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编者按：50年前，美国总统肯尼迪在一篇题为《关于国家紧急需要的特别咨文》的国情咨文中阐述了美国实施“阿波罗”登月计划的必要性。“阿波罗”计划是特定历史条件下的产物，今天我们回味它曲折的诞生过程，或许对人类未来重返月球有一些启示作用。
“我相信，我们的国家应当在这个十年结束之前，实现把人送上月球并使其安全返回地球的目标。”这是美国总统肯尼迪1961年发表的第二篇国情咨文中的一段讲话。半个世纪以来，许多人一直以为肯尼迪发表这段话后，美国才开始实施“阿波罗”载人登月计划，甚至误以为是肯尼迪提出了载人登月的设想。其实，作为一个政治家，即使肯尼迪再年轻气盛，再雄心勃勃，他也不可能直接提出这样一个耗资巨大、技术复杂的航天计划；作为总统，他只是批准实施载人登月计划。至于计划本身，美国的航天科学家们早在此前几年就已经提出并开始论证。也就是说，“阿波罗”载人登月计划从酝酿、提出到制定和宣布，经历了一个艰难和漫长的过程。
两个差距
第二次世界大战结束后，美国和苏联分别在V-2导弹的基础上发展本国的导弹技术。1957年8月21日，苏联成功发射了世界上第一枚洲际导弹P-7。这个消息给美国公众造成了巨大的精神压力。两个多月前的6月11日，美国“宇宙神”洲际导弹在第一次发射试验时，起飞不久就因主发动机熄火爆炸了；正在研制的“雷神”中程导弹试验也连续三次遭遇失败。整个美国陷入了一片“导弹差距”的紧张气氛中。
紧随“导弹差距”之后，美苏之间又出现了“空间差距”。1957年10月4日，苏联率先发射了在P－7导弹基础上改进的“卫星”号火箭，将人类的第一颗人造地球卫星——“斯普特尼克”1号送入太空。这个消息又一次震惊了美国，公众普遍对美国落后于苏联的现实感到气愤和失望，认为苏联抢在美国之前发射人造地球卫星不啻一起太空的“珍珠港事件”，他们对美国的军事、教育制度，甚至总统艾森豪威尔打高尔夫球问题等进行了猛烈抨击。美国参议员、杜鲁门政府的空军部长赛明顿警告说：“除非我们的国防政策迅速改变，否则苏联将从太空优势发展到太空霸权。”同年11月3日，苏联又成功发射了第二颗人造卫星，并搭乘了一位特殊的客人——小狗莱依卡。这次发射进一步加剧了美国人的不满情绪。
为了挽回影响，美国急起直追，然而欲速则不达。1957年12月6日，美国用“先锋”号火箭发射自己的第一颗人造地球卫星“先锋”1号，结果却当着全世界电视观众的面爆炸了。针对美国的失败，苏联幽默地进行了嘲弄，苏联代表在联合国告诉美国人，苏联有向不发达国家提供技术援助的计划，不知美国是否愿意接受外国的援助。
造成美国在首轮太空竞赛中接二连三失败的一个重要原因是总统艾森豪威尔不重视发展太空技术。他从不喜欢总统兼任的美国航空和空间理事会主席这个职务，甚至还打算撤消这个理事会。在制定空间计划方面，艾森豪威尔一直迟缓和拖拉。苏联发射第一颗人造地球卫星之后，他还在记者招待会上若无其事地说，苏联的成就“并没有引起我的忧虑和恐惧，一点也没有”。另外，轻敌、决策失误，以及资源分散、各行其是等也是美国失败的原因。
艾森豪威尔虽然不太重视发展太空技术，但也不是什么也不做。在美国接连遭受失败之后，他开始认为此事不能再忽视下去，无论自己是否愿意接受一个航天规划，但美国却是需要的。1958年10月，为了扭转不利局面，加强空间活动，并担负起航天规划的任务，美国政府对原国家航空咨询委员会进行了改组，成立了国家航空航天局(简称航宇局)。
早期设想
航宇局成立两个月后，陆军弹道导弹局的冯布劳恩博士等就提出了登月设想。12月15日，在向航宇局局长格伦南介绍陆军弹道导弹和运载火箭的研制情况时，冯·布劳恩的助手科勒乐观地说，到1967年春，我们将具有把人送上月球的能力。冯·布劳恩介绍了登月的五种方法。
1959年春，航宇局成立了载人航天飞行研究筹划委员会，即“戈特委员会”。5月底，戈特委员会召开了第一次会议，依次排列了美国载人航天飞行的九个项目，其中月球着陆被排在第七位。而委员会中的一些年轻人则认为，载人登月应该是水星计划后的逻辑发展，坚持要把它作为美国航宇局的第二个目标，其中包括来自刘易斯研究中心，时任航宇局载人航天飞行规划总负责人的乔治·洛，以及兰利研究中心空间任务组飞行系统部的主任马克思。费格特。他们的观点得到了兰利研究中心空间任务组负责人罗伯特·吉尔鲁斯的赞同。
