004,(4).
[2]徐元明.土地流转与农民权益保障机制的创新——江苏省农村土地流转的调查[J].现代经济探讨,2008,(1).
[3]马茹萍,孙放.土地承包经营权流转中的农民权益保护[J].农业经济,2009,(4).
[4]李钢.农地流转与农民权益保护的制度安排[J].财经科学,2009,(3).
[5]黄金文,熊吉陵.规范农村土地流转保护农民合法权益[J].改革与开放,2009,(5).
[6]章伟国,刘红.关于农民土地权益若干问题的思考[J].复旦学报：社会科学版,2007,(4).[责任编辑 王玉妹]