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摘 要：现代服务业成为我国经济发展的新引擎。苏州高新区在历经17年高速发展的同时，及时开展了适应发展新要求的现代服务业规划，然而公共服务业由于其具有的迫切性和特殊性，也成为整个规划中的重点和难点，文章就高新开发区服务业规划进行了探讨，进而期望能对其他地区有所借鉴。
关键词：苏州 公共服务业 战略
中图分类号：F719文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2008）03-276-02
自1990年开发建设以来，苏州高新区在取得了国家级高新技术产业区、首批向APEC成员开放的亚太科技工业园、“ISO14000"国内首家国家级环保高新技术产业园、首批国家生态工业示范园区等多项成就的同时也从一个苏南相对落后的郊区农村一步步成为充满活力的新兴都市区。如何在新的发展形式和变化中继承已有的辉煌，实现"冲高创新"的二次创业要求则是摆在高新区政府以及30多万居民面前的现实难题。在破解这一难题的战略选择中，首当其冲的是政府如何在公共服务中实现新的历史跨越，高新区政府的治理之道正悄然经历一场必然的重大变革。
一、苏州高新区公共服务的发展现状
高新区自开发以来，在公共基础设施建设、环境保护、社会事业等方面取得了一定的成绩，然而，取得成绩的同时高新区软件建设和产业效益上还存在一些不足。
硬件服务成绩斐然：高新区自开发以来，在公共基础设施建设、环境保护、社会事业等方面取得了一定的成绩，发放的问卷调查结果显示，居民对高新区在基础设施服务上也给予了较高的评价。在对高新区供水供电、电信网络服务以及环境服务上，不满意率分别为2.86%，3.59%,1.43%,都低于5%。
软件服务出现短板：然而软件建设上还存在一些不足。这从近年来高新区财政收支中政府社会服务投入情况的分析可以明显的感觉到高新区政府公共服务中的社会服务的缺乏。自2002年以来，教育和医疗卫生两项社会服务支出总体而言处于缓慢增长的态势，两者占财政总支出基本徘徊在10%上下（2002年8.64%,2003年10.05%,2004年11.60%,2005年9.47%），并且在2005年百分比还回落到10%以下，可见，高新区在教育医疗上的财政投放仍显滞后。
二、苏州高新区公共服务的新近变化
尽管高新区在政府服务上已有一定的基础，然而由于区划的数次调整，高新区在产业转移、城市化推进、政府体制改革等方面面临新的形势，而政府公共服务中偏重硬件、软件短腿等现实特点已无法满足社会对政府提出的公共服务需求。
1.产业发展新形势呼唤政府经济服务内容的转化。高新区经过14年的开发建设，产业结构和能级不断优化提升，然而进入新的发展阶段，高新区面临的是新一轮全球产业转移出现的高端制造业、现代服务业的国际转移以及国内产业梯度推移加速带来的本区域产业外移等产业发展新趋势。对于前者，要成为高技术层级制造业和现代服务业国际转移的落户地往往需要具备一个良好的产业发展软环境，包括信息、物流、政策、人才等，这也要求政府在产业服务管理和政策上需要做相应的调整；对于后者，需要政府在服务内容、效率等方面加以改进以延长产业贡献时间。
2.城市化进程加速呼唤政府社会服务内容的深化。高新区长期以来社会服务业的发展较为薄弱，将公共服务业的重心转移到社会服务业上来是今后高新区政府服务转变和构建和谐社会的必然要求。一是城市地域扩大对政府社会服务的新要求。1992年以来，苏州高新区在行政地域上不断扩展对社会服务提出了新的要求。镇湖街道、东诸镇等地区由于开发时序、区位条件等方面的原因，经济社会发展相对滞后，农业人口比重较大，而区划调整进入高新区后，这一地区的城市化进程必然加速，随之而来的公共基础设施新建、改建、扩建以及农民搬迁、保障、就业等问题将凸现。二是城市功能拓展对政府社会服务的新要求。"十五"期间，高新区城市化进程明显加快，据规划测算高新区城市化率2007年和2010年分别达到72%和近80%。特别在狮山片区等先期开发地域，随着人们收入的提高和城市成熟度的加大对于政府公共管理而言，意味着事务结构的转换，特别在公共服务供给上需相应调整，例如公共文体卫生设施的建设和生态环境的改善等。三是人口多元集聚对政府社会服务的新要求。高新区作为一个开放性、国际化的高科技开发区，产业、投资机会的增加也带来了就业机会的增加，不同的人群也在此迅速集聚。人员的高流动性和高多元性增加了社区管理的难度，这对政府提供高质的社会服务形成了挑战。
