我国古代地方官员选任制度及对政治的影响

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  【摘要】选官制度与用人政策是我国历代封建政府巩固统治的措施之一,在封建社会也是加强专制主义中央集权的重要内容之一。历朝历代的统治者大多信奉“中兴以人才为本”。自古以来就有“得人者昌,失贤者亡”之说。为了保证人才选拔,国家一方面大力发展教育,另一方面不断探索和完善选官制度。本文从选拔和任用两个角度对地方官员的选任进行分析、比较,并探讨其对政治的影响。
  【关键词】古代;地方官员;选任;影响
  
  一 我国古代地方官员选任制度
  
  纵观我国古代政治制度史之演进,地方官的选用,大致经历了两个阶段:
  第一个阶段,从秦汉至隋唐以前,地方官选任以察举和荐举为主,以“贤能”为标准,地方权力较大。从选拔上看:在先秦时,实行乡里举荐的制度,在血缘与地缘政治相结合的情况下,基层举荐实际上跳不出“荐人唯亲”的框框。汉代实行察举制度,规定由地方主要长官每年推荐一定数量的人为官,推选的标准以德行、经学、乡闾清议为主。察举实行荐举者与被荐举者连坐的制度,制度之初还是比较严慎的,但由于察举的标准笼统,主观评价的成分多,容易出现请托舞弊,弄虚作假的现象,被举荐者多为“门生故吏”,无真才实学,随着吏治的败坏,到东汉末年此制也败坏不堪了。魏晋以后实行九品中正制,选拔推荐的权力不再交由地方官,而是由朝廷统一任命“中正”官,专门负责举士选才。这些中正官担任本籍州郡的大小“中正”,由他们把地方人才划分为九个等级,上报给中央,由中央任用。中正官评价人才的标准包括了察举制度所规定的内容,还增加了“家世”和“才实”等条目,注重品德与能力相结合,比汉代较为完善,一时间“儒雅并进”,起到一定积极的效果。但此制度也存在缺陷:一是选官的人,即“中正”官,多为本地的豪族大家所把持;二是选拔标准多以家世出身为重,造成“上品无寒门,下品无世族”的选才结果,阻塞了寒素人才入仕。
  从任用上看:从秦代起地方上长史一级的官员就要由中央任命,以后历代一直延续,秦汉地方层级分郡、县两级制,地方主官,都由中央下派,郡守如此,县令也如此。但同时也规定,地方长官有自辟僚属的权力,郡守、县令都可以在自己所管辖的区域内选择任用官员。
  第二阶段从隋唐至明清,选任方式以科举为主,以“考试”为标准,用人权完全收归中央。从选拔上看:隋唐实行开科取士,隋炀帝以科举制取代了九品中正制,成为选拔各级官员的主要方式。全国各地的士子不用通过荐举,直接报名考试,经过公开的逐级考试,由官府择优录取。士子在通过逐级政府和中央的笔试之后,要由吏部再进行面试,内容是考察“身、言、书、判”即身体容貌、言语应对、书法笔迹和判词书写。科举考试的内容以儒学为主,兼及见识才能。大致说来,科举考试由礼部考才学,吏部考能力。明朝中期出现八股文,这是一种严格的排偶分股的应考文体,考生易于掌握格式,评卷标准也较为客观。科举制度在发展的过程中,也有过立废之争,朱元璋就曾一度下诏停止科举,但始终未能找到一种超过科举的有效选官方式,所以,不得不在停科举九年后再次恢复。科举制度以相对公正、公平、公开的形式选拔和收揽人才,为整个政治机体输送新鲜血液,在政治发展中起到了巨大的作用。
  从任用上看:地方主官仍然由中央统一任用,这一点一直未变。变化的是,取消了地方主官自辟僚属的权力,地方官不能再自行任命属下官员,所有进入流品的地方官员都由中央政府任用,《文献通考》中记载,隋朝时“海内一命之官并出于朝廷,州郡无复辟署之事”。从隋朝起,地方主官的用人权被中央收回。
  