1959年6月25日至26日，在乔治洛等人的努力下，戈特委员会第二次召开航天政策和计划讨论会。这次会议成为“阿波罗”计划的一次决策性会议。会议分析了空间站、载人飞船和环月飞行等问题。大多数与会者认为，载人登月计划可以同时完成以上任务，因此水星计划后最合适的计划是载人登月，这项计划还可作为载人火星着陆计划的中间环节。于是，这次会议把载人登月定为美国航宇局继“水星”计划之后的下一个目标。会后，航宇局要求各研究中心研究载人登月的具体方法。
1960年1月初，戈特委员会正式确定，美国航宇局要在“水星”计划完成后把载人登月作为研究方向。局长格伦南批准了这个决定，并于7月25日批准这个计划命名为“阿波罗”。三天后，美国航宇局召集宇航工业界的1300多名代表，向他们介绍“水星”计划之后的计划。会上，乔治洛告诉人们，如果一切顺利的话，美国航宇局也许在七十年代能将航天员送上月球。就在这次会议上，航宇局副局长休·德赖登宣布，下一个超越“水星”的计划名叫“阿波罗”。
同年10月，载人登月开始从设想变为计划。乔治·洛把一份报告递交给航天飞行规划办公室主任阿贝·西尔弗斯坦。报告指出，为了给“阿波罗”计划提出一个正当的理由，为了把这个计划的进度表和工程计划建立在更稳妥的基础上，应该系统地拟订一份载人登月的初步计划。乔治·洛还写道，为了拟订这样一个计划，他已建立了一个工作组，这个组将制定载人登月任务的基本规则，确定合理的宇宙飞船重量，规定运载火箭的各项要求，并拟订一个包括宇宙飞船、月球着陆和起飞系统及运载火箭的综合发展计划。这个计划还应包括一张运行图表，说明按时间次序排列的各阶段和资金，还应确定承担任务的机构进行早期研究的范围。
西尔弗斯坦发现，这份报告与1959年7月乔治·洛和载人航天飞行高级主管约翰迪谢尔起草的《航天飞行的发展、高级技术和载人航天飞行的长期规划》基本相同，那份规划用八页纸阐述了载人登月计划，计划完成时间为六十年代末。当时，他拒绝了那份规划，理由是考虑到艾森豪威尔政府对载人航天飞行的冷淡态度，他担心航宇局一些很有希 望得到批准的项目会因这个计划而被全盘否定，另外考虑到当时美国还未成功发射过一枚火箭，因此他把报告初稿退给乔治·洛和迪谢尔，并要求他们把有关月球着陆的内容删去。
然而，现在情况发生了很大变化：新的载人飞船已经在计划中，“土星”火箭也正在研制，因此他们的目标可以更进一步。于是，西尔弗斯坦批准了这份报告。令人惊讶的是，在这份如同“阿波罗”登月计划出生证一样的报告上，他除了自己的签名外，仅仅写了两个字：“同意。”
不同态度
类似载人登月这样庞大的太空计划，必须经过总统的认可。然而，那时的艾森豪威尔不想再对这个问题拍板，原因是1960年是总统大选年，而他已经不大可能第三次连任。12月，艾森豪威尔接到了航宇局关于载人登月飞行的报告。有关人员在对报告进行解释时，把探测月球与哥伦布发现美洲大陆作了比较，还提到了西班牙女王伊莎贝拉为支持哥伦布探险典当自己钻石的故事。可是，艾森豪威尔却告诉对方，他不打算为“阿波罗”计划典当自己的宝石。为此，许多人认为，如果艾森豪威尔继续担任总统，他会毫不犹豫地砍掉这个计划。
艾森豪威尔对太空计划的消极态度，成了竞争对手的有利武器。尽管民主党候选人约翰·肯尼迪对空间技术的了解很少，也并不感兴趣，但是在总统竞选期间他却把它当作竞选取胜的法宝，在竞选演说中一次又一次谈到这个问题，抨击美国政府的太空政策，指责共和党的政策使国家在面临挑战时软弱无力。他说：“当今是探险的新时代，太空是我们伟大的新前沿。在这场关键性的竞赛中，我们不能甘居第二位。为了保证和平与自由，我们必须第一。”
1960年11月，约翰·肯尼迪当选美国总统，成为自1933年罗斯福以来第一位战胜共和党的民主党人。第二年的一月，肯尼迪宣誓就职，入主白宫，成为美国第35任总统。肯尼迪年轻、精力旺盛、勇气十足、雄心勃勃，按照正常逻辑，他入主白宫后应该全力推进美国的太空计划，可是情况却并非如此。新任总统的态度发生了明显转变。