3.全球政府变革新趋势呼唤政府服务理念的升华。从世界范围看，20世纪70年代末以来，随着政府改革运动席卷全球，世界上许多国家的公共部门都经历了重大的变革。新公共管理、治理与善治、企业型政府等等政府改革新理念层出不穷，总体而言，这场变革的趋势就是疏离政府而亲近其他社会机构，也就是民营化改革。
从全国范围看，中国渐进式改革20多年来，公共服务的市场化改革也已启动。应该说，近年来公共服务在引入市场机制方面取得了一定的进展。在国家政策方面，2002年6月，全国人大通过《政府采购法》，2002年12月建设部颁发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，这些措施一方面加大了政府从市场购买公共产品的投入，另一方面也给市场提供公共产品创造了宽松的环境。
三、苏州高新区公共服务的战略转变
高新区在"一次创业"期间，为促使早期资本、企业、厂房等产业要素的快速集聚，政府在服务内容和方式上采取了政府强势推动、提供政策优惠为特征的开发区管理模式。然而，进入“二次创业"阶段，公共服务的目标更趋综合性，服务结构更需高端化；另一方面，由于原有公共服务业发展存在的观念单一、模式老化而带来的低效益等问题将直接影响当前公共服务目标和结构的转变。因此，实现开发区管理到新城区治理的战略转变是完善政府公共服务，打造“效益新区"、“活力新区"、“和谐新区"的必然选择。
1.公共服务业发展导向的转变：从产业高地到服务高地。
（1）硬软并重、提升内涵：推进产业环境服务的再优化。高新区发展进入从招商引资到留商选资的转型期，因此在建设产业发展环境上也需实现硬件优先到软件并重的相应转变。在硬件、可视化环境建设上，一方面在加快“东推西进"的步伐中，继续加大对基础设施的投入，通过建设高质量的“七通一平"奠定服务业发展的必要基础；同时，在产业成熟较高的狮山片区，在实现现代服务业大发展上要特别注重硬件环境建设从基础设施的建造到生态景观的营造转变。配合“退二进三"工作，实施“绿色装点家园"、“艺术点亮生活"等工程，提升该区域的城市品位和形象，营造优质的服务业发展环境。软件、无形化的环境建设是高新区今后打造现代服务业发展基础的重中之重。关键是改变以往主要依靠优惠政策招商引资的局面，通过不断完善技术、人才、信息、市场服务一级行政服务等各种基础性公共平台的建设，为企业提供产业环节的各种配套服务。（2）聚焦社区、注重民生：推进公共社会事业的新发展。当前，高新区在发展公共服务业的社会服务领域方面，主要包括教育服务业、医疗服务业、文体服务业、社区服务业等，重点是提供优质完备的社会保障服务，难点则是推进农民的市民化。由于传统政府管理体制中政府办社会的倾向比较严重，尽管高新区近年财政不断攀升，然而对社会事业的投入却仍相对较少。从公共服务业的角度而言，在实事工程中增加社会事业比重、加大政府采购中社会事业相关内容外，更为重要的在于选择社区作为推进公共社会服务的重要平台。近年来，高新区在社区建设上进行了较大的投入，特别是2004年7月，《高新区、虎丘区关于加快推进社区建设实施意见》出台后，全区加快了社区建设步伐。社区服务中心不断增设，“组团式"动迁农民社区凸现特色，撤村建居工作有序推进等等。
2.公共服务发展机制的转变：从行政管理到公共治理。大力发展公共服务业的目标在于构建与区域经济发展相适应，与先进制造业、生产和生活服务业相配套，与城市化进程相协调的公共服务业体系。实现这一重大战略转型的前提条件是优化公共服务业发展的体制环境，而政府管理体制优化的最有效路径在于积极改革传统行政管理方式，在政府管理中主动导入治理理念，促进政府与市场、政府与社会的多元良性互动。这一理念要求在发挥政府统筹协调、决策规划优势的同时，还应充分借助市场配置资源的效率机制，遵循社会回应的民众导向，最终实现政府公共服务中效率与公平的最佳结合。
