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[摘 要]公共利益是虚幻性和客观共事性的统一。克服虚幻、解决个人利益和公共利益之间的矛盾，使政府成为公共利益的真正代表，必须具备一定的条件和保障机制。从政治、经济、文化三个方面对公共利益实现的途径进行探讨，对于克服公共利益的虚幻性，实现个人利益和公共利益的和谐发展共有重要的理论意义和实践意义。
[关键词]公共利益；合法性；客观共事性；实现途径
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1002-7408(2008)07-0052-02
公共利益是学术界关注的一个重要话题。一般认为维护并实现“公共利益”是公共管理的一项重要内容，也是政府合法性和必要性的来源。在公共管理领域，政府作为公共部门的重要主体而成为公共利益的代表是不证自明的公理，但是公共利益的实现在现代社会里何以可能?又如何可能呢?笔者拟对这些问题略述管见。
一、问题的提出
公共利益是公共行政的核心价值。明确地表达和实现公共利益是政府存在的主要理由之一。早在古希腊时期。雅典的誓言就提出城市总体利益高于个体利益的概念。古罗马的议会。经常讨论的就是如何维护罗马贵族的公共利益和尊严，也强调个体对群体的奉献、牺牲和热爱。亚里士多德在论述古希腊城邦时就指出。人们之所以需要城邦是因为城邦能使人过上优良的生活。只有能够维护公共利益，保证人们过上优良生活的政府才是正义的、善的政府。中世纪的著名神学家托马斯，阿奎那认为，政府的职能在于“殚精竭虑地增进公共利益”。只有增进公共利益的政府才是正义的政府，否则是非正义的政府。
法国近代思想家卢梭认为；唯有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福，来指导国家的各种力量，因为如果说个别利益的对立使得社会建立成为必要，那么，就正是这些个别利益的一致才使得社会建立成为可能。真正对于公共利益这一概念进行哲学上的讨论，发源于现代政治理论。西方民主政治和自由主义者洛克在《政府论》中提出：在“自然状态”下每个人都是绝对平等和自由的个体，只要他对自身利益的追求不损害到与他同样平等自由的别人的利益，他的行为就是无可挑剔的。但是，由于人具有一定的动物属性，很容易因为利益、贪婪、虚荣、生存需要等各种缘由掠夺别人或被掠夺。为了保护自己的生命和财产，人们自愿放弃一些在“自然状态”下应该属于自己的利益，进入“共同体状态”，成为社会人。亚当·斯密在《道德情操论》(1759年)中也提到公共利益问题，认为，没有政府的保护，纯意义上的市场一天也存在不下去。这就是著名的市场失灵学说。约翰·罗尔斯继承西方契约论的传统。提出有关社会基本结构的正义理论。“如果说人们对自己利益的爱好使他们必然相互提防。那么他们的共同的正义感又使他们牢固的合作成为可能”。因此他认为：“一个社会，当它不仅被设计得旨在推进它的成员的利益，而且也有效地受着一种公开的正义观管理时，它就是组织良好的社会。
二、“公共利益”的实现何以可能
公共利益概念包含着“公共”和“利益”两个始终有争议的元素，所以人们从不同的角度和价值观出发，对公共利益进行了不同的解读。帕森斯指出：“应该注重，‘公共利益’这个词组有些摸棱两可。一方面，可用来指与有关情景的系统价值一致的社会利益……公共利益的另一种含义是专指政治方面。”安德森指出，“包括政治科学家在内的许多人，都认为不可能对这个概念进行一个普遍接受的和客观的界定。那么公共利益是不是完全是虚幻的观念或者共同体呢?如果不是，那么其又何以可能呢?
