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香河土地风波案例中，土地出让与农民土地流转补偿之间的差价成了地方政府动用各方资源违规圈占土地合法化的动因所在。从某种意义上来说，土地违法问题主体是地方政府违法。而现行的土地监察机制正是受制于此，从而无法真正实现令行禁止。
一边是60~80万元/亩的土地出让价格，另一边则是1150元/亩、每年每亩递增30元的农民土地流转补偿——这便是香河土地故事的基本梗概所在。
在此之前，凭借着农地流转出的大量土地，毗邻北京的香河正在成为一片土地开发的热土。据统计，香河用此方法圈地至少4000亩以上。不到两年的时间，中国一线房地产开发企业先后进驻集聚于此。然而，当这些企业通过公开市场招拍挂的方式获取土地之后，香河农村土地流转过程中违法违规问题的集中爆发，却瞬间让这块曾经的“热土”变为“泥潭”。
土地流转所获补偿的卑微与政府卖地高价之间的“利益鸿沟”是这场风波的起点所在。实际上，土地违法流转不仅仅只存在香河。数据显示，2007年前的十年，全国土地流转年均增长14%。2008年土地流转猛增70%，2009年再增50%。在地方政府与开发企业的合力推动下，目前全国已累计流转1.7亿亩以上的土地，超过全国承包耕地面积的12%。
而面对城乡土地二元管理制度所伴生的土地高额溢价，如何分配，谁能成为土地溢价的真正主人？——这也决不是香河一地所要面对的命题。而建立城乡统一的建设用地市场，使供地方(农村集体经济组织)与用地方(开发企业)在非公益项目用地上直接谈判的机制，则是解决这一问题的方向所在。
香河，只是这座巨大的土地溢价冰山露出水面的“一角”。
政府土地账本：低价获地靠“流转”
2011年的5月，似乎是河北省香河县土地违规的“清算季”。在这个北方春夏之交的季节里，香河县违规圈占农村土地的行为被集中查处，香河县副县长甚至承认，香河县涉嫌违规占地的规模高达4000亩。
涉嫌违规的土地分布在香河县蒋辛屯镇、安平镇等地。从2007年开始，香河县各乡镇基层政府开始加大推进新农村建设工作，各村农民陆续与政府签订“农地流转合同”，将个人或家庭名下承包的土地交由政府统一经营，而后再由政府寻找土地对农民进行安置。
矛盾在2010年底陆续爆发。与基层政府签订流转协议的农民发现，他们原有的土地被政府高价出售，用于房地产开发，难有复耕可能。于是，在反复申诉之下，随着国土资源部督察局的进驻，逐步揭开了一条香河乡镇基层政府依靠“流转”低价获取土地，再高价出让的利益链条。
尽管在2009年就已经签订了“土地流转合同”，但直到2010年，香河县安平镇的葛姓村民才真正明白什么叫“流转”。因为他看到自己的土地被以60万元/亩的高价出让给了一家名为万通地产的房地产开发公司，而根据“土地流转合同”，他却只能获得1150元/亩/年，逐年递增30元的补偿。
所谓土地流转是指土地使用权流转——拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权，在此期间内农民持续享受收益。这与征地不同，后者往往能获得一次性的补偿，包括征地补偿费、青苗费以及生活安置费用等。
在以较低的价格“流转”出大量的农村土地后，香河县部分乡镇的基层政府开始着手将流转出的农用土地进行“身份证明”，即将流转出的土地合法化，供日后出让。
2009年5月13日，香河县安平镇谢屯村先后召开村党委会议、村民委员会会议和村民代表会议，讨论本村的土地流转问题。当日，三个会议一致作出决定，将该村辖区内的145亩耕地交由镇政府进行统一开发;同时，三个会议还同意，该村辖区内“流转”出的土地由镇政府接管。
安平镇政府《关于谢屯村土地征收开发工作的情况说明》证实了上述“三个会议”所做的决定。这145亩耕地，总计涉及安平镇谢屯村村民140人。
记者了解到，在“三个会议”作出了上述决定后，谢屯村村委会在农民并不知情的情况下，对所涉及土地组织了相关的测绘工作，并据此制作了“土地测绘证明”。同时，还自行组织开具了“土地补偿完毕证明”，随后将这些材料上报香河县国土资源局，并开始为该地块申请办理国有建设用地权属证明。此后，香河县国土资源局审核通过了安平镇上报的所有申报材料，并由香河县政府颁发了该土地的国有土地使用权证。
