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摘 要 美国是最早建立国家安全委员会的国家，美国历届总统根据执政时期的不同国情对国安委进行改组，有效地保证了国家安全。本文通过探究美国国家安全委员会的沿革过程，分析其在不同阶段的效能和作用，从而为中国国家安全委员会的建设带来新的启迪。
关键词 美国 中国 国家安全委员会
作者简介：向洁琼，武汉大学政治与公共管理学院。
中图分类号：D7712 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-137-02
一、美国国家安全委员会设立的背景
美国国家安全委员会于二战后设立，但关于设立这一机构的想法却萌发在战争期间。在二战期间，杜鲁门意识到美国的陆海空军缺乏统一的军事指挥系统，作战效率迟缓，军费浪费严重，情报收集混乱，各不通气。于是他决心整合军事力量，改革军队系统，着手设立统领军队的国防部，隨着这项改革的不断深化，所涉及的不仅是美国军队系统的重构，还包括整个国家安全体系的构建，即国家安全委员会设立。美国国家安全委员会是美国在二战前及二战期间决策机制效率低下所催生的产物，这是国安委成立的直接原因，是一个重要因素，但从冷战思维和遏制战略的角度考虑，国家安全委员会的建立还包括经济、政治、军事等综合性因素。二战后，英国、法国、德国等国家经济都遭到重创，美国成为二战中唯一的获益者，世界上大部分贸易都由美国经手。 面对战后经济的发展以及与苏联抗衡的复杂局势，美国需要一套完整的对外战略体制制定出有效的外交决策。
因此，美国国家安全委员会的建立是在面对冷战的新形势下，对于自身外交决策机制的一种提升和制度化。面对战后苏联的威胁以及全球化外交的展开，美国需要一个有效的机构来统和对外政策，以在全球范围内建立美国的霸主地位，推行美国的价值观念和文化。
二、 美国国家安全委员会的历史沿革及效能
纵观美国国家安全委员会的沿革，在不同的历史环境和所面临的危机下，各届总统对国家安全委员会进行了不同程度的改组，包括参加会议的人员，以及委员会下属机构的设置等，国安委的地位经历几次起伏。
（一）从形式化到制度化——从杜鲁门到艾森豪威尔时期
杜鲁门虽然是美国国安委的建立者，但在其执政期间，国安委并没有得到重用。 对于重大问题的决策，杜鲁门主要依靠国防部长、国务卿以及白宫顾问的意见。艾森豪威尔受其戎马生涯的影响，十分重视国家安全委员会的设置。他期望国安委是一个持续的，实际的并能发挥作用的力量， 这同时意味着国安委从形式化到制度化的一个转变。艾森豪威尔认为，军事和经济是密不可分的，于是在国家安全委员会成员中增加了联邦预算局长和财政部长，并首次任命“国家安全事务特别助理”，协助他领导国家安全委员会的工作。在艾森豪威尔执政时期，他所领导的国家安全委员会出台了国安委162号文件，形成了拥有核武器条件下的 “大规模报复”的军事战略，以及针对苏联及其卫星国的“和平演变”战略，并应对了各种危机。
（二）从精简到重用——从肯尼迪到尼克松时期
在肯尼迪和约翰逊执政期间，美国国家安全委员会被精简了。肯尼迪不喜欢国安委繁杂的政策规定和程序，于是取消所有次级机构，将国安委作为一个小型的幕僚班子为总统使用。约翰逊对于重大的政策决定通常通过规模较小的非正式的国家安全顾问会议——“星期二午餐会”来进行，结果使国家安全委员会形同虚设。
1969年尼克松上任后，国安委再次得到了重用，他将由国务卿主持的跨部门资深幕僚小组改为由国家安全顾问主持一个跨部门政策研讨小组，对各部门提出政策报告进行评估审查，为总统主持国安会做先前的准备工作。这些跨部门整合会议的建言，都通过国家安全事务特别助理呈送给总统，成为国家安全研究备忘录，成为影响总统决策最权威，也是唯一的管道。在尼克松期间，美国国家安全委员会空前活跃，成为垄断国家外交决策的超级机构。基辛格不仅担任尼克松的国家安全事务特别助理，而且是以总统的名义进行谈判的首席谈判者和政策发言人，成为有总统国家安全事务特别助理这个职位以来权力最大的一位。
