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西部地区在我国是欠发达地区。西部基层在实施审计法规过程中，出现了许多矛盾和问题、这些矛盾和问题，不仅反映出我国东西部地区在实施审计法规上的差界，也反映㈩基层审计机关与省级以上市计机关在实施市计，法规上的距离。产生这些问题的原因是多方面的，包括审计法规自身、社会的整个法治状况以及经济社会等外部条件。因此，要提高审计法规的实效，就必须通过多种途径并采取综合性措施。
一、审计法规在西部基层的实效缺陷
(一)执法方面
执法是指国家行政机关按照既定的法律的要求，主动地将法律应用到国家和社会的公共事务活动中的具体活动过程。就西部基层审计机关来讲，在执法中存在的丰要问题是执法的“钢性”不足。一是审计监督的权威性不高，对被审计单位的约束力不够。二是审计执法失之过宽，在实际工作中有些非原则问题可以不处理，但有的其至对重大的原则性问题不追究，长此以往，使审计法规在基层陷入“软法”的境地。三是基层审计机关在具体工作中，更多的是就审计说审计，就一个单位的审计讲一个单位的审计，不善于从个案中发现带有普遍性的问题，不善于把具体问题提高到制度层面上来思考。基层政府与其他地方政府相比较监督不力的问题较为突出。江泽民同志在谈到在地方政府设立国有资产管理机构时，明确要求国有资产管理机构不能设到县一级，“下放到县一级，管理和监督都难以到位”。这里虽然讲的是国有资产管理监督问题，但也可以从中看出审计监督在基层的效力弱化问题。
(二)司法方面
司法是专门执掌国家司法权力的国家机构，按照法定的职责和权限，严格遵循法律规定的程序，以超然和中立的立场和态度，通过对于相关事实和证据的法律审查和逻辑审查，具体适用法律来处理和解决诉诸其面前的主体之间的法律权利义务纷争的专门活动。审计机关与司法机关主要有三个方面的工作联系：一是被审计单位对审计机关作出的审计决定拒不执行的，审计机关可申请司法机关协助执行；二是被审计单位对审计机关作出的审计决定不服的，可向司法机关提起行政诉讼；三是在政府投资项目的决算审计中，建设单位既可以对审计机关的决算报告向司法机关提起行政诉讼，施工单位也可以以建设单位为被告向司法机关提起民事诉讼。目前，在西部基层的实际工作中，主要问题在对待审计机关就政府投资项目的决算报告的效力问题上，往往出现各地司法机关有不同判决的结果。
(三)守法方面
守法是指国家机关、社会组织和个人依照法的规定，行使权利和履行义务的活动。遵守法律的程度可以用守法状态来反映，守法状态是指守法主体行为的合法程度。张文显将守法的状态分为“守法的最低状态、守法的中层状态和守法的高级状态三种类型”。守法的最低状态是不违法犯罪。守法的中层状态是依法办事，形成统一的法律秩序。守法的高级状态是守法主体不论是外在行为，还是内在动机都符合法的精神和要求。在审计法规的守法方面，西部基层存在的主要问题有：一方面许多基层单位的主要负责人和财务人员，对审计法规及有关的财经法律法规学习不够，对许多规定不知道或者知之甚少，不知法就会必然伴随不守法的现象发生：另一方面有的基层单位和有关人员，明明知道法律法规有相关规定，但仍会违规违法操作，个别的甚至不以为然。可以看出，目前西部基层在遵守审计法规方面，总体上仍处于较低的状态和水平。
(四)监督方面
法律监督是指一切国家机关、政治或社会组织和公民对法的全部运作过程的合法性所进行的监察、制控和督导。目前西部基层在审计法规监督方面的现状是：
1、上级审计相关对下级审计机关和审计对象的监督；由于上级审计机关人力物力 卜的限制，对下级审计机关和审计对象的监督只能是个别的和非全面的。
2、人大及其常委会和人民政府对本级审计机关和审计对象的监督，由于监督人员专业知识的限制，监督只能是浮浅的和非专业的。
3、其他社会组织和社会公众对审计机关和审计对象的监督，由于获取信息的有限性，监督只能是零散的和非系统的。
二、影响审计法规实效的主要因素
1、行政型审计体制制约着审计机关的独立性。虽然我国《宪法》第九十一条第二款明确规定：“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”。同时《中华人民共和国审计法》第八条规定：“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席，市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。”可以看出，我国的各级审计机关，实质上是各级政府的内部审计组织。这种行政型审计体制，在一定程度上影响着审计监督的独立性。而独立性是审计质量的基础，“缺乏独立性的审计体制，是存在严重的甚至是致命缺陷的审计制度，毫无疑问也是没有效率和生命力的审计制度。”