从2009年5月召开“三个会议”，到2009年10月底国有土地使用权证正式颁发，历经村委会、镇政府、县国土局、县政府四道环节，谢屯村土地变为手续齐全的“合法国有建设用地”总计花费了约5个多月的时间。
5个月后，香河县国土资源局将这145亩土地作为商业用地，通过二级市场公开出让。总部位于北京的万通地产通过摘牌的形式，获得了这块土地的国有土地使用权，以香河万通房地产开发有限公司为平台，开发了“紫藤堡”项目，并开始对外销售。
如是“流转”，已经成为了香河县大规模房地产开发用地的主要来源。至2010年底，香河县通过公开市场出让的土地已经超过30宗，其中绝大部分通过基层政府与农民签订“流转”协议而来。一次性支付大额补偿，且受到严格指标控制的“征地”——这一获得新增建设用地的方式，在香河逐渐被流转所替代。
流转相比于征地的“性价比”优势，也由此得以体现出来，而这恰是香河大行“流转”之道的利益动因所在。
2009年，安平镇以1150元/亩、每年每亩递增30元的价格对农民进行补偿;2007年，蒋辛屯镇用于补偿流转的支出实际为1400元/亩，而这其中还包括了地上物补偿以及额外的农民养老的补偿。如果剔除这两项支出，蒋辛屯镇直接用于农地流转土地部分的补偿，只有约993元/亩。五百户镇于2010年确定的土地流转的补偿标准，亦与前述两镇的水平相当。
根据2005年的《河北土地管理条例》，征地过程中土地补偿费的标准是按照征用耕地年产值的4~6倍计算。如果是国家建设征用土地，用地单位除支付土地补偿费外，还应支付安置补助费。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3年平均每亩年产值的2~3倍。
一位曾在香河县政府任职的人士向记者表示，对于以征地方式获取等量土地所需支付的具体成本，香河县方面未有详细测算，但按照一般情况预估，至少将是“流转”支付土地补偿年均额度的4~5倍以上。
巨额溢价套现：高价卖地靠开发
在通过流转的方式，绕开征地指标严格管理获得了大量可供开发的土地后，通过向开发企业出让这些已经获得了“手续”的土地，巨额的土地溢价空间开始出现。借道土地公开招拍挂市场，香河县政府开始了这个巨额溢价空间的套现过程，低价流转的土地，由此也进入了由香河县政府获取回报的阶段。
于是，巨额土地溢价如何分配，谁是土地溢价真正拥有者和受益者的命题，终于跃然纸上。
在2009年谢屯村紧张进行土地整理的同时，河北建设集团有限公司也正在香河抓紧进行多块土地的开发整理工作，其中两块分别位于香河交通主动脉大香线的东西两侧。
河北建设集团有限公司是在始建于1952年的河北省第一建筑工程公司基础上改制设立，注册资本金 4亿元。在香河县流转而来的多块土地的整理、开发过程中，河北建设集团有限公司扮演了一级开发商的角色，负责拆迁和土地平整，以及部分市政基础设施的配套施工。
至2010年9月，大香线西侧的土地一期整理工作完毕，由香河县国土资源局切割为六宗土地以挂牌的方式在二级市场上公开出让，这六宗土地分别被编号为2010-35/36/37/38/39/40，总计土地面积420亩。
9月7—17日，万恒盛业房地产开发有限公司(下称“万恒盛业”)和旷世基业房地产开发有限公司(下称“旷世基业”)分别竞得了2010-35/36/37和2010-38/39/40各三宗土地的国有土地使用权。
万恒盛业和旷世基业分别是北京万科和五矿地产直接控股的子公司，系在香河合作进行地产开发的业务平台。实际上，这六宗土地系由五矿、万科竞得。记者从河北国土系统获得的材料显示，9月17日，香河县国土资源局向万恒盛业和旷世基业下发了总计6份《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》(下称“确认书”)。
确认书显示，万恒盛业和旷世基业分别支付了总计1.623亿元和1.744亿元的土地出让金。记者了解到，在9月27日前，万恒盛业和旷世基业已经将两笔土地价款支付给香河县国土资源局的指定账户，在此六宗土地上，香河县政府进账接近3.6亿元人民币。而万通地产买下紫藤堡项目的用地，则花费了8700万元。
在9月7日开始出让大香线西侧土地之前，2010年香河县通过公开挂牌出让的土地已经超过30宗。对于土地出让金收入的情况，香河县政府有关人士表示不便答复。