（三）不断调整与权衡——从卡特到里根时期
卡特认为前任政府时期国家安全顾问权力过大，他认为国安委主要作用应该在政策研究方面，国务院应该在政策制度和执行中起主要作用 。在对外决策制定中，卡特主要依赖布热津斯基和万斯，布热津斯基作为国家安全事务助理，主要负责国安委体制内各机构间的活动，万斯作为国务卿，则是总统的首席谈判者和政策发言人。这一对外政策机制最初运作良好，但从卡特任期第三年起，由于双方个人风格迥异，布热斯基和万斯在政策上的分析日益增多。由于受“伊朗人质危机” 事件的影响，万斯辞去国务卿职务。
里根时期，国安委显得十分软弱无力，决策体系混乱无序。首先，为了强调国务卿在外交政策上的权威，减低国家安全事务助理的地位和作用，里根前后换了6位国家安全事务助理，每位仅在位一年多，导致国家安全事务助理这个角色并没有发挥实际的作用。其次，里根对于国安委的运转并不在意，国安委缺少监督和执行力，结果造成部门之间的严重冲突，由此而引发“伊朗门事件” 。
（四）重新定位——从老布什到奥巴马时期
从老布什到奥巴马时期，历届总统不断对国安委调整和重组。老布什上任后，与国家安全事务助理斯考克罗夫特重组国安委，使其专职化。克林顿上台后，扩大了国安委的规模，增加了财政部长、总统经济政策助理和美国常驻联合国代表以及白宫办公厅主任。同时，克林顿设立国家经济委员会（NEC），将经济安全作为国安委关注的重点。国安委和国经委相互协作，大大增强了议员们对于外交政策的参与程度。
小布什上任后，其国家安全事务助理赖斯对国安委进行重组，将国安委工作班子减员1/3。赖斯认为，作为总统的国家安全事务助理，主要任务有三项：一是让总统了解情况，以确保总统在外交和安全问题上“扮演好他的角色”；二是在全面考虑像对外干涉的指导原则这样的“大问题”的同时，推进布什总统的战略议程；三是主要的政策执行者之间产生分歧时充当“忠实的中间人”。 国安委的主要职能是“主要的政策执行者之间产生分歧时充当“忠实的中间人”。 这实际上重新确定了国家安全委员会以发挥协调作用为主。 奥巴马执政期间，十分重视并重用国家安全委员会机制，但国安委存在着规模大，效率低的缺点。总统的对外决策主要依靠竞选团队中的“小圈子”成员，导致国安委内意见统一化，难以提出与总统思想截然不同的突破性建议。同时，虽然国安委会议频繁召开，但并没有有效地发挥其协调作用，许多决策还是需要总统最后敲定，导致国安会效率低下。
从整个冷战的过程来看，国家安全委员会的建立是美国在战略决策、执行、评估体系上的一个重大创新，它标志着美国国家安全战略体系已经制度化了。国家安全委员会不仅分担了总统所负有的决策重任，而且由于专业化、综合性和集中性，可以把各种情报集中起来，对各种方案进行比较和整合，因而提高了美国国家的战略决策能力。虽然不同的美国总统和个人的决策风格迥异，对国家安全委员会的重要性的认识和使用这个机构的方式也大不相同，该机构发挥作用的程度和质量有很大的落差，但是都不能否定国家安全委员会在制定外交战略和重大决策，以及处理重大危机上的重大作用。
三、 对我国国家安全委员会建设的启示
美国是建立国安委的先行者，对于正在建设的中国国家安全机构来说，美国国安委的运行模式对中国有一定的借鉴意义，中国的国安委需要在汲取美国国安委的优点的同时要根据国情保留自己的特色。以下是对于中国国安委建设的几点思考和建议：
（一） 中国国安委需要确立一个强有力的协调人并扮演领导人“诚实的掮客”
在中国的外交体制中，以前的国家安全领导小组设在中央外事办公室内，外办主任充当着类似于协调人的角色。如今，中国国家安全委员会已经成立，需要专门安排一个人来充当这个协调人。如果国防部门做了事情，外交部门却不知道，部门之间的口径不一样会导致外交上的被动局面，所以，国安会的有效运转需要一位强有力的协调人，能够协调好各个部门的工作安排，同时将这些意见和信息汇总上报给国家领导。从历史过程中可以看出，美国国安委带着强烈的个人色彩，很多时候国安委是作为一个为总统服务的工具。但中国的国安委从本质上区别与美国，中国的国家安全委员会在“既重视自身安全，又重视共同安全”定位下赋予了自身服务于整个国际社会之安全稳定的重大使命。作为中国国安委的协调人，更需要以不偏不倚的态度将各部门的决策和意见上报给国家领导。