首先公共利益不同于私人利益和共同利益，它具有公共性、整体性、全局性。第一，公共利益不同于私人利益，私人利益是个体的、个别的，一般来说，公共利益是由私人利益组成并代表着私人利益。公共利益的维护和实现是为了更好的保护私人利益，但是公共利益具有客观共享性和不可分割性，其不能直接还原为单个的私人利益，再次，公共利益也不同于共同利益，共同利益是特殊的、局部的、团体的。共同利益是指两个人或更多人，或者是团体、社会的绝大多数人所享有的东西，所做的事情。或是属于他们的东西。公共利益是指为公众的、公用的、公共的东西。可见，公共利益不同于共同利益和私人利益，公共利益的提供者为以政府为主体的公共组织，享用者为全体公民；共同利益的提供者为社会团体或私人组织，享用者为特定人群；私人利益的提供者为个体公民，享用者也为个体公民。
其次公共利益的创建离不开公共领域，公共领域是公共利益客观共享性的前提。“公共领域”是哈贝马斯复活的一个富有意义的概念，公共领域和私人领域的划分是现代社会最重要的特征。在哈贝马斯看来，“所谓‘公共领域’。我们首先意指我们的社会生活的一个领域，在这个领域中，像公共意见这样的事物能够形成。公共领域原则上向所有的公民开放。”公共领域为什么要存在，又为什么能存在?这是因为它们能创造和服务公共利益，或者是因为，作为处于相互关系之中并形成一些群体的个体本身就需要公共利益。从这个意义上说，公共领域具有政治含义。
再次公共利益缘起于公共事务，表现为公共物品和公共服务。在现代社会中，政府组织以服务于社会公共事务为主要内容，所以其必须以公共利益“代言人”的身份出现，只有这样才能保证政府的合法性，行政权威才可以得到整个社会的广泛支持。而公共物品和公共服务是公共利益主要的现实的物质表现形式。一般认为，“公共物品是指非竞争性和非撑他性的货物。非竞争性是指一个使用者对读物品的消费并不减少它对其他使用者的供应。非排他性是使用者不能被排斥在对该物品的消费之外”。如果将非捧他性看作是源于产权而派生出的特性的话，那么，它在形式上保证了公共物品“共有”的性质。而非竞争性则从实际上保证了公共物品可以是“共同受益”的。这决定了公共物品是公共利益的物质表现形式，进而，公共物品的现实性决定了公共利益也是现实的而非抽象的。
所以，在一定意义上，公共利益往往被当成一种价值取向，当成一个抽象的或虚幻的概念。任何社会从来就不存在永恒不变、高度一致的公共利益，这是公共利益的抽象性。但是无论从公共利益的提供者还是享用者以及维护和实现机制来说其都不同于共同利益和私人利益。公共利益以公共领域为前提，以公共组织为载体，缘起于公共事务，表现为公共产品和公共服务，是具体利益中的基本利益，它得以维护，整个社会就存在着公平、公正、协调和稳定的秩序。它受到破坏，公平、公正、协调和稳定的秩序也就受到破坏。这是公共利益的客观性。所以，要正确认识公共利益的本质，就必须坚持抽象性和客观性的辩证统一，既要强调公共利益的存在性和优先性，又要警惕社会组织或者某些人以公共利益的名义对个人自由和个人权利可能的侵犯。
三、“公共利益”如何实现
马克思恩格斯认为，国家是虚幻的共同体，这种虚幻的共同体对 于我国社会主义初级阶段也不例外。政府作为国家组织的重要组成部分，其不是抽象的，总是被具体的人掌握，在缺乏监督和民主的情况下很难体现全体公民的意志。因此，要克服虚幻，解决个人利益和公共利益之间的矛盾，使政府成为公共利益的真正代表，就必须具备一定的条件和保障机制。
1 公众参与和程序正当相结合。在保证程序正当的前提下，公民的积极参与是形成和维护公共利益的重要方面，根据卢梭的人民主权理论，人民的参与和同意是政治合法性的唯一来源，在其所设想的共同体中，政治活动是以古代人的直接民主形式展开的。在现代社会中，这种建立的“在场的”人民意志基础上的直接民主，已经失去了其可操作性，代议制助宪政民主成为事实上无可取代的制度架构。但是诚如韦伯所指出，法治下的代议制民主政治，由于公民的参与越来越形式化，而技术官僚的统治越来越实质化，政治不再成为广大社会成员的公共事务，而只是少数政治精英的专利。这样，作为民主政治合法性基础的人民主权原则已不复存在，这被哈贝马斯认为是晚期资本主义的“合法性危机”。哈贝马斯认为，要重塑代议制民主的合法性。必须将自由主义民主的人权思想与共和主义民主的人民主权思想统一起来。实行“第三种民主”的规范模式，即程序主义的商议民主政治，哈贝马斯指出，商议民主政治的实质在于：反对一切形式的强制，公共意志的形成必须包容所有人不同的意见，通过理性的论证或争论以求得共识。公共权力是否具有代表民意的合法性，要看是否在公共领域之中得到了经由自由辩论而产生的公众舆论的支持。