综合香河县国土资源局于2010年9月17日签发的6份成交确认书的相关信息，五矿、万科六幅土地的购买单价平均约在80万元/亩的水平。而与其同期成交的万通地产的紫藤堡项目，成交单价约在60万/亩。
2007年，欢庆城所在的蒋辛屯镇曾以900多元/亩/年的总价对流转农民进行补偿。而在2009年，这一补偿提高到每亩每年1100元左右，协议支付19年。当地人均耕地面积是一亩七分，也就是说每人每年可以拿到近1900元的补偿款。
紫藤堡所在的安平镇则以1150元/亩，每年每亩递增30元的条件进行补偿。然而，无论是安平镇还是蒋辛屯镇的补偿标准，都与政府获得的60万元/亩与80万元/亩的土地出让价款收入相去甚远。
对于每亩超过50万元的“差价”，一位曾在香河县政府任职的人士表示，这之中的“差价”按照2006年的《土地出让金收支管理办法》进入地方财政进行预算管理，在这其中拿出15%用于耕地复垦。不过，这位人士强调，15%的比例是香河全县全年土地出让金的比例，而不一定是这两笔土地出让收益的15%，“只是总量协调，不是定向的，”他说。
“不管是60万元一亩，还是80万元一亩的价格成交，我们还是按照原来的标准领取补偿。”安平镇一位葛姓村民说。
记者手记：厘清政府的利益边界
香河的各地基层政府扮演了两重角色：一是低价土地的获取者和高价卖地的供应者；二是土地的定价者、交易规则的制定者以及土地交易的监管者。在这样一个市场利益主体与市场监管主体“合二为一”的权力框架下，政府通过将违规圈占土地强行合法化进而换取利益也就拥有了足够的“不受监管”的空间。
“以租代征”耕地等种种违法违规行为，虽不排除个别地方政府官员从中获取个人经济利益的可能，更多源于地方政府政绩冲动和发展地方经济的需要。中国经济前30年的快速发展，得益于政府主导的经济增长模式。这被称为“发展主义政府”。在这样的模式下，政府既是市场监管规则的制定者与落实者，同时又是利益的主体之一。
当利益被捆绑到一起，地方政府往往成为土地违法的主体便不难理解，土地违法屡禁不止、乱象频出，而国土资源执法却困难重重——很大程度上正与违法主体的特殊性脱不开干系。
（资料来源：《中国经营报》、《中国经济时报》、《南方都市报》）
当利益被捆绑到一起，地方政府往往成为土地违法的主体。
一边是60~80万元/亩的土地出让价格，另一边则是1150元/亩、每年每亩递增30元的农民土地流转补偿——这便是香河土地故事的基本梗概所在。
在此之前，凭借着农地流转出的大量土地，毗邻北京的香河正在成为一片土地开发的热土。据统计，香河用此方法圈地至少4000亩以上。不到两年的时间，中国一线房地产开发企业先后进驻集聚于此。然而，当这些企业通过公开市场招拍挂的方式获取土地之后，香河农村土地流转过程中违法违规问题的集中爆发，却瞬间让这块曾经的“热土”变为“泥潭”。
土地流转所获补偿的卑微与政府卖地高价之间的“利益鸿沟”是这场风波的起点所在。实际上，土地违法流转不仅仅只存在香河。数据显示，2007年前的十年，全国土地流转年均增长14%。2008年土地流转猛增70%，2009年再增50%。在地方政府与开发企业的合力推动下，目前全国已累计流转1.7亿亩以上的土地，超过全国承包耕地面积的12%。
而面对城乡土地二元管理制度所伴生的土地高额溢价，如何分配，谁能成为土地溢价的真正主人？——这也决不是香河一地所要面对的命题。而建立城乡统一的建设用地市场，使供地方(农村集体经济组织)与用地方(开发企业)在非公益项目用地上直接谈判的机制，则是解决这一问题的方向所在。
香河，只是这座巨大的土地溢价冰山露出水面的“一角”。
政府土地账本：低价获地靠“流转”
2011年的5月，似乎是河北省香河县土地违规的“清算季”。在这个北方春夏之交的季节里，香河县违规圈占农村土地的行为被集中查处，香河县副县长甚至承认，香河县涉嫌违规占地的规模高达4000亩。
涉嫌违规的土地分布在香河县蒋辛屯镇、安平镇等地。从2007年开始，香河县各乡镇基层政府开始加大推进新农村建设工作，各村农民陆续与政府签订“农地流转合同”，将个人或家庭名下承包的土地交由政府统一经营，而后再由政府寻找土地对农民进行安置。