（二） 注重在决策制定方面的效率性
中国当前复杂的外交局势需要一个好的协调机制来减少决策过程中的条条框框。在历史上，美国国安委在很多情况下并没有发挥其作为一个决策工具的作用。例如，在约翰逊时期，由于午餐会经常给参加讨论的官员的材料不够充分，造成他们对提交的问题的不甚熟悉，导致作出的决策不太明晰；而在艾森豪威尔时期，国安委会议虽然召开频繁，参会者都有工作人员提供大量材料，但讨论流程复杂，占用幕僚者太多时间，而对总统主要关注的问题无法给予足够的优先考虑。 所以中国的国家安全委员会的设定要考虑到以上两种缺陷， 既要在会议前准备足够的材料和信息，对做出的决策有详细的审阅和评判，又要突出重点，针对优先重大问题进行考虑。
（三）明确定位，避免职责上的交叉与冲突
国家安全委员会有协调型、咨询型与决策型三种类型。 从美国国安委的发展历程来看，在一些阶段中，国安委与其他部门出现了职能上的重叠。例如在歷史上国家安全事务助理与国务卿之间的冲突，就是由于权责不明，职能重叠的结果。中国的国安会从设立之始就明确定位，中共中央明确“中央国家安全委员会作为中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构，向中央政治局、中央政治局常务委员会负责，统筹协调涉及国家安全的重大事项和重要工作。”这也就明确了我国的国安委以协调和决策为主，建立国家安全委员会的目的是为了更好的适应我国国家安全面临的新形势新任务，建立集中统一、高效权威的国家安全体制，加强对国家安全工作的领导，所以，中国的国家安全委员会的功能将会更加清晰，避免职责上的交叉与冲突。
（四）高度重视对情报的收集
美国历届总统在国安会和决策制定过程中都十分注重参考汇集的各种情报。美国国安会更多地关注对外事务，通过收集来自国外情报站的信息，进行甄别汇总，提交战略和政策分析报告。中国的国家安全委员会设立的背景与美国有所不同，我国的国家安全委员会不仅关注对外事务，也会关注对内事务。中国的国家安全委员会需要设立一个专门机构涉及国家安全情报的收集，为国家处理对内对外问题作出外交和政治决策提供参考和建议。
注释：
[美]戴维·罗特科普夫.美国国家安全委员会内幕.商务印书馆.2013.33，94.
Robert Cutler， The Development of the National Security Council.Foreign Affairs， 1956， Vol.34，443.
周建明.美国国家安全战略的基本逻辑.北京：社会科学文献出版社.2009.99-100，105，106，102.
“伊朗人质危机”：Iran hostage crisis， 发生于1979年11月4日 ，伊朗暴发伊斯兰革命后，美国驻伊朗大使馆）被占领，66名美国外交官和平民被扣留为人质的一次危机。在处理危机过程中，万斯不赞同卡特政府的武力营救人质方针。
“伊朗门”：Iran-Contra Affair，发生于1985年，国家安全委员会试图通过以色列向伊朗出售武器，来换取伊朗影响黎巴嫩真主党释放美国人质。结果，不仅人质的问题没有真正解决，伊朗获得了大量的反坦克导弹和低空导弹，但在政治上并不愿意与美国和以色列合作，只是出售武器的中间商获取了大量利润。在被媒体披露后，当事人又企图通过销毁证据来掩盖罪行。[加]夏尔-菲利普·大卫.白宫的秘密.中国人民大学出版社.1998.347.
[美]卡伦·德扬、史蒂文·穆夫森.精简机构、保持低调的国家安全委员会已经成形.华盛顿邮报.2001 年2 月10日.