1961年1月30日，肯尼迪在他的第一篇国情咨文中未谈到公众关心的水星计划，也没有提及长期的太空发展规划。在谈到太空竞赛的看法时，他的态度也开始转向：“我国在空间科学和技术方面是领先的，而苏联则在将巨大的运载工具送入轨道的能力方面是领先的。如果两个国家使这种能力脱离激烈的和造成浪费的冷战竞赛，就可以帮助他们自己，也可以帮助其他国家。美国将愿意同苏联和所有国家的科学家一起进行更大的努力，使所有的人都能享受这种新知识的成果。”在1961年2月8日举办的记者招待会上，肯尼迪又在回答美国载人太空飞行计划的提问时这样说：“我们对航天员的安全十分关心，不能为了提高我们的声望而将他们送上去冒险；我们一定要等到尽可能安全的程度时才送航天员上天，即使我们在这方面输给苏联，我也愿意。”
作出决定
如果肯尼迪继续坚持自己的想法，美国后来有可能不会再实施“阿波罗”计划，人类也就不可能在二十世纪六十年代末登上月球。但是1961年春天发生的一件震惊世界的大事动摇了肯尼迪的立场。这件大事就是4月12日苏联成功发射了“东方”1号载人飞船，将航天员尤里·加加林送入太空，开创了人类太空飞行的新时代。
加加林太空飞行成功在美国形成了又一次巨大的冲击波。《华盛顿邮报》的一篇社论写道：“许多人将自然而然地把这个事件看作苏联超越美国的新证据。”加加林成功飞行后的第二天，美国报刊上出现这样一幅政治漫画——兴高采烈的赫鲁晓夫拍着一艘篮球一样大小的宇宙飞船，从狼狈不堪的肯尼迪头顶跳过去。
此时，年轻的美国总统入主白宫还不到100天，却陷入了他的前任艾森豪威尔曾面临的高压境地。在当天下午举行的总统新闻发布会上，一位记者提问说，眼看美国屈居第二，人们已感到厌倦，我们在这方面赶上或超过苏联的前景如何?肯尼迪回答说：“没有人比我更感到烦恼了。事实是需要一定的时间，我想我们必须承认这一点。”他还说，“我希望我们能在其他领域居第一，这可能会给全人类带来长期利益。”
话虽这么说，肯尼迪的日子其实并不好过。私下里，他开始感受到载人航天具有一种不可忽视的作用，这种感受与艾森豪威尔前不久的感受一样。这时，肯尼迪意识到自己正面临三种选择，一是退出竞赛，不管苏联继续搞出什么新花样；二是甘居第二，任凭苏联继续超越美国；三是干一件引人注目的事，最终击败对手。肯尼迪认为，从政治上讲，美国一定不能退出；位居第二位也与美国的世界领导角色，以及开发新边疆政策的精神不相称，美国别无选择，只能去迎接苏联的挑战。于是，在加加林进入太空后的第二天下午，肯尼迪要总统特别顾问西奥多·索伦森再审查一下航天规划中各种可供选择的方案。
4月14日，苏联在莫斯科红场隆重欢迎凯旋的加加林，而对于美国来说，这一天是作出载人登月决定的最关键的一天。这天下午，按照索伦森的安排，在他的办公室召开了一个小型会议，参加会议的有五个人，他们是索伦森、总统科学顾问杰罗姆·威斯纳，美国航宇局局长詹姆斯韦布、副局长休·德赖登，预算局局长戴维。贝尔。经过几个小时的辩论，他们认为如果美国要竞争，机会只有一个，那就是实现载人月球着陆。
会议结束后，几个人到内阁办公室向肯尼迪作简要汇报。这时，《生活》杂志的记者休·赛迪按照编辑部主任的要求，来到白宫了解政府打算对加加林上天后作出什么反应。
当时，肯尼迪问：“我们在什么地方能赶上和超过他们?我们能做些什么?能在他们之前实现环绕月球飞行吗?能在他们之前把人送上月球吗?有没有人能告诉我怎样赶上去?让我们寻找一下，不管是谁，哪怕是什么地方的看门人，只要他知道就行。”
德赖登介绍说，唯一可行的办法是执行一项应急计划，像研制原子弹的“曼哈顿”计划那样，但是需要耗资400亿美元。即使这样，要击败苏联也只有百分之五十的可能性。
肯尼迪想了一会儿说：“当我们了解更多情况时，我就能判断它到底值不值得。”他停顿片刻，环视着每个人的脸，然后接着说：“没有比这更重要的了。”
会议结束时，肯尼迪问休·赛迪，他的问题是不是都得到了解答。赛迪回答说：“是的，除了你打算怎么做这一点以外。”肯尼迪让他等一下，然后和索伦森走进办公室。几分钟后，索伦森出来，告诉赛迪说：“我们要到月球去。”
谨慎行事
但是，载人登月计划需要的400亿美元不是一个小数目，肯尼迪不敢轻率对这笔巨大投资作出决定。因此，以后的几天里，他不断听取各方面的意见和国会的反应。1961年4月19日，肯尼迪把副总统林登’约翰逊召到办公室，就航天规划商议了半小时。第二天，肯尼迪又发给约 翰逊一份备忘录，要求他在尽可能短的时间回答五个问题。第一个问题是，是否有机会通过在太空建立实验室或环绕月球飞行，或用火箭在月球着陆，或用火箭载人飞往月球再返回的办法击败苏联，是否还有其他的航天规划有希望获得奇迹般的结果，从而能够获胜?