矛盾在2010年底陆续爆发。与基层政府签订流转协议的农民发现，他们原有的土地被政府高价出售，用于房地产开发，难有复耕可能。于是，在反复申诉之下，随着国土资源部督察局的进驻，逐步揭开了一条香河乡镇基层政府依靠“流转”低价获取土地，再高价出让的利益链条。
尽管在2009年就已经签订了“土地流转合同”，但直到2010年，香河县安平镇的葛姓村民才真正明白什么叫“流转”。因为他看到自己的土地被以60万元/亩的高价出让给了一家名为万通地产的房地产开发公司，而根据“土地流转合同”，他却只能获得1150元/亩/年，逐年递增30元的补偿。
所谓土地流转是指土地使用权流转——拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权，在此期间内农民持续享受收益。这与征地不同，后者往往能获得一次性的补偿，包括征地补偿费、青苗费以及生活安置费用等。
在以较低的价格“流转”出大量的农村土地后，香河县部分乡镇的基层政府开始着手将流转出的农用土地进行“身份证明”，即将流转出的土地合法化，供日后出让。
2009年5月13日，香河县安平镇谢屯村先后召开村党委会议、村民委员会会议和村民代表会议，讨论本村的土地流转问题。当日，三个会议一致作出决定，将该村辖区内的145亩耕地交由镇政府进行统一开发;同时，三个会议还同意，该村辖区内“流转”出的土地由镇政府接管。
安平镇政府《关于谢屯村土地征收开发工作的情况说明》证实了上述“三个会议”所做的决定。这145亩耕地，总计涉及安平镇谢屯村村民140人。
记者了解到，在“三个会议”作出了上述决定后，谢屯村村委会在农民并不知情的情况下，对所涉及土地组织了相关的测绘工作，并据此制作了“土地测绘证明”。同时，还自行组织开具了“土地补偿完毕证明”，随后将这些材料上报香河县国土资源局，并开始为该地块申请办理国有建设用地权属证明。此后，香河县国土资源局审核通过了安平镇上报的所有申报材料，并由香河县政府颁发了该土地的国有土地使用权证。
从2009年5月召开“三个会议”，到2009年10月底国有土地使用权证正式颁发，历经村委会、镇政府、县国土局、县政府四道环节，谢屯村土地变为手续齐全的“合法国有建设用地”总计花费了约5个多月的时间。
5个月后，香河县国土资源局将这145亩土地作为商业用地，通过二级市场公开出让。总部位于北京的万通地产通过摘牌的形式，获得了这块土地的国有土地使用权，以香河万通房地产开发有限公司为平台，开发了“紫藤堡”项目，并开始对外销售。
如是“流转”，已经成为了香河县大规模房地产开发用地的主要来源。至2010年底，香河县通过公开市场出让的土地已经超过30宗，其中绝大部分通过基层政府与农民签订“流转”协议而来。一次性支付大额补偿，且受到严格指标控制的“征地”——这一获得新增建设用地的方式，在香河逐渐被流转所替代。
流转相比于征地的“性价比”优势，也由此得以体现出来，而这恰是香河大行“流转”之道的利益动因所在。
2009年，安平镇以1150元/亩、每年每亩递增30元的价格对农民进行补偿;2007年，蒋辛屯镇用于补偿流转的支出实际为1400元/亩，而这其中还包括了地上物补偿以及额外的农民养老的补偿。如果剔除这两项支出，蒋辛屯镇直接用于农地流转土地部分的补偿，只有约993元/亩。五百户镇于2010年确定的土地流转的补偿标准，亦与前述两镇的水平相当。
根据2005年的《河北土地管理条例》，征地过程中土地补偿费的标准是按照征用耕地年产值的4~6倍计算。如果是国家建设征用土地，用地单位除支付土地补偿费外，还应支付安置补助费。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3年平均每亩年产值的2~3倍。
一位曾在香河县政府任职的人士向记者表示，对于以征地方式获取等量土地所需支付的具体成本，香河县方面未有详细测算，但按照一般情况预估，至少将是“流转”支付土地补偿年均额度的4~5倍以上。
巨额溢价套现：高价卖地靠开发
在通过流转的方式，绕开征地指标严格管理获得了大量可供开发的土地后，通过向开发企业出让这些已经获得了“手续”的土地，巨额的土地溢价空间开始出现。借道土地公开招拍挂市场，香河县政府开始了这个巨额溢价空间的套现过程，低价流转的土地，由此也进入了由香河县政府获取回报的阶段。