钟开斌.国家安全委员会运作的国际经验、职能定位与中国策略.改革.2014（3）.12.
关键词 美国 中国 国家安全委员会
作者简介：向洁琼，武汉大学政治与公共管理学院。
中图分类号：D7712 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-137-02
一、美国国家安全委员会设立的背景
美国国家安全委员会于二战后设立，但关于设立这一机构的想法却萌发在战争期间。在二战期间，杜鲁门意识到美国的陆海空军缺乏统一的军事指挥系统，作战效率迟缓，军费浪费严重，情报收集混乱，各不通气。于是他决心整合军事力量，改革军队系统，着手设立统领军队的国防部，隨着这项改革的不断深化，所涉及的不仅是美国军队系统的重构，还包括整个国家安全体系的构建，即国家安全委员会设立。美国国家安全委员会是美国在二战前及二战期间决策机制效率低下所催生的产物，这是国安委成立的直接原因，是一个重要因素，但从冷战思维和遏制战略的角度考虑，国家安全委员会的建立还包括经济、政治、军事等综合性因素。二战后，英国、法国、德国等国家经济都遭到重创，美国成为二战中唯一的获益者，世界上大部分贸易都由美国经手。 面对战后经济的发展以及与苏联抗衡的复杂局势，美国需要一套完整的对外战略体制制定出有效的外交决策。
因此，美国国家安全委员会的建立是在面对冷战的新形势下，对于自身外交决策机制的一种提升和制度化。面对战后苏联的威胁以及全球化外交的展开，美国需要一个有效的机构来统和对外政策，以在全球范围内建立美国的霸主地位，推行美国的价值观念和文化。
二、 美国国家安全委员会的历史沿革及效能
纵观美国国家安全委员会的沿革，在不同的历史环境和所面临的危机下，各届总统对国家安全委员会进行了不同程度的改组，包括参加会议的人员，以及委员会下属机构的设置等，国安委的地位经历几次起伏。
（一）从形式化到制度化——从杜鲁门到艾森豪威尔时期
杜鲁门虽然是美国国安委的建立者，但在其执政期间，国安委并没有得到重用。 对于重大问题的决策，杜鲁门主要依靠国防部长、国务卿以及白宫顾问的意见。艾森豪威尔受其戎马生涯的影响，十分重视国家安全委员会的设置。他期望国安委是一个持续的，实际的并能发挥作用的力量， 这同时意味着国安委从形式化到制度化的一个转变。艾森豪威尔认为，军事和经济是密不可分的，于是在国家安全委员会成员中增加了联邦预算局长和财政部长，并首次任命“国家安全事务特别助理”，协助他领导国家安全委员会的工作。在艾森豪威尔执政时期，他所领导的国家安全委员会出台了国安委162号文件，形成了拥有核武器条件下的 “大规模报复”的军事战略，以及针对苏联及其卫星国的“和平演变”战略，并应对了各种危机。
（二）从精简到重用——从肯尼迪到尼克松时期
在肯尼迪和约翰逊执政期间，美国国家安全委员会被精简了。肯尼迪不喜欢国安委繁杂的政策规定和程序，于是取消所有次级机构，将国安委作为一个小型的幕僚班子为总统使用。约翰逊对于重大的政策决定通常通过规模较小的非正式的国家安全顾问会议——“星期二午餐会”来进行，结果使国家安全委员会形同虚设。
1969年尼克松上任后，国安委再次得到了重用，他将由国务卿主持的跨部门资深幕僚小组改为由国家安全顾问主持一个跨部门政策研讨小组，对各部门提出政策报告进行评估审查，为总统主持国安会做先前的准备工作。这些跨部门整合会议的建言，都通过国家安全事务特别助理呈送给总统，成为国家安全研究备忘录，成为影响总统决策最权威，也是唯一的管道。在尼克松期间，美国国家安全委员会空前活跃，成为垄断国家外交决策的超级机构。基辛格不仅担任尼克松的国家安全事务特别助理，而且是以总统的名义进行谈判的首席谈判者和政策发言人，成为有总统国家安全事务特别助理这个职位以来权力最大的一位。
（三）不断调整与权衡——从卡特到里根时期