4月21日，肯尼迪又召开了一个记者招待会。会上，当被问及有关空间方面的情况时，他的态度与前一个星期相比有了惊人的变化。他说：“我们正在制定一项重大计划，它将给我们带来最好的希望……如果我们能在苏联人之前登上月球的话，那我们就应该这样去做。”
三天后，约翰逊把冯·布劳恩、伯纳德施赖弗将军、约翰·海沃德海军中将、哥伦比亚广播公司总裁弗兰克·斯坦顿、美国电力公司副总裁唐纳德·库克、布朗鲁特公司的乔治·布朗等召集在一起开会。约翰逊告诉他们有一个极为重要的决定要作出，那就是要不要把人送上月球，结果在场每一个人都说要。随后，约翰逊向肯尼迪汇报了这个专门小组的意见。
正当肯尼迪政府连续讨论研究是否实施载人登月计划时，美国航宇局完成了一次重要发射。1961年5月5日，航天员艾伦谢泼德进入太空，飞行15分钟后安全返回地面，完成了美国第一次亚轨道飞行。这次成功坚定了美国政府实施载人登月的信心。
5月10日，肯尼迪召集威斯纳、韦布、德赖登、国防部长麦克纳马拉等九个关键人物开会，讨论“阿波罗”计划的预算和具体时间表。肯尼迪告诉他们，他准备毫不修改地批准“阿波罗”计划的报告，并最后向国会提出。
肯尼迪原想以书面形式向国会提交这份报告，可是会议的前一天他改变了主意，要求亲自到国会发表演说。1961年5月25日，《华盛顿邮报》在头版刊登新闻说“肯尼迪总统将在今天中午12点半就‘国家的紧急需要’向国会联席会议发表演说。它将成为又一个国情咨文。”
当天中午，肯尼迪在国会发表了《关于国家紧急需要的特别咨文》，它是美国制定“阿波罗”计划的一份历史性文献。肯尼迪在演说中宣布，“我们的国家应当在这个十年结束之前，实现把人送上月球并使其安全返回地球的目标。”
“阿波罗”计划代表了国会议员们的愿望。它的目的在于改变苏联领先的局面，最终提升美国的国际地位。因此，尽管这个计划资金预算庞大，却获得了国会参众两院的一致通过。
此后，美国动用巨大的人力、物力和财力，实施载人登月计划。八年零八个月后，“阿波罗”11号的两名航天员成功登上月球。
美国登月宣言
国情咨文是美国政府的施政纲领，总统每年用它阐明面临的国内外情况，以及政府将要采取的政策和措施。
早在美国建国初期就有了国情咨文这种形式，美国宪法规定，总统“应不时向国会提供一些有关国家现状的信息，并向国会提出那些他认为是必要和迫切措施的建议，以供国会考虑”。1790年1月8日，美国首任总统乔治华盛顿第一次作了年度信息报告，被称为美国历史上的首次国情咨文演讲。从1945年起，年度信息报告开始称为国情咨文，并且不再仅面对国会议员，而是通过广播和电视面向广大民众传递总统的政策主张。约翰逊以前，总统发表国情咨文的时间都在中午，约翰逊当选总统后将它调整为晚上，以便吸引更多的电视观众。
按照美国惯例，国情咨文通常是在每年年初由总统向国会报告，但是1961年5月25日这天，肯尼迪总统却打破惯例，第二次向国会提出国情咨文，题目是《关于国家紧急需要的特别咨文》。
在特别咨文的开头，肯尼迪说：“宪法规定我有义务经常向国会提供国情方面的情报。虽然按照传统，这是一年一次的事情，但是这种传统在非常的时候被打破了。现在是非常的时候。我们的信念以及我们的力量使我们国家担当了自由事业的领袖角色。历史上，没有比这更为困难、更为重要的角色了。我们支持自由，这就是我们自己的信念，这就是我们对他人承担的唯一的义务。任何朋友，任何中立国家和任何对手部不应该有别的看法。我们并不反对任何人或任何国家或任何制度，除非它是敌视自由的。我到这里来也不是为了提出一项带有任何一个人的名字或是针对任何一个地区的新的军事原则，我到这里来是为了促进自由的原则……”
肯尼迪的国情咨文分为十部分，其中第九部分着重谈到空间技术：
“如果我们要赢得这场全世界正在进行的自由和暴政之间的斗争，那么最近几个星期所取得的巨大的太空成就应该使我们非常清楚，正如1957年的苏联人造地球卫星，这种冒险在各地人们心中产生的影响将决定人们该走什么路。
“我就任之初，就对我们在空间方面的努力进行了研究。我们根据副总统的意见研究了我们在什么地方是强大的，在什么地方不是强大的，我们在什么地方可能成功，在什么地方可能不会成功。现在是取得更大的进展，是美国进行一项新的巨大的事业，是这个国家在空间成就方面发挥明显的重要作用的时候了。”
“我相信，我们拥有一切必要的力量和人才。但是，实际情况是我们从未作出这种必需的全国性决定或汇集全国的力量。我们从未在一张紧迫的时间表上具体规定长期目标，也没有掌握我们的资源和我们的时间来保证实现这些目标。但是，鉴于苏联在大规模火箭发动机方面已经领先(这使他们领先了许多个月的时间)，鉴于他们可能在今后一些时间内利用这种领先地位来取得更惊人的成就，我们需要作出新的努力。因为，我们虽然不能肯定说我们有一天将占据首位，但是我们却可以肯定地说，如果不进行这种努力，我们就将居于末位。我们由于让世界充分看到这方面的情况而多承担了一种风险，但是正如航天员谢泼德的成绩所表明的，在我们成功时，这种风险本身会提高我们的地位。”