2 市场场竞争和政府调控相结合，在公共治理的框架下，利益主体具有多元化状态，不同的利益主体具有不同的利益要求，各主体为了实现和保护其利益，必然会进行一系列的竞争活动，和谐社会的制度安排就是要为各主体的利益竞争提供并维护一个公平、自由的秩序，使得各个利益主体在不危害别的利益主体的前提下，自由、有序地发展，这就要科学地处理好政府和市场的关系，确立市场在资源配置中的基础性作用。市场机制是迄今为止人类所拥有的最有效的资源配置工具，要实现各个利益主体的利益均衡，必须通过市场这个最基本的资源配置方式。可以说，对市场机制没有损害或损害最少的政府行为，是最有效的政府行为。但是，这并不意味着市场机制自身能够调节、解决经济活动中的所有问题，由于公共产品、外部性问题、非竞争性、信息不完全、公平问题等的存在，往往存在着市场失灵。这就需要政府积极的干预，规范市场行为、调节收入分配、维护社会公平。在保证公共利益核心地位的前提下，实现各个利益主体的均衡发展、和谐共处，当然，政府也不是万能的、无限的，也存在政府失灵的情况。现代社会发展的历程表明，政府和市场在推动经济和社会发展中均起到重要作用，所以萨缪尔森认为“没有政府和没有市场的经济都是一个巴掌拍不响的经济。”
3 理性宪法和伦理关怀相结合。面临有限资源，个体和集体在各自理性的推动下追求自身利益最大化的行为就可能会给彼此带来不利的结果。在多元冲突的社会中，宪法代表一种形式的共识，规定了每个人的公民身份，在宪法之下，公民们就集体事务在公共领域之内展开自由讨论，以形成主体间的共识，由此形成的共识体现的是一种实质性的公共利益，其合法性来自于形成共识的过程本身的合法性。然而制度安捧总是有限的，而且制度还需要靠有相应品质的人来执行，所以，在强调理性宪法的前提下，也不能忽视伦理关怀的作用。公共伦理的最终任务，就是要促使人们除了追求自身利益之外，应以兼爱的姿态关心他人和公共利益。不仅行政人员需要对弱势群体的理论关怀，而且公共组织在提高社会成员所能分享的社会财富的程度的同时也要系统化地惠顾那些境况糟糕的人，缓解社会中的贫困现象。
综上所述。公共利益是现代政府合法性的实质要求，维护、增进和最大化地实现公共利益是公共管理的宗旨。我们需要关注“公共利益”何以可能?如何可能?坚持公共利益的抽象性和客观性的统一，在政治上坚持公众参与和程序正当相结合；在经济上坚持市场竞争和政府调控相结合；在文化上坚持理性宪法和伦理关怀相结合，这样才能克服政府作为一个虚幻的共同体所存在的问题，在关注公民个体利益的前提下，最大限度地增进公共利益。
[责任编辑：王润秋]
[关键词]公共利益；合法性；客观共事性；实现途径
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1002-7408(2008)07-0052-02
公共利益是学术界关注的一个重要话题。一般认为维护并实现“公共利益”是公共管理的一项重要内容，也是政府合法性和必要性的来源。在公共管理领域，政府作为公共部门的重要主体而成为公共利益的代表是不证自明的公理，但是公共利益的实现在现代社会里何以可能?又如何可能呢?笔者拟对这些问题略述管见。
一、问题的提出
公共利益是公共行政的核心价值。明确地表达和实现公共利益是政府存在的主要理由之一。早在古希腊时期。雅典的誓言就提出城市总体利益高于个体利益的概念。古罗马的议会。经常讨论的就是如何维护罗马贵族的公共利益和尊严，也强调个体对群体的奉献、牺牲和热爱。亚里士多德在论述古希腊城邦时就指出。人们之所以需要城邦是因为城邦能使人过上优良的生活。只有能够维护公共利益，保证人们过上优良生活的政府才是正义的、善的政府。中世纪的著名神学家托马斯，阿奎那认为，政府的职能在于“殚精竭虑地增进公共利益”。只有增进公共利益的政府才是正义的政府，否则是非正义的政府。
法国近代思想家卢梭认为；唯有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福，来指导国家的各种力量，因为如果说个别利益的对立使得社会建立成为必要，那么，就正是这些个别利益的一致才使得社会建立成为可能。真正对于公共利益这一概念进行哲学上的讨论，发源于现代政治理论。西方民主政治和自由主义者洛克在《政府论》中提出：在“自然状态”下每个人都是绝对平等和自由的个体，只要他对自身利益的追求不损害到与他同样平等自由的别人的利益，他的行为就是无可挑剔的。但是，由于人具有一定的动物属性，很容易因为利益、贪婪、虚荣、生存需要等各种缘由掠夺别人或被掠夺。为了保护自己的生命和财产，人们自愿放弃一些在“自然状态”下应该属于自己的利益，进入“共同体状态”，成为社会人。亚当·斯密在《道德情操论》(1759年)中也提到公共利益问题，认为，没有政府的保护，纯意义上的市场一天也存在不下去。这就是著名的市场失灵学说。约翰·罗尔斯继承西方契约论的传统。提出有关社会基本结构的正义理论。“如果说人们对自己利益的爱好使他们必然相互提防。那么他们的共同的正义感又使他们牢固的合作成为可能”。因此他认为：“一个社会，当它不仅被设计得旨在推进它的成员的利益，而且也有效地受着一种公开的正义观管理时，它就是组织良好的社会。
二、“公共利益”的实现何以可能
公共利益概念包含着“公共”和“利益”两个始终有争议的元素，所以人们从不同的角度和价值观出发，对公共利益进行了不同的解读。帕森斯指出：“应该注重，‘公共利益’这个词组有些摸棱两可。一方面，可用来指与有关情景的系统价值一致的社会利益……公共利益的另一种含义是专指政治方面。”安德森指出，“包括政治科学家在内的许多人，都认为不可能对这个概念进行一个普遍接受的和客观的界定。那么公共利益是不是完全是虚幻的观念或者共同体呢?如果不是，那么其又何以可能呢?