卡特认为前任政府时期国家安全顾问权力过大，他认为国安委主要作用应该在政策研究方面，国务院应该在政策制度和执行中起主要作用 。在对外决策制定中，卡特主要依赖布热津斯基和万斯，布热津斯基作为国家安全事务助理，主要负责国安委体制内各机构间的活动，万斯作为国务卿，则是总统的首席谈判者和政策发言人。这一对外政策机制最初运作良好，但从卡特任期第三年起，由于双方个人风格迥异，布热斯基和万斯在政策上的分析日益增多。由于受“伊朗人质危机” 事件的影响，万斯辞去国务卿职务。
里根时期，国安委显得十分软弱无力，决策体系混乱无序。首先，为了强调国务卿在外交政策上的权威，减低国家安全事务助理的地位和作用，里根前后换了6位国家安全事务助理，每位仅在位一年多，导致国家安全事务助理这个角色并没有发挥实际的作用。其次，里根对于国安委的运转并不在意，国安委缺少监督和执行力，结果造成部门之间的严重冲突，由此而引发“伊朗门事件” 。
（四）重新定位——从老布什到奥巴马时期
从老布什到奥巴马时期，历届总统不断对国安委调整和重组。老布什上任后，与国家安全事务助理斯考克罗夫特重组国安委，使其专职化。克林顿上台后，扩大了国安委的规模，增加了财政部长、总统经济政策助理和美国常驻联合国代表以及白宫办公厅主任。同时，克林顿设立国家经济委员会（NEC），将经济安全作为国安委关注的重点。国安委和国经委相互协作，大大增强了议员们对于外交政策的参与程度。
小布什上任后，其国家安全事务助理赖斯对国安委进行重组，将国安委工作班子减员1/3。赖斯认为，作为总统的国家安全事务助理，主要任务有三项：一是让总统了解情况，以确保总统在外交和安全问题上“扮演好他的角色”；二是在全面考虑像对外干涉的指导原则这样的“大问题”的同时，推进布什总统的战略议程；三是主要的政策执行者之间产生分歧时充当“忠实的中间人”。 国安委的主要职能是“主要的政策执行者之间产生分歧时充当“忠实的中间人”。 这实际上重新确定了国家安全委员会以发挥协调作用为主。 奥巴马执政期间，十分重视并重用国家安全委员会机制，但国安委存在着规模大，效率低的缺点。总统的对外决策主要依靠竞选团队中的“小圈子”成员，导致国安委内意见统一化，难以提出与总统思想截然不同的突破性建议。同时，虽然国安委会议频繁召开，但并没有有效地发挥其协调作用，许多决策还是需要总统最后敲定，导致国安会效率低下。
从整个冷战的过程来看，国家安全委员会的建立是美国在战略决策、执行、评估体系上的一个重大创新，它标志着美国国家安全战略体系已经制度化了。国家安全委员会不仅分担了总统所负有的决策重任，而且由于专业化、综合性和集中性，可以把各种情报集中起来，对各种方案进行比较和整合，因而提高了美国国家的战略决策能力。虽然不同的美国总统和个人的决策风格迥异，对国家安全委员会的重要性的认识和使用这个机构的方式也大不相同，该机构发挥作用的程度和质量有很大的落差，但是都不能否定国家安全委员会在制定外交战略和重大决策，以及处理重大危机上的重大作用。
三、 对我国国家安全委员会建设的启示
美国是建立国安委的先行者，对于正在建设的中国国家安全机构来说，美国国安委的运行模式对中国有一定的借鉴意义，中国的国安委需要在汲取美国国安委的优点的同时要根据国情保留自己的特色。以下是对于中国国安委建设的几点思考和建议：
（一） 中国国安委需要确立一个强有力的协调人并扮演领导人“诚实的掮客”
在中国的外交体制中，以前的国家安全领导小组设在中央外事办公室内，外办主任充当着类似于协调人的角色。如今，中国国家安全委员会已经成立，需要专门安排一个人来充当这个协调人。如果国防部门做了事情，外交部门却不知道，部门之间的口径不一样会导致外交上的被动局面，所以，国安会的有效运转需要一位强有力的协调人，能够协调好各个部门的工作安排，同时将这些意见和信息汇总上报给国家领导。从历史过程中可以看出，美国国安委带着强烈的个人色彩，很多时候国安委是作为一个为总统服务的工具。但中国的国安委从本质上区别与美国，中国的国家安全委员会在“既重视自身安全，又重视共同安全”定位下赋予了自身服务于整个国际社会之安全稳定的重大使命。作为中国国安委的协调人，更需要以不偏不倚的态度将各部门的决策和意见上报给国家领导。