“第一，我相信，我们的国家应当在这个十年结束之前，实现把人送上月球并使其安全返回地球的目标。对长期的空间探索来说，现阶段没有一项空间计划比这更振奋人心，更吸引人，更重要了；也没有一项空间计划是如此的难以实现和代价巨大。我们计划加速试制适应的月球宇宙飞船，计划试制交替使用的液体和固体燃料发动机(这种发动机将比现在试制的任何发动机都大得多)，直到可以肯定哪一种更为优越。我们建议为试制其他发动机和进行无人探测增拨款项。
第二，增拨2300万美元，加上现在的七百万美元，用于加速试制罗佛式核火箭，使我们有朝一日能为从事更振奋人心和更庞大的探索空间计划提供一种手段，也许前往比月球更远的地方，也许前往太阳系的尽头。
第三，增拨5000万美元，以便尽快把空间卫星用于全球范围的通讯。
第四，增拨7500百万美元，使我们尽早有一个用于世界范围的气象观测卫星系统。
“应该明确，这是一项最后必须由国会议员作出的判断。应该明确，我是在要求国会和国家肯定地采取一项新的行动方针，这项方针将持续许多年，并在1962财政年度付出5.31亿美元的非常庞大的代价，并在今后五年内估计要再花70亿到90亿美元。如果我们只走一半路，或是在遇到困难时变得目光短浅的话，那么我认为，倒不如干脆不干。
“这是我们作为一个国家作出的非常重要的决定。你们部经历了过去的四年，看到了空间和空间探险事业的重要意义。没有人能肯定地预测，掌握空间的最后意义究竟是什么。”
在国情咨文的最后部分，肯尼迪说：“让我强调这样一点，对于任何美国总统来说，到国会要求提供将加重我国人民负担的新拨款都不是一件愉快的事情。我深信，对我的前任来说，也不是一件愉快的事情。我是抱着某种勉强的心情作出这个结论的，但是我认为目前是我国的命运以及全球自由的命运非常严重的时刻。我认为，美国总统有责任向国会议员们提出他的建议，以便他们能够借助摆在他们面前的判断得出他们自己的结论。”
“我相信，我们的国家应当在这个十年结束之前，实现把人送上月球并使其安全返回地球的目标。”这是美国总统肯尼迪1961年发表的第二篇国情咨文中的一段讲话。半个世纪以来，许多人一直以为肯尼迪发表这段话后，美国才开始实施“阿波罗”载人登月计划，甚至误以为是肯尼迪提出了载人登月的设想。其实，作为一个政治家，即使肯尼迪再年轻气盛，再雄心勃勃，他也不可能直接提出这样一个耗资巨大、技术复杂的航天计划；作为总统，他只是批准实施载人登月计划。至于计划本身，美国的航天科学家们早在此前几年就已经提出并开始论证。也就是说，“阿波罗”载人登月计划从酝酿、提出到制定和宣布，经历了一个艰难和漫长的过程。
两个差距
第二次世界大战结束后，美国和苏联分别在V-2导弹的基础上发展本国的导弹技术。1957年8月21日，苏联成功发射了世界上第一枚洲际导弹P-7。这个消息给美国公众造成了巨大的精神压力。两个多月前的6月11日，美国“宇宙神”洲际导弹在第一次发射试验时，起飞不久就因主发动机熄火爆炸了；正在研制的“雷神”中程导弹试验也连续三次遭遇失败。整个美国陷入了一片“导弹差距”的紧张气氛中。
紧随“导弹差距”之后，美苏之间又出现了“空间差距”。1957年10月4日，苏联率先发射了在P－7导弹基础上改进的“卫星”号火箭，将人类的第一颗人造地球卫星——“斯普特尼克”1号送入太空。这个消息又一次震惊了美国，公众普遍对美国落后于苏联的现实感到气愤和失望，认为苏联抢在美国之前发射人造地球卫星不啻一起太空的“珍珠港事件”，他们对美国的军事、教育制度，甚至总统艾森豪威尔打高尔夫球问题等进行了猛烈抨击。美国参议员、杜鲁门政府的空军部长赛明顿警告说：“除非我们的国防政策迅速改变，否则苏联将从太空优势发展到太空霸权。”同年11月3日，苏联又成功发射了第二颗人造卫星，并搭乘了一位特殊的客人——小狗莱依卡。这次发射进一步加剧了美国人的不满情绪。
为了挽回影响，美国急起直追，然而欲速则不达。1957年12月6日，美国用“先锋”号火箭发射自己的第一颗人造地球卫星“先锋”1号，结果却当着全世界电视观众的面爆炸了。针对美国的失败，苏联幽默地进行了嘲弄，苏联代表在联合国告诉美国人，苏联有向不发达国家提供技术援助的计划，不知美国是否愿意接受外国的援助。
造成美国在首轮太空竞赛中接二连三失败的一个重要原因是总统艾森豪威尔不重视发展太空技术。他从不喜欢总统兼任的美国航空和空间理事会主席这个职务，甚至还打算撤消这个理事会。在制定空间计划方面，艾森豪威尔一直迟缓和拖拉。苏联发射第一颗人造地球卫星之后，他还在记者招待会上若无其事地说，苏联的成就“并没有引起我的忧虑和恐惧，一点也没有”。另外，轻敌、决策失误，以及资源分散、各行其是等也是美国失败的原因。