2、审计法规的一些规定与客观实际严重背离。比如，西部地区多数县的财政状况是“吃饭财政”，有时甚至连干部教师的工资都不能按时发放，但中央三令五申要求做到“两个确保”(确保国有企业下岗职工的基本生活，确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放)，“两个保证”(保证干部教师工资按时发放，保证社保资金按时拨付)，地方政府在财政资金不足的情况下，只能挤占挪用各类专项资金，造成违规以至违法问题的发生。再比如，西部基层多数没有部门预算，许多县多年来一直只是保工资发放，工作经费基本不予保障。但在实际工作中，各项工作要正常开展，就不可能不需要工作经费，这时工作经费只能违规取得。工作经费本来就很少，而其中的相当一部分往往用于业务招待，因此业务招待费一般占公务费的百分之二、三十甚至更多。但是，财政部《行政事业单位业务招待费列支管理规定》中规定：“地方各级行政事业单位的业务招待费的开支标准，由各地人民政府根据当地实际情况确定，但不得超过当年单位预算中‘公务费’的2％”这一规定，在西部基层基本不可能得到落实。
3、《审计法》与《合同法》两法之间的有关规定需要衔接。《中华人民共和国审计法》第二十二条规定：“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”《中华人民共和国合同法》第八条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。”在政府投资建设项目的审计中，当审计结果与建设单位和施工单位双方的约定不一致时，就出现了应该适用哪一部法律的问题。经济纠纷案件的民事审判权与审计机关对政府投资建设项目的审计监督权，为民事判决与审计决定在政府投资建设项目领域职权的划分上产生冲突提供了可能性。
三、进一步提高审计法规实效的几点思考
提高审计法规在西部基层的实效，是一项长期性和复杂性的工作，需要逐步推进，综合治理： (一)要修订健全审计法规体系。
1、要着力保障审计监督的独立性。要逐步从体制上使审计监督由政府审计转变为国家审计，加强对政府预算的监督工作。目前要切实落实《中华人民共和国审计法》关于审计机关负责人的任免要征得上一级审计机关同意的规定。要创造条件采取垂直管理的方式，减少其他组织对审计机关的影响。随着我国政治体制改革的推进，地方审计体制应逐步向审计机关直接对权力机关负责的体制转变。
2、要健全审计法律体系。就目前来讲，应适时制定《中华人民共和国审计程序条例》和《中华人民共和国审计处罚条例》，进一步明确审计监督的程序和审计处罚的基本原则、权限，违反财经法规行为的界定，处罚种类，执行措施及法律责任等。
3、要修订完善有关审计法规。对在政府投资建设项目中的审计决定与民事判决的冲突问题，在现有法律框架下，应确立案件管辖优先原则。在政府投资建设项目的民事判决和审计监督中，以谁先受案确定优先管辖。当事人对审计机关依法做出的有关：工程价款的审计决定不服的。可以提起行政复议，不服行政复议决定的。再提起行政诉讼，由人民法院做出最后的判决。国务院及有关政府部门，要定期清理已颁布的行政法规和部门规章，对已不适应现实状况的行政法规和部门规章，要适时废止或修订。
(二)要不断提高执法主体的行政能力
要进一步加强对审计干部的教育培训力度，不断提高干部的知识水平和业务能力。要制定审计干部的任职标准和条件，可借鉴司法人员职业准入制度，实行审计人员职业准入制度。要建立审计人员轮岗制度，制定具体的轮岗条件、程序、时间等，为审计人员独立行使职责创造良好的条件和环境。
(三)要加快发展地方经济
西部地区要积极调整产业结构，加大招商引资的力度，充分利用一切有利条件和优势，着力做大县域经济规模，使经济建设和财政工作步人良性发展轨道。中央政府要按照事权和财权相适应原则，合理划分事权和财权，加大对西部地区财政转移支付力度，特别是在教育、医疗、就业等民生问题上，缩小东西部地区的差距，实现社会的公平和正义。要落实《中华人民共和国审计法》有关工作经费的相关规定，保障审计机关必要的工作经费。这也是做好审计工作的基本条件。
(四)稳步推进会计审计工作信息化进程
审计工：作信息化是审计工作发展的必然趋势。会计工作信息化是审计工作信息化的基础和前提。审计工作的信息化有利于从根本上提高审计监督的效率和质量，因此，必须积极创造条件，逐步实现审计工作的信息化。
(五)不断增强社会公众的法治意识
法治代表民主、自由、平等、人权、理性、文明和秩序。公民的法治意识是建立法治国家的重要方面，也是实施审计法规的重要条件。要通过宣传的、教育的、舆论的等多种形式和途径，增强人们执法、司法，守法意识，努力促进审计法规实效的真正实现，推进西部地区县域经济社会的协调快速发展，加快我国社会主义和谐社会建设。