于是，巨额土地溢价如何分配，谁是土地溢价真正拥有者和受益者的命题，终于跃然纸上。
在2009年谢屯村紧张进行土地整理的同时，河北建设集团有限公司也正在香河抓紧进行多块土地的开发整理工作，其中两块分别位于香河交通主动脉大香线的东西两侧。
河北建设集团有限公司是在始建于1952年的河北省第一建筑工程公司基础上改制设立，注册资本金 4亿元。在香河县流转而来的多块土地的整理、开发过程中，河北建设集团有限公司扮演了一级开发商的角色，负责拆迁和土地平整，以及部分市政基础设施的配套施工。
至2010年9月，大香线西侧的土地一期整理工作完毕，由香河县国土资源局切割为六宗土地以挂牌的方式在二级市场上公开出让，这六宗土地分别被编号为2010-35/36/37/38/39/40，总计土地面积420亩。
9月7—17日，万恒盛业房地产开发有限公司(下称“万恒盛业”)和旷世基业房地产开发有限公司(下称“旷世基业”)分别竞得了2010-35/36/37和2010-38/39/40各三宗土地的国有土地使用权。
万恒盛业和旷世基业分别是北京万科和五矿地产直接控股的子公司，系在香河合作进行地产开发的业务平台。实际上，这六宗土地系由五矿、万科竞得。记者从河北国土系统获得的材料显示，9月17日，香河县国土资源局向万恒盛业和旷世基业下发了总计6份《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》(下称“确认书”)。
确认书显示，万恒盛业和旷世基业分别支付了总计1.623亿元和1.744亿元的土地出让金。记者了解到，在9月27日前，万恒盛业和旷世基业已经将两笔土地价款支付给香河县国土资源局的指定账户，在此六宗土地上，香河县政府进账接近3.6亿元人民币。而万通地产买下紫藤堡项目的用地，则花费了8700万元。
在9月7日开始出让大香线西侧土地之前，2010年香河县通过公开挂牌出让的土地已经超过30宗。对于土地出让金收入的情况，香河县政府有关人士表示不便答复。
综合香河县国土资源局于2010年9月17日签发的6份成交确认书的相关信息，五矿、万科六幅土地的购买单价平均约在80万元/亩的水平。而与其同期成交的万通地产的紫藤堡项目，成交单价约在60万/亩。
2007年，欢庆城所在的蒋辛屯镇曾以900多元/亩/年的总价对流转农民进行补偿。而在2009年，这一补偿提高到每亩每年1100元左右，协议支付19年。当地人均耕地面积是一亩七分，也就是说每人每年可以拿到近1900元的补偿款。
紫藤堡所在的安平镇则以1150元/亩，每年每亩递增30元的条件进行补偿。然而，无论是安平镇还是蒋辛屯镇的补偿标准，都与政府获得的60万元/亩与80万元/亩的土地出让价款收入相去甚远。
对于每亩超过50万元的“差价”，一位曾在香河县政府任职的人士表示，这之中的“差价”按照2006年的《土地出让金收支管理办法》进入地方财政进行预算管理，在这其中拿出15%用于耕地复垦。不过，这位人士强调，15%的比例是香河全县全年土地出让金的比例，而不一定是这两笔土地出让收益的15%，“只是总量协调，不是定向的，”他说。
“不管是60万元一亩，还是80万元一亩的价格成交，我们还是按照原来的标准领取补偿。”安平镇一位葛姓村民说。
记者手记：厘清政府的利益边界
香河的各地基层政府扮演了两重角色：一是低价土地的获取者和高价卖地的供应者；二是土地的定价者、交易规则的制定者以及土地交易的监管者。在这样一个市场利益主体与市场监管主体“合二为一”的权力框架下，政府通过将违规圈占土地强行合法化进而换取利益也就拥有了足够的“不受监管”的空间。
“以租代征”耕地等种种违法违规行为，虽不排除个别地方政府官员从中获取个人经济利益的可能，更多源于地方政府政绩冲动和发展地方经济的需要。中国经济前30年的快速发展，得益于政府主导的经济增长模式。这被称为“发展主义政府”。在这样的模式下，政府既是市场监管规则的制定者与落实者，同时又是利益的主体之一。
当利益被捆绑到一起，地方政府往往成为土地违法的主体便不难理解，土地违法屡禁不止、乱象频出，而国土资源执法却困难重重——很大程度上正与违法主体的特殊性脱不开干系。
（资料来源：《中国经营报》、《中国经济时报》、《南方都市报》）
当利益被捆绑到一起，地方政府往往成为土地违法的主体。