艾森豪威尔虽然不太重视发展太空技术，但也不是什么也不做。在美国接连遭受失败之后，他开始认为此事不能再忽视下去，无论自己是否愿意接受一个航天规划，但美国却是需要的。1958年10月，为了扭转不利局面，加强空间活动，并担负起航天规划的任务，美国政府对原国家航空咨询委员会进行了改组，成立了国家航空航天局(简称航宇局)。
早期设想
航宇局成立两个月后，陆军弹道导弹局的冯布劳恩博士等就提出了登月设想。12月15日，在向航宇局局长格伦南介绍陆军弹道导弹和运载火箭的研制情况时，冯·布劳恩的助手科勒乐观地说，到1967年春，我们将具有把人送上月球的能力。冯·布劳恩介绍了登月的五种方法。
1959年春，航宇局成立了载人航天飞行研究筹划委员会，即“戈特委员会”。5月底，戈特委员会召开了第一次会议，依次排列了美国载人航天飞行的九个项目，其中月球着陆被排在第七位。而委员会中的一些年轻人则认为，载人登月应该是水星计划后的逻辑发展，坚持要把它作为美国航宇局的第二个目标，其中包括来自刘易斯研究中心，时任航宇局载人航天飞行规划总负责人的乔治·洛，以及兰利研究中心空间任务组飞行系统部的主任马克思。费格特。他们的观点得到了兰利研究中心空间任务组负责人罗伯特·吉尔鲁斯的赞同。
1959年6月25日至26日，在乔治洛等人的努力下，戈特委员会第二次召开航天政策和计划讨论会。这次会议成为“阿波罗”计划的一次决策性会议。会议分析了空间站、载人飞船和环月飞行等问题。大多数与会者认为，载人登月计划可以同时完成以上任务，因此水星计划后最合适的计划是载人登月，这项计划还可作为载人火星着陆计划的中间环节。于是，这次会议把载人登月定为美国航宇局继“水星”计划之后的下一个目标。会后，航宇局要求各研究中心研究载人登月的具体方法。
1960年1月初，戈特委员会正式确定，美国航宇局要在“水星”计划完成后把载人登月作为研究方向。局长格伦南批准了这个决定，并于7月25日批准这个计划命名为“阿波罗”。三天后，美国航宇局召集宇航工业界的1300多名代表，向他们介绍“水星”计划之后的计划。会上，乔治洛告诉人们，如果一切顺利的话，美国航宇局也许在七十年代能将航天员送上月球。就在这次会议上，航宇局副局长休·德赖登宣布，下一个超越“水星”的计划名叫“阿波罗”。
同年10月，载人登月开始从设想变为计划。乔治·洛把一份报告递交给航天飞行规划办公室主任阿贝·西尔弗斯坦。报告指出，为了给“阿波罗”计划提出一个正当的理由，为了把这个计划的进度表和工程计划建立在更稳妥的基础上，应该系统地拟订一份载人登月的初步计划。乔治·洛还写道，为了拟订这样一个计划，他已建立了一个工作组，这个组将制定载人登月任务的基本规则，确定合理的宇宙飞船重量，规定运载火箭的各项要求，并拟订一个包括宇宙飞船、月球着陆和起飞系统及运载火箭的综合发展计划。这个计划还应包括一张运行图表，说明按时间次序排列的各阶段和资金，还应确定承担任务的机构进行早期研究的范围。
西尔弗斯坦发现，这份报告与1959年7月乔治·洛和载人航天飞行高级主管约翰迪谢尔起草的《航天飞行的发展、高级技术和载人航天飞行的长期规划》基本相同，那份规划用八页纸阐述了载人登月计划，计划完成时间为六十年代末。当时，他拒绝了那份规划，理由是考虑到艾森豪威尔政府对载人航天飞行的冷淡态度，他担心航宇局一些很有希 望得到批准的项目会因这个计划而被全盘否定，另外考虑到当时美国还未成功发射过一枚火箭，因此他把报告初稿退给乔治·洛和迪谢尔，并要求他们把有关月球着陆的内容删去。
然而，现在情况发生了很大变化：新的载人飞船已经在计划中，“土星”火箭也正在研制，因此他们的目标可以更进一步。于是，西尔弗斯坦批准了这份报告。令人惊讶的是，在这份如同“阿波罗”登月计划出生证一样的报告上，他除了自己的签名外，仅仅写了两个字：“同意。”
不同态度
类似载人登月这样庞大的太空计划，必须经过总统的认可。然而，那时的艾森豪威尔不想再对这个问题拍板，原因是1960年是总统大选年，而他已经不大可能第三次连任。12月，艾森豪威尔接到了航宇局关于载人登月飞行的报告。有关人员在对报告进行解释时，把探测月球与哥伦布发现美洲大陆作了比较，还提到了西班牙女王伊莎贝拉为支持哥伦布探险典当自己钻石的故事。可是，艾森豪威尔却告诉对方，他不打算为“阿波罗”计划典当自己的宝石。为此，许多人认为，如果艾森豪威尔继续担任总统，他会毫不犹豫地砍掉这个计划。
艾森豪威尔对太空计划的消极态度，成了竞争对手的有利武器。尽管民主党候选人约翰·肯尼迪对空间技术的了解很少，也并不感兴趣，但是在总统竞选期间他却把它当作竞选取胜的法宝，在竞选演说中一次又一次谈到这个问题，抨击美国政府的太空政策，指责共和党的政策使国家在面临挑战时软弱无力。他说：“当今是探险的新时代，太空是我们伟大的新前沿。在这场关键性的竞赛中，我们不能甘居第二位。为了保证和平与自由，我们必须第一。”