（二） 注重在决策制定方面的效率性
中国当前复杂的外交局势需要一个好的协调机制来减少决策过程中的条条框框。在历史上，美国国安委在很多情况下并没有发挥其作为一个决策工具的作用。例如，在约翰逊时期，由于午餐会经常给参加讨论的官员的材料不够充分，造成他们对提交的问题的不甚熟悉，导致作出的决策不太明晰；而在艾森豪威尔时期，国安委会议虽然召开频繁，参会者都有工作人员提供大量材料，但讨论流程复杂，占用幕僚者太多时间，而对总统主要关注的问题无法给予足够的优先考虑。 所以中国的国家安全委员会的设定要考虑到以上两种缺陷， 既要在会议前准备足够的材料和信息，对做出的决策有详细的审阅和评判，又要突出重点，针对优先重大问题进行考虑。
（三）明确定位，避免职责上的交叉与冲突
国家安全委员会有协调型、咨询型与决策型三种类型。 从美国国安委的发展历程来看，在一些阶段中，国安委与其他部门出现了职能上的重叠。例如在歷史上国家安全事务助理与国务卿之间的冲突，就是由于权责不明，职能重叠的结果。中国的国安会从设立之始就明确定位，中共中央明确“中央国家安全委员会作为中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构，向中央政治局、中央政治局常务委员会负责，统筹协调涉及国家安全的重大事项和重要工作。”这也就明确了我国的国安委以协调和决策为主，建立国家安全委员会的目的是为了更好的适应我国国家安全面临的新形势新任务，建立集中统一、高效权威的国家安全体制，加强对国家安全工作的领导，所以，中国的国家安全委员会的功能将会更加清晰，避免职责上的交叉与冲突。
（四）高度重视对情报的收集
美国历届总统在国安会和决策制定过程中都十分注重参考汇集的各种情报。美国国安会更多地关注对外事务，通过收集来自国外情报站的信息，进行甄别汇总，提交战略和政策分析报告。中国的国家安全委员会设立的背景与美国有所不同，我国的国家安全委员会不仅关注对外事务，也会关注对内事务。中国的国家安全委员会需要设立一个专门机构涉及国家安全情报的收集，为国家处理对内对外问题作出外交和政治决策提供参考和建议。
注释：
[美]戴维·罗特科普夫.美国国家安全委员会内幕.商务印书馆.2013.33，94.
Robert Cutler， The Development of the National Security Council.Foreign Affairs， 1956， Vol.34，443.
周建明.美国国家安全战略的基本逻辑.北京：社会科学文献出版社.2009.99-100，105，106，102.
“伊朗人质危机”：Iran hostage crisis， 发生于1979年11月4日 ，伊朗暴发伊斯兰革命后，美国驻伊朗大使馆）被占领，66名美国外交官和平民被扣留为人质的一次危机。在处理危机过程中，万斯不赞同卡特政府的武力营救人质方针。
“伊朗门”：Iran-Contra Affair，发生于1985年，国家安全委员会试图通过以色列向伊朗出售武器，来换取伊朗影响黎巴嫩真主党释放美国人质。结果，不仅人质的问题没有真正解决，伊朗获得了大量的反坦克导弹和低空导弹，但在政治上并不愿意与美国和以色列合作，只是出售武器的中间商获取了大量利润。在被媒体披露后，当事人又企图通过销毁证据来掩盖罪行。[加]夏尔-菲利普·大卫.白宫的秘密.中国人民大学出版社.1998.347.
[美]卡伦·德扬、史蒂文·穆夫森.精简机构、保持低调的国家安全委员会已经成形.华盛顿邮报.2001 年2 月10日.
钟开斌.国家安全委员会运作的国际经验、职能定位与中国策略.改革.2014（3）.12.