从行政管理到公共治理的转变不仅是推进新区政府人事、机构改革，实现“小政府、大社会"的有力途径，更是推进新区民主化、法治化进程，实现“好政府"、“快政府"的一剂良方。而政府行政体制优化、管理职能理顺的价值归宿最终在于提升为老百姓公共服务的效率和质量。公共治理理念的置入将使政府核心功能更加凸现，对于公共服务而言，则其发展的引导力和监督力将大幅增强；而公共治理模式下多元互动机制的形成将活跃公共服务业市场，公共服务的民本性和效能性也将大大加强。
当然，将社会力量引入公共服务并不意味着政府在提供公共服务方面的责任转移。市场化在很大程度上是自上而下推行的一次制度变迁过程，政府是其中的主要设计者和参与者，应该创造和完善推行市场化的条件发挥重要作用。一是营造公共服务业发展的公平环境。政府应在税收、土地、项目招投标等方面给予私营部门公平机会，并制定和实施有关的法规和政策，对私营部门的投资、经营和收益权进行界定和保护，为公共服务业的发展提供制度激励。二是加强公共服务业发展的民主监督。健全的民主监督制度是实行公共服务市场化的充分条件，特别在操作中应重点避免“暗箱操作"。
注：1［基金资助：大中城市郊区城镇发展与基层政区改革（国家社会科学基金02BZZ031），我国大中城市发展与现代城市型政区改革研究（2005年上海曙光学者计划），我国大中城市发展与现代城市型政区改革研究：兼论土地、财政及行政体制等相关制度安排（教育部人文社科重点研究基地重大项目05JJDZH229）］
注：2［本文写作过程中得到林拓教授、谷人旭教授、王远飞研究员、黄余明研究员以及蔡永记博士等《苏州高新区现代服务业发展规划》研究课题组成员的诸多帮助，谨以致谢］
参考文献：
1.E·S·萨瓦斯著.民营化与公私部门的伙伴关系［M］.北京：中国人民大学出版社，2002
2.句华著.公共服务中的市场机制——理论、方式与技术［M］.北京：北京大学出版社，2006
3.李彬.关于我国公共服务市场化的思考［J］.管理世界，2003
4.课题组.苏州高新区现代服务业发展规划，2007
（作者单位：华东师范大学 上海 200062）
（责编：吕尚）
关键词：苏州 公共服务业 战略
中图分类号：F719文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2008）03-276-02
自1990年开发建设以来，苏州高新区在取得了国家级高新技术产业区、首批向APEC成员开放的亚太科技工业园、“ISO14000"国内首家国家级环保高新技术产业园、首批国家生态工业示范园区等多项成就的同时也从一个苏南相对落后的郊区农村一步步成为充满活力的新兴都市区。如何在新的发展形式和变化中继承已有的辉煌，实现"冲高创新"的二次创业要求则是摆在高新区政府以及30多万居民面前的现实难题。在破解这一难题的战略选择中，首当其冲的是政府如何在公共服务中实现新的历史跨越，高新区政府的治理之道正悄然经历一场必然的重大变革。
一、苏州高新区公共服务的发展现状
高新区自开发以来，在公共基础设施建设、环境保护、社会事业等方面取得了一定的成绩，然而，取得成绩的同时高新区软件建设和产业效益上还存在一些不足。
硬件服务成绩斐然：高新区自开发以来，在公共基础设施建设、环境保护、社会事业等方面取得了一定的成绩，发放的问卷调查结果显示，居民对高新区在基础设施服务上也给予了较高的评价。在对高新区供水供电、电信网络服务以及环境服务上，不满意率分别为2.86%，3.59%,1.43%,都低于5%。
软件服务出现短板：然而软件建设上还存在一些不足。这从近年来高新区财政收支中政府社会服务投入情况的分析可以明显的感觉到高新区政府公共服务中的社会服务的缺乏。自2002年以来，教育和医疗卫生两项社会服务支出总体而言处于缓慢增长的态势，两者占财政总支出基本徘徊在10%上下（2002年8.64%,2003年10.05%,2004年11.60%,2005年9.47%），并且在2005年百分比还回落到10%以下，可见，高新区在教育医疗上的财政投放仍显滞后。