1960年11月，约翰·肯尼迪当选美国总统，成为自1933年罗斯福以来第一位战胜共和党的民主党人。第二年的一月，肯尼迪宣誓就职，入主白宫，成为美国第35任总统。肯尼迪年轻、精力旺盛、勇气十足、雄心勃勃，按照正常逻辑，他入主白宫后应该全力推进美国的太空计划，可是情况却并非如此。新任总统的态度发生了明显转变。
1961年1月30日，肯尼迪在他的第一篇国情咨文中未谈到公众关心的水星计划，也没有提及长期的太空发展规划。在谈到太空竞赛的看法时，他的态度也开始转向：“我国在空间科学和技术方面是领先的，而苏联则在将巨大的运载工具送入轨道的能力方面是领先的。如果两个国家使这种能力脱离激烈的和造成浪费的冷战竞赛，就可以帮助他们自己，也可以帮助其他国家。美国将愿意同苏联和所有国家的科学家一起进行更大的努力，使所有的人都能享受这种新知识的成果。”在1961年2月8日举办的记者招待会上，肯尼迪又在回答美国载人太空飞行计划的提问时这样说：“我们对航天员的安全十分关心，不能为了提高我们的声望而将他们送上去冒险；我们一定要等到尽可能安全的程度时才送航天员上天，即使我们在这方面输给苏联，我也愿意。”
作出决定
如果肯尼迪继续坚持自己的想法，美国后来有可能不会再实施“阿波罗”计划，人类也就不可能在二十世纪六十年代末登上月球。但是1961年春天发生的一件震惊世界的大事动摇了肯尼迪的立场。这件大事就是4月12日苏联成功发射了“东方”1号载人飞船，将航天员尤里·加加林送入太空，开创了人类太空飞行的新时代。
加加林太空飞行成功在美国形成了又一次巨大的冲击波。《华盛顿邮报》的一篇社论写道：“许多人将自然而然地把这个事件看作苏联超越美国的新证据。”加加林成功飞行后的第二天，美国报刊上出现这样一幅政治漫画——兴高采烈的赫鲁晓夫拍着一艘篮球一样大小的宇宙飞船，从狼狈不堪的肯尼迪头顶跳过去。
此时，年轻的美国总统入主白宫还不到100天，却陷入了他的前任艾森豪威尔曾面临的高压境地。在当天下午举行的总统新闻发布会上，一位记者提问说，眼看美国屈居第二，人们已感到厌倦，我们在这方面赶上或超过苏联的前景如何?肯尼迪回答说：“没有人比我更感到烦恼了。事实是需要一定的时间，我想我们必须承认这一点。”他还说，“我希望我们能在其他领域居第一，这可能会给全人类带来长期利益。”
话虽这么说，肯尼迪的日子其实并不好过。私下里，他开始感受到载人航天具有一种不可忽视的作用，这种感受与艾森豪威尔前不久的感受一样。这时，肯尼迪意识到自己正面临三种选择，一是退出竞赛，不管苏联继续搞出什么新花样；二是甘居第二，任凭苏联继续超越美国；三是干一件引人注目的事，最终击败对手。肯尼迪认为，从政治上讲，美国一定不能退出；位居第二位也与美国的世界领导角色，以及开发新边疆政策的精神不相称，美国别无选择，只能去迎接苏联的挑战。于是，在加加林进入太空后的第二天下午，肯尼迪要总统特别顾问西奥多·索伦森再审查一下航天规划中各种可供选择的方案。
4月14日，苏联在莫斯科红场隆重欢迎凯旋的加加林，而对于美国来说，这一天是作出载人登月决定的最关键的一天。这天下午，按照索伦森的安排，在他的办公室召开了一个小型会议，参加会议的有五个人，他们是索伦森、总统科学顾问杰罗姆·威斯纳，美国航宇局局长詹姆斯韦布、副局长休·德赖登，预算局局长戴维。贝尔。经过几个小时的辩论，他们认为如果美国要竞争，机会只有一个，那就是实现载人月球着陆。
会议结束后，几个人到内阁办公室向肯尼迪作简要汇报。这时，《生活》杂志的记者休·赛迪按照编辑部主任的要求，来到白宫了解政府打算对加加林上天后作出什么反应。
当时，肯尼迪问：“我们在什么地方能赶上和超过他们?我们能做些什么?能在他们之前实现环绕月球飞行吗?能在他们之前把人送上月球吗?有没有人能告诉我怎样赶上去?让我们寻找一下，不管是谁，哪怕是什么地方的看门人，只要他知道就行。”
德赖登介绍说，唯一可行的办法是执行一项应急计划，像研制原子弹的“曼哈顿”计划那样，但是需要耗资400亿美元。即使这样，要击败苏联也只有百分之五十的可能性。
肯尼迪想了一会儿说：“当我们了解更多情况时，我就能判断它到底值不值得。”他停顿片刻，环视着每个人的脸，然后接着说：“没有比这更重要的了。”
会议结束时，肯尼迪问休·赛迪，他的问题是不是都得到了解答。赛迪回答说：“是的，除了你打算怎么做这一点以外。”肯尼迪让他等一下，然后和索伦森走进办公室。几分钟后，索伦森出来，告诉赛迪说：“我们要到月球去。”
谨慎行事
但是，载人登月计划需要的400亿美元不是一个小数目，肯尼迪不敢轻率对这笔巨大投资作出决定。因此，以后的几天里，他不断听取各方面的意见和国会的反应。1961年4月19日，肯尼迪把副总统林登’约翰逊召到办公室，就航天规划商议了半小时。第二天，肯尼迪又发给约 翰逊一份备忘录，要求他在尽可能短的时间回答五个问题。第一个问题是，是否有机会通过在太空建立实验室或环绕月球飞行，或用火箭在月球着陆，或用火箭载人飞往月球再返回的办法击败苏联，是否还有其他的航天规划有希望获得奇迹般的结果，从而能够获胜?