在目前审计环境下，审计法规在西部基层实施中确实存在许多问题、也在很大程度上制约着中国审计现代化的进程。对这一问题，应当引起上级有权机关的高度重视，逐步采取切实可行的措施加以解决，以提高审计法规在西部基层的法律实效，充分发挥审计监督的重要作用。
(作者单位：富平县审计局)
一、审计法规在西部基层的实效缺陷
(一)执法方面
执法是指国家行政机关按照既定的法律的要求，主动地将法律应用到国家和社会的公共事务活动中的具体活动过程。就西部基层审计机关来讲，在执法中存在的丰要问题是执法的“钢性”不足。一是审计监督的权威性不高，对被审计单位的约束力不够。二是审计执法失之过宽，在实际工作中有些非原则问题可以不处理，但有的其至对重大的原则性问题不追究，长此以往，使审计法规在基层陷入“软法”的境地。三是基层审计机关在具体工作中，更多的是就审计说审计，就一个单位的审计讲一个单位的审计，不善于从个案中发现带有普遍性的问题，不善于把具体问题提高到制度层面上来思考。基层政府与其他地方政府相比较监督不力的问题较为突出。江泽民同志在谈到在地方政府设立国有资产管理机构时，明确要求国有资产管理机构不能设到县一级，“下放到县一级，管理和监督都难以到位”。这里虽然讲的是国有资产管理监督问题，但也可以从中看出审计监督在基层的效力弱化问题。
(二)司法方面
司法是专门执掌国家司法权力的国家机构，按照法定的职责和权限，严格遵循法律规定的程序，以超然和中立的立场和态度，通过对于相关事实和证据的法律审查和逻辑审查，具体适用法律来处理和解决诉诸其面前的主体之间的法律权利义务纷争的专门活动。审计机关与司法机关主要有三个方面的工作联系：一是被审计单位对审计机关作出的审计决定拒不执行的，审计机关可申请司法机关协助执行；二是被审计单位对审计机关作出的审计决定不服的，可向司法机关提起行政诉讼；三是在政府投资项目的决算审计中，建设单位既可以对审计机关的决算报告向司法机关提起行政诉讼，施工单位也可以以建设单位为被告向司法机关提起民事诉讼。目前，在西部基层的实际工作中，主要问题在对待审计机关就政府投资项目的决算报告的效力问题上，往往出现各地司法机关有不同判决的结果。
(三)守法方面
守法是指国家机关、社会组织和个人依照法的规定，行使权利和履行义务的活动。遵守法律的程度可以用守法状态来反映，守法状态是指守法主体行为的合法程度。张文显将守法的状态分为“守法的最低状态、守法的中层状态和守法的高级状态三种类型”。守法的最低状态是不违法犯罪。守法的中层状态是依法办事，形成统一的法律秩序。守法的高级状态是守法主体不论是外在行为，还是内在动机都符合法的精神和要求。在审计法规的守法方面，西部基层存在的主要问题有：一方面许多基层单位的主要负责人和财务人员，对审计法规及有关的财经法律法规学习不够，对许多规定不知道或者知之甚少，不知法就会必然伴随不守法的现象发生：另一方面有的基层单位和有关人员，明明知道法律法规有相关规定，但仍会违规违法操作，个别的甚至不以为然。可以看出，目前西部基层在遵守审计法规方面，总体上仍处于较低的状态和水平。
(四)监督方面
法律监督是指一切国家机关、政治或社会组织和公民对法的全部运作过程的合法性所进行的监察、制控和督导。目前西部基层在审计法规监督方面的现状是：
1、上级审计相关对下级审计机关和审计对象的监督；由于上级审计机关人力物力 卜的限制，对下级审计机关和审计对象的监督只能是个别的和非全面的。
2、人大及其常委会和人民政府对本级审计机关和审计对象的监督，由于监督人员专业知识的限制，监督只能是浮浅的和非专业的。
3、其他社会组织和社会公众对审计机关和审计对象的监督，由于获取信息的有限性，监督只能是零散的和非系统的。
二、影响审计法规实效的主要因素
1、行政型审计体制制约着审计机关的独立性。虽然我国《宪法》第九十一条第二款明确规定：“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”。同时《中华人民共和国审计法》第八条规定：“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席，市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。”可以看出，我国的各级审计机关，实质上是各级政府的内部审计组织。这种行政型审计体制，在一定程度上影响着审计监督的独立性。而独立性是审计质量的基础，“缺乏独立性的审计体制，是存在严重的甚至是致命缺陷的审计制度，毫无疑问也是没有效率和生命力的审计制度。”