首先公共利益不同于私人利益和共同利益，它具有公共性、整体性、全局性。第一，公共利益不同于私人利益，私人利益是个体的、个别的，一般来说，公共利益是由私人利益组成并代表着私人利益。公共利益的维护和实现是为了更好的保护私人利益，但是公共利益具有客观共享性和不可分割性，其不能直接还原为单个的私人利益，再次，公共利益也不同于共同利益，共同利益是特殊的、局部的、团体的。共同利益是指两个人或更多人，或者是团体、社会的绝大多数人所享有的东西，所做的事情。或是属于他们的东西。公共利益是指为公众的、公用的、公共的东西。可见，公共利益不同于共同利益和私人利益，公共利益的提供者为以政府为主体的公共组织，享用者为全体公民；共同利益的提供者为社会团体或私人组织，享用者为特定人群；私人利益的提供者为个体公民，享用者也为个体公民。
其次公共利益的创建离不开公共领域，公共领域是公共利益客观共享性的前提。“公共领域”是哈贝马斯复活的一个富有意义的概念，公共领域和私人领域的划分是现代社会最重要的特征。在哈贝马斯看来，“所谓‘公共领域’。我们首先意指我们的社会生活的一个领域，在这个领域中，像公共意见这样的事物能够形成。公共领域原则上向所有的公民开放。”公共领域为什么要存在，又为什么能存在?这是因为它们能创造和服务公共利益，或者是因为，作为处于相互关系之中并形成一些群体的个体本身就需要公共利益。从这个意义上说，公共领域具有政治含义。
再次公共利益缘起于公共事务，表现为公共物品和公共服务。在现代社会中，政府组织以服务于社会公共事务为主要内容，所以其必须以公共利益“代言人”的身份出现，只有这样才能保证政府的合法性，行政权威才可以得到整个社会的广泛支持。而公共物品和公共服务是公共利益主要的现实的物质表现形式。一般认为，“公共物品是指非竞争性和非撑他性的货物。非竞争性是指一个使用者对读物品的消费并不减少它对其他使用者的供应。非排他性是使用者不能被排斥在对该物品的消费之外”。如果将非捧他性看作是源于产权而派生出的特性的话，那么，它在形式上保证了公共物品“共有”的性质。而非竞争性则从实际上保证了公共物品可以是“共同受益”的。这决定了公共物品是公共利益的物质表现形式，进而，公共物品的现实性决定了公共利益也是现实的而非抽象的。
所以，在一定意义上，公共利益往往被当成一种价值取向，当成一个抽象的或虚幻的概念。任何社会从来就不存在永恒不变、高度一致的公共利益，这是公共利益的抽象性。但是无论从公共利益的提供者还是享用者以及维护和实现机制来说其都不同于共同利益和私人利益。公共利益以公共领域为前提，以公共组织为载体，缘起于公共事务，表现为公共产品和公共服务，是具体利益中的基本利益，它得以维护，整个社会就存在着公平、公正、协调和稳定的秩序。它受到破坏，公平、公正、协调和稳定的秩序也就受到破坏。这是公共利益的客观性。所以，要正确认识公共利益的本质，就必须坚持抽象性和客观性的辩证统一，既要强调公共利益的存在性和优先性，又要警惕社会组织或者某些人以公共利益的名义对个人自由和个人权利可能的侵犯。
三、“公共利益”如何实现
马克思恩格斯认为，国家是虚幻的共同体，这种虚幻的共同体对 于我国社会主义初级阶段也不例外。政府作为国家组织的重要组成部分，其不是抽象的，总是被具体的人掌握，在缺乏监督和民主的情况下很难体现全体公民的意志。因此，要克服虚幻，解决个人利益和公共利益之间的矛盾，使政府成为公共利益的真正代表，就必须具备一定的条件和保障机制。