二、苏州高新区公共服务的新近变化
尽管高新区在政府服务上已有一定的基础，然而由于区划的数次调整，高新区在产业转移、城市化推进、政府体制改革等方面面临新的形势，而政府公共服务中偏重硬件、软件短腿等现实特点已无法满足社会对政府提出的公共服务需求。
1.产业发展新形势呼唤政府经济服务内容的转化。高新区经过14年的开发建设，产业结构和能级不断优化提升，然而进入新的发展阶段，高新区面临的是新一轮全球产业转移出现的高端制造业、现代服务业的国际转移以及国内产业梯度推移加速带来的本区域产业外移等产业发展新趋势。对于前者，要成为高技术层级制造业和现代服务业国际转移的落户地往往需要具备一个良好的产业发展软环境，包括信息、物流、政策、人才等，这也要求政府在产业服务管理和政策上需要做相应的调整；对于后者，需要政府在服务内容、效率等方面加以改进以延长产业贡献时间。
2.城市化进程加速呼唤政府社会服务内容的深化。高新区长期以来社会服务业的发展较为薄弱，将公共服务业的重心转移到社会服务业上来是今后高新区政府服务转变和构建和谐社会的必然要求。一是城市地域扩大对政府社会服务的新要求。1992年以来，苏州高新区在行政地域上不断扩展对社会服务提出了新的要求。镇湖街道、东诸镇等地区由于开发时序、区位条件等方面的原因，经济社会发展相对滞后，农业人口比重较大，而区划调整进入高新区后，这一地区的城市化进程必然加速，随之而来的公共基础设施新建、改建、扩建以及农民搬迁、保障、就业等问题将凸现。二是城市功能拓展对政府社会服务的新要求。"十五"期间，高新区城市化进程明显加快，据规划测算高新区城市化率2007年和2010年分别达到72%和近80%。特别在狮山片区等先期开发地域，随着人们收入的提高和城市成熟度的加大对于政府公共管理而言，意味着事务结构的转换，特别在公共服务供给上需相应调整，例如公共文体卫生设施的建设和生态环境的改善等。三是人口多元集聚对政府社会服务的新要求。高新区作为一个开放性、国际化的高科技开发区，产业、投资机会的增加也带来了就业机会的增加，不同的人群也在此迅速集聚。人员的高流动性和高多元性增加了社区管理的难度，这对政府提供高质的社会服务形成了挑战。
3.全球政府变革新趋势呼唤政府服务理念的升华。从世界范围看，20世纪70年代末以来，随着政府改革运动席卷全球，世界上许多国家的公共部门都经历了重大的变革。新公共管理、治理与善治、企业型政府等等政府改革新理念层出不穷，总体而言，这场变革的趋势就是疏离政府而亲近其他社会机构，也就是民营化改革。
从全国范围看，中国渐进式改革20多年来，公共服务的市场化改革也已启动。应该说，近年来公共服务在引入市场机制方面取得了一定的进展。在国家政策方面，2002年6月，全国人大通过《政府采购法》，2002年12月建设部颁发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，这些措施一方面加大了政府从市场购买公共产品的投入，另一方面也给市场提供公共产品创造了宽松的环境。
三、苏州高新区公共服务的战略转变
高新区在"一次创业"期间，为促使早期资本、企业、厂房等产业要素的快速集聚，政府在服务内容和方式上采取了政府强势推动、提供政策优惠为特征的开发区管理模式。然而，进入“二次创业"阶段，公共服务的目标更趋综合性，服务结构更需高端化；另一方面，由于原有公共服务业发展存在的观念单一、模式老化而带来的低效益等问题将直接影响当前公共服务目标和结构的转变。因此，实现开发区管理到新城区治理的战略转变是完善政府公共服务，打造“效益新区"、“活力新区"、“和谐新区"的必然选择。
1.公共服务业发展导向的转变：从产业高地到服务高地。