2、审计法规的一些规定与客观实际严重背离。比如，西部地区多数县的财政状况是“吃饭财政”，有时甚至连干部教师的工资都不能按时发放，但中央三令五申要求做到“两个确保”(确保国有企业下岗职工的基本生活，确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放)，“两个保证”(保证干部教师工资按时发放，保证社保资金按时拨付)，地方政府在财政资金不足的情况下，只能挤占挪用各类专项资金，造成违规以至违法问题的发生。再比如，西部基层多数没有部门预算，许多县多年来一直只是保工资发放，工作经费基本不予保障。但在实际工作中，各项工作要正常开展，就不可能不需要工作经费，这时工作经费只能违规取得。工作经费本来就很少，而其中的相当一部分往往用于业务招待，因此业务招待费一般占公务费的百分之二、三十甚至更多。但是，财政部《行政事业单位业务招待费列支管理规定》中规定：“地方各级行政事业单位的业务招待费的开支标准，由各地人民政府根据当地实际情况确定，但不得超过当年单位预算中‘公务费’的2％”这一规定，在西部基层基本不可能得到落实。
3、《审计法》与《合同法》两法之间的有关规定需要衔接。《中华人民共和国审计法》第二十二条规定：“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”《中华人民共和国合同法》第八条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。”在政府投资建设项目的审计中，当审计结果与建设单位和施工单位双方的约定不一致时，就出现了应该适用哪一部法律的问题。经济纠纷案件的民事审判权与审计机关对政府投资建设项目的审计监督权，为民事判决与审计决定在政府投资建设项目领域职权的划分上产生冲突提供了可能性。
三、进一步提高审计法规实效的几点思考
提高审计法规在西部基层的实效，是一项长期性和复杂性的工作，需要逐步推进，综合治理： (一)要修订健全审计法规体系。
1、要着力保障审计监督的独立性。要逐步从体制上使审计监督由政府审计转变为国家审计，加强对政府预算的监督工作。目前要切实落实《中华人民共和国审计法》关于审计机关负责人的任免要征得上一级审计机关同意的规定。要创造条件采取垂直管理的方式，减少其他组织对审计机关的影响。随着我国政治体制改革的推进，地方审计体制应逐步向审计机关直接对权力机关负责的体制转变。
2、要健全审计法律体系。就目前来讲，应适时制定《中华人民共和国审计程序条例》和《中华人民共和国审计处罚条例》，进一步明确审计监督的程序和审计处罚的基本原则、权限，违反财经法规行为的界定，处罚种类，执行措施及法律责任等。
3、要修订完善有关审计法规。对在政府投资建设项目中的审计决定与民事判决的冲突问题，在现有法律框架下，应确立案件管辖优先原则。在政府投资建设项目的民事判决和审计监督中，以谁先受案确定优先管辖。当事人对审计机关依法做出的有关：工程价款的审计决定不服的。可以提起行政复议，不服行政复议决定的。再提起行政诉讼，由人民法院做出最后的判决。国务院及有关政府部门，要定期清理已颁布的行政法规和部门规章，对已不适应现实状况的行政法规和部门规章，要适时废止或修订。
(二)要不断提高执法主体的行政能力
要进一步加强对审计干部的教育培训力度，不断提高干部的知识水平和业务能力。要制定审计干部的任职标准和条件，可借鉴司法人员职业准入制度，实行审计人员职业准入制度。要建立审计人员轮岗制度，制定具体的轮岗条件、程序、时间等，为审计人员独立行使职责创造良好的条件和环境。
(三)要加快发展地方经济
西部地区要积极调整产业结构，加大招商引资的力度，充分利用一切有利条件和优势，着力做大县域经济规模，使经济建设和财政工作步人良性发展轨道。中央政府要按照事权和财权相适应原则，合理划分事权和财权，加大对西部地区财政转移支付力度，特别是在教育、医疗、就业等民生问题上，缩小东西部地区的差距，实现社会的公平和正义。要落实《中华人民共和国审计法》有关工作经费的相关规定，保障审计机关必要的工作经费。这也是做好审计工作的基本条件。
(四)稳步推进会计审计工作信息化进程
审计工：作信息化是审计工作发展的必然趋势。会计工作信息化是审计工作信息化的基础和前提。审计工作的信息化有利于从根本上提高审计监督的效率和质量，因此，必须积极创造条件，逐步实现审计工作的信息化。
(五)不断增强社会公众的法治意识
法治代表民主、自由、平等、人权、理性、文明和秩序。公民的法治意识是建立法治国家的重要方面，也是实施审计法规的重要条件。要通过宣传的、教育的、舆论的等多种形式和途径，增强人们执法、司法，守法意识，努力促进审计法规实效的真正实现，推进西部地区县域经济社会的协调快速发展，加快我国社会主义和谐社会建设。
在目前审计环境下，审计法规在西部基层实施中确实存在许多问题、也在很大程度上制约着中国审计现代化的进程。对这一问题，应当引起上级有权机关的高度重视，逐步采取切实可行的措施加以解决，以提高审计法规在西部基层的法律实效，充分发挥审计监督的重要作用。
(作者单位：富平县审计局)