1 公众参与和程序正当相结合。在保证程序正当的前提下，公民的积极参与是形成和维护公共利益的重要方面，根据卢梭的人民主权理论，人民的参与和同意是政治合法性的唯一来源，在其所设想的共同体中，政治活动是以古代人的直接民主形式展开的。在现代社会中，这种建立的“在场的”人民意志基础上的直接民主，已经失去了其可操作性，代议制助宪政民主成为事实上无可取代的制度架构。但是诚如韦伯所指出，法治下的代议制民主政治，由于公民的参与越来越形式化，而技术官僚的统治越来越实质化，政治不再成为广大社会成员的公共事务，而只是少数政治精英的专利。这样，作为民主政治合法性基础的人民主权原则已不复存在，这被哈贝马斯认为是晚期资本主义的“合法性危机”。哈贝马斯认为，要重塑代议制民主的合法性。必须将自由主义民主的人权思想与共和主义民主的人民主权思想统一起来。实行“第三种民主”的规范模式，即程序主义的商议民主政治，哈贝马斯指出，商议民主政治的实质在于：反对一切形式的强制，公共意志的形成必须包容所有人不同的意见，通过理性的论证或争论以求得共识。公共权力是否具有代表民意的合法性，要看是否在公共领域之中得到了经由自由辩论而产生的公众舆论的支持。
2 市场场竞争和政府调控相结合，在公共治理的框架下，利益主体具有多元化状态，不同的利益主体具有不同的利益要求，各主体为了实现和保护其利益，必然会进行一系列的竞争活动，和谐社会的制度安排就是要为各主体的利益竞争提供并维护一个公平、自由的秩序，使得各个利益主体在不危害别的利益主体的前提下，自由、有序地发展，这就要科学地处理好政府和市场的关系，确立市场在资源配置中的基础性作用。市场机制是迄今为止人类所拥有的最有效的资源配置工具，要实现各个利益主体的利益均衡，必须通过市场这个最基本的资源配置方式。可以说，对市场机制没有损害或损害最少的政府行为，是最有效的政府行为。但是，这并不意味着市场机制自身能够调节、解决经济活动中的所有问题，由于公共产品、外部性问题、非竞争性、信息不完全、公平问题等的存在，往往存在着市场失灵。这就需要政府积极的干预，规范市场行为、调节收入分配、维护社会公平。在保证公共利益核心地位的前提下，实现各个利益主体的均衡发展、和谐共处，当然，政府也不是万能的、无限的，也存在政府失灵的情况。现代社会发展的历程表明，政府和市场在推动经济和社会发展中均起到重要作用，所以萨缪尔森认为“没有政府和没有市场的经济都是一个巴掌拍不响的经济。”
3 理性宪法和伦理关怀相结合。面临有限资源，个体和集体在各自理性的推动下追求自身利益最大化的行为就可能会给彼此带来不利的结果。在多元冲突的社会中，宪法代表一种形式的共识，规定了每个人的公民身份，在宪法之下，公民们就集体事务在公共领域之内展开自由讨论，以形成主体间的共识，由此形成的共识体现的是一种实质性的公共利益，其合法性来自于形成共识的过程本身的合法性。然而制度安捧总是有限的，而且制度还需要靠有相应品质的人来执行，所以，在强调理性宪法的前提下，也不能忽视伦理关怀的作用。公共伦理的最终任务，就是要促使人们除了追求自身利益之外，应以兼爱的姿态关心他人和公共利益。不仅行政人员需要对弱势群体的理论关怀，而且公共组织在提高社会成员所能分享的社会财富的程度的同时也要系统化地惠顾那些境况糟糕的人，缓解社会中的贫困现象。
综上所述。公共利益是现代政府合法性的实质要求，维护、增进和最大化地实现公共利益是公共管理的宗旨。我们需要关注“公共利益”何以可能?如何可能?坚持公共利益的抽象性和客观性的统一，在政治上坚持公众参与和程序正当相结合；在经济上坚持市场竞争和政府调控相结合；在文化上坚持理性宪法和伦理关怀相结合，这样才能克服政府作为一个虚幻的共同体所存在的问题，在关注公民个体利益的前提下，最大限度地增进公共利益。
[责任编辑：王润秋]