（1）硬软并重、提升内涵：推进产业环境服务的再优化。高新区发展进入从招商引资到留商选资的转型期，因此在建设产业发展环境上也需实现硬件优先到软件并重的相应转变。在硬件、可视化环境建设上，一方面在加快“东推西进"的步伐中，继续加大对基础设施的投入，通过建设高质量的“七通一平"奠定服务业发展的必要基础；同时，在产业成熟较高的狮山片区，在实现现代服务业大发展上要特别注重硬件环境建设从基础设施的建造到生态景观的营造转变。配合“退二进三"工作，实施“绿色装点家园"、“艺术点亮生活"等工程，提升该区域的城市品位和形象，营造优质的服务业发展环境。软件、无形化的环境建设是高新区今后打造现代服务业发展基础的重中之重。关键是改变以往主要依靠优惠政策招商引资的局面，通过不断完善技术、人才、信息、市场服务一级行政服务等各种基础性公共平台的建设，为企业提供产业环节的各种配套服务。（2）聚焦社区、注重民生：推进公共社会事业的新发展。当前，高新区在发展公共服务业的社会服务领域方面，主要包括教育服务业、医疗服务业、文体服务业、社区服务业等，重点是提供优质完备的社会保障服务，难点则是推进农民的市民化。由于传统政府管理体制中政府办社会的倾向比较严重，尽管高新区近年财政不断攀升，然而对社会事业的投入却仍相对较少。从公共服务业的角度而言，在实事工程中增加社会事业比重、加大政府采购中社会事业相关内容外，更为重要的在于选择社区作为推进公共社会服务的重要平台。近年来，高新区在社区建设上进行了较大的投入，特别是2004年7月，《高新区、虎丘区关于加快推进社区建设实施意见》出台后，全区加快了社区建设步伐。社区服务中心不断增设，“组团式"动迁农民社区凸现特色，撤村建居工作有序推进等等。
2.公共服务发展机制的转变：从行政管理到公共治理。大力发展公共服务业的目标在于构建与区域经济发展相适应，与先进制造业、生产和生活服务业相配套，与城市化进程相协调的公共服务业体系。实现这一重大战略转型的前提条件是优化公共服务业发展的体制环境，而政府管理体制优化的最有效路径在于积极改革传统行政管理方式，在政府管理中主动导入治理理念，促进政府与市场、政府与社会的多元良性互动。这一理念要求在发挥政府统筹协调、决策规划优势的同时，还应充分借助市场配置资源的效率机制，遵循社会回应的民众导向，最终实现政府公共服务中效率与公平的最佳结合。
从行政管理到公共治理的转变不仅是推进新区政府人事、机构改革，实现“小政府、大社会"的有力途径，更是推进新区民主化、法治化进程，实现“好政府"、“快政府"的一剂良方。而政府行政体制优化、管理职能理顺的价值归宿最终在于提升为老百姓公共服务的效率和质量。公共治理理念的置入将使政府核心功能更加凸现，对于公共服务而言，则其发展的引导力和监督力将大幅增强；而公共治理模式下多元互动机制的形成将活跃公共服务业市场，公共服务的民本性和效能性也将大大加强。
当然，将社会力量引入公共服务并不意味着政府在提供公共服务方面的责任转移。市场化在很大程度上是自上而下推行的一次制度变迁过程，政府是其中的主要设计者和参与者，应该创造和完善推行市场化的条件发挥重要作用。一是营造公共服务业发展的公平环境。政府应在税收、土地、项目招投标等方面给予私营部门公平机会，并制定和实施有关的法规和政策，对私营部门的投资、经营和收益权进行界定和保护，为公共服务业的发展提供制度激励。二是加强公共服务业发展的民主监督。健全的民主监督制度是实行公共服务市场化的充分条件，特别在操作中应重点避免“暗箱操作"。
注：1［基金资助：大中城市郊区城镇发展与基层政区改革（国家社会科学基金02BZZ031），我国大中城市发展与现代城市型政区改革研究（2005年上海曙光学者计划），我国大中城市发展与现代城市型政区改革研究：兼论土地、财政及行政体制等相关制度安排（教育部人文社科重点研究基地重大项目05JJDZH229）］
注：2［本文写作过程中得到林拓教授、谷人旭教授、王远飞研究员、黄余明研究员以及蔡永记博士等《苏州高新区现代服务业发展规划》研究课题组成员的诸多帮助，谨以致谢］
参考文献：
1.E·S·萨瓦斯著.民营化与公私部门的伙伴关系［M］.北京：中国人民大学出版社，2002
2.句华著.公共服务中的市场机制——理论、方式与技术［M］.北京：北京大学出版社，2006
3.李彬.关于我国公共服务市场化的思考［J］.管理世界，2003
4.课题组.苏州高新区现代服务业发展规划，2007
（作者单位：华东师范大学 上海 200062）
（责编：吕尚）