  二.古代地方官员选任制度对政治的影响
  
  地方官的选任,不仅仅是一项文官管理制度,它关涉到整个政治的兴亡存废。从秦始皇废除封建,建立郡县后,中国的政治问题,从结构上说,就是中央与地方的关系问题,其中地方官的选任事关政治结构稳定与否的大问题。用好的用人方法用好人,则政治稳定,国家强盛;反之,则陷入分裂与争战,这是被漫长的历史发展无数次证明了的,可以说,地方官的选任制度是政治发展的生命线。
  首先,大一统既是传统治理的前提也是目的,地方主官由中央选任,是实现大一统国家的客观要求。
  从秦到清两千多年的吏治发展中,地方官员的选任制度不断演变,但有一点始终未变,那就是地方主官一律由中央任免。秦始皇结束封建割据的局面,海内一统,地方设置为郡、县两级,郡、县主印官郡守和县令都由中央任免,成为定制,以后历代尽管行政区划不断调整,地方官权力也时有伸缩,但地方主官一直由中央任命。之所以有这样的制度安排,主要有以下几点原因:
  其一,大一统政权的建立必须有一个稳固的中央,有一套由中央统一安排的人事组织体系。中国的特点是民族众多,地域辽阔,区域间的差别较大,给大一统的实现带来挑战;但如果不实现大一统,四方割据,各自为政,就会使整个国家陷入杀伐争夺、混乱黑暗的灾难之中。
  其二,大一统的维护,要由中央的权威宏观调控,避免陷入地方性。从汉代起就有地方官员任职回避的限制,就是说本郡县的人不能在本地为官,一方面是防止本族本亲的地方势力坐大,利用国家政权合法施暴;另一方面也为了避免各地方之间相互隔绝,不能很好的融合,陷入狭隘的地方性。
  其三,大一统政权的存在,要求国家权力能有效制约地方势力。地方官是国家权力的代表,是政令下达和民情上达的关键环节,必须脱离地方豪强势力,并对其进行制约。
  其次,中央权威的树立是社会稳定的保证,中央掌握人事权,收回地方自辟僚属的权力,统一官制。
  秦汉地方长官可以自辟僚属,实际上是将地方的部分用人权交给了地方主官。地方主官可以在所管辖的区域内选官,虽然还要经过考试,达到一定的标准,但由于是“自辟”,权力大,很容易使地方主官用自己的亲信组成官府体系,当地方割据时,就成为脱离于中央的职能机构。汉代的削藩、魏晋南北朝的战乱,都是因为地方权力太大,关键是地方有用人权,所用都是自己的人,中央是天高皇帝远的虚制,地方则是现用现管的实利,中央权威受到威胁。
  从文官管理制度的角度讲,秦汉地方可以自辟僚属,选用之官虽然属于中央官制系列,但与地方官有更强的依附关系,出现管理的“双轨制”,政行两端,中央对地方的控制力减弱。隋朝时,中央收回地方自辟僚属的权力,统一了官制。
  用科举制度在全国范围内选官,继以铨选制度量能授官,再以考核制度评定政绩以供进退黜免,完善了统一的文官管理,既保障了中央的权威,又稳定了地方的秩序。
  再次,制度化的选官标准,为实现长治久安的政治理想,提供了高素质的地方官队伍。从历史上看,地方官员的选拔,如果没有具体的、可执行的标准,就会被人为的好恶亲疏所左右,所以,传统治理的经验是选官标准明确化和制度化。
  如果人事选举不能公开进行,就会形成集团利益,进而使人事权不归于公门,而落入私家之手,必然会导致徇私舞弊,弄虚作假的人事混乱。隋唐发展起来的科举制度,则以统一的、客观的、制度化的标准,开放了政权,广泛吸收了人才。统一的测试标准为天下所有读书人提供了一个博取功名、进入仕途的机会,也为国家最大限度的制度化吸收人才搭建起一个平台。此外,全国集中考试,降低了政府在人才选拔上的成本。通过集中考试,以制度化的形式使社会精英在同一时间内以最大的可能聚集在一起,以供拔擢,实现最有效的制度化选才。唐太宗李世民在玄武门上看到士人成群结队地进入考场,兴奋地说“天下英雄尽入吾彀中矣”,公开选拔,广用贤能,也是旷古盛世之所以能在唐朝出现的关键。
  
  【参考文献】
  [1]《中国历代政治得失》 广西师范大学出版社钱穆
  [2]《中国古代选拔任用监察官员的标准和条件》张裕臣
  
  作者简介:陈晓东,毕业于哈尔滨工业大学人文学院,在哈尔滨工业大学后勤集团工作,现就读于黑龙江省社会科学院政治学专业
  闫健杰,毕业于辽宁商业高等专科学校,现工作于清华大学,瑞图万方交通导航联合研发中心
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