4月21日，肯尼迪又召开了一个记者招待会。会上，当被问及有关空间方面的情况时，他的态度与前一个星期相比有了惊人的变化。他说：“我们正在制定一项重大计划，它将给我们带来最好的希望……如果我们能在苏联人之前登上月球的话，那我们就应该这样去做。”
三天后，约翰逊把冯·布劳恩、伯纳德施赖弗将军、约翰·海沃德海军中将、哥伦比亚广播公司总裁弗兰克·斯坦顿、美国电力公司副总裁唐纳德·库克、布朗鲁特公司的乔治·布朗等召集在一起开会。约翰逊告诉他们有一个极为重要的决定要作出，那就是要不要把人送上月球，结果在场每一个人都说要。随后，约翰逊向肯尼迪汇报了这个专门小组的意见。
正当肯尼迪政府连续讨论研究是否实施载人登月计划时，美国航宇局完成了一次重要发射。1961年5月5日，航天员艾伦谢泼德进入太空，飞行15分钟后安全返回地面，完成了美国第一次亚轨道飞行。这次成功坚定了美国政府实施载人登月的信心。
5月10日，肯尼迪召集威斯纳、韦布、德赖登、国防部长麦克纳马拉等九个关键人物开会，讨论“阿波罗”计划的预算和具体时间表。肯尼迪告诉他们，他准备毫不修改地批准“阿波罗”计划的报告，并最后向国会提出。
肯尼迪原想以书面形式向国会提交这份报告，可是会议的前一天他改变了主意，要求亲自到国会发表演说。1961年5月25日，《华盛顿邮报》在头版刊登新闻说“肯尼迪总统将在今天中午12点半就‘国家的紧急需要’向国会联席会议发表演说。它将成为又一个国情咨文。”
当天中午，肯尼迪在国会发表了《关于国家紧急需要的特别咨文》，它是美国制定“阿波罗”计划的一份历史性文献。肯尼迪在演说中宣布，“我们的国家应当在这个十年结束之前，实现把人送上月球并使其安全返回地球的目标。”
“阿波罗”计划代表了国会议员们的愿望。它的目的在于改变苏联领先的局面，最终提升美国的国际地位。因此，尽管这个计划资金预算庞大，却获得了国会参众两院的一致通过。
此后，美国动用巨大的人力、物力和财力，实施载人登月计划。八年零八个月后，“阿波罗”11号的两名航天员成功登上月球。
美国登月宣言
国情咨文是美国政府的施政纲领，总统每年用它阐明面临的国内外情况，以及政府将要采取的政策和措施。
早在美国建国初期就有了国情咨文这种形式，美国宪法规定，总统“应不时向国会提供一些有关国家现状的信息，并向国会提出那些他认为是必要和迫切措施的建议，以供国会考虑”。1790年1月8日，美国首任总统乔治华盛顿第一次作了年度信息报告，被称为美国历史上的首次国情咨文演讲。从1945年起，年度信息报告开始称为国情咨文，并且不再仅面对国会议员，而是通过广播和电视面向广大民众传递总统的政策主张。约翰逊以前，总统发表国情咨文的时间都在中午，约翰逊当选总统后将它调整为晚上，以便吸引更多的电视观众。
按照美国惯例，国情咨文通常是在每年年初由总统向国会报告，但是1961年5月25日这天，肯尼迪总统却打破惯例，第二次向国会提出国情咨文，题目是《关于国家紧急需要的特别咨文》。
在特别咨文的开头，肯尼迪说：“宪法规定我有义务经常向国会提供国情方面的情报。虽然按照传统，这是一年一次的事情，但是这种传统在非常的时候被打破了。现在是非常的时候。我们的信念以及我们的力量使我们国家担当了自由事业的领袖角色。历史上，没有比这更为困难、更为重要的角色了。我们支持自由，这就是我们自己的信念，这就是我们对他人承担的唯一的义务。任何朋友，任何中立国家和任何对手部不应该有别的看法。我们并不反对任何人或任何国家或任何制度，除非它是敌视自由的。我到这里来也不是为了提出一项带有任何一个人的名字或是针对任何一个地区的新的军事原则，我到这里来是为了促进自由的原则……”
肯尼迪的国情咨文分为十部分，其中第九部分着重谈到空间技术：
“如果我们要赢得这场全世界正在进行的自由和暴政之间的斗争，那么最近几个星期所取得的巨大的太空成就应该使我们非常清楚，正如1957年的苏联人造地球卫星，这种冒险在各地人们心中产生的影响将决定人们该走什么路。
“我就任之初，就对我们在空间方面的努力进行了研究。我们根据副总统的意见研究了我们在什么地方是强大的，在什么地方不是强大的，我们在什么地方可能成功，在什么地方可能不会成功。现在是取得更大的进展，是美国进行一项新的巨大的事业，是这个国家在空间成就方面发挥明显的重要作用的时候了。”
“我相信，我们拥有一切必要的力量和人才。但是，实际情况是我们从未作出这种必需的全国性决定或汇集全国的力量。我们从未在一张紧迫的时间表上具体规定长期目标，也没有掌握我们的资源和我们的时间来保证实现这些目标。但是，鉴于苏联在大规模火箭发动机方面已经领先(这使他们领先了许多个月的时间)，鉴于他们可能在今后一些时间内利用这种领先地位来取得更惊人的成就，我们需要作出新的努力。因为，我们虽然不能肯定说我们有一天将占据首位，但是我们却可以肯定地说，如果不进行这种努力，我们就将居于末位。我们由于让世界充分看到这方面的情况而多承担了一种风险，但是正如航天员谢泼德的成绩所表明的，在我们成功时，这种风险本身会提高我们的地位。”
“第一，我相信，我们的国家应当在这个十年结束之前，实现把人送上月球并使其安全返回地球的目标。对长期的空间探索来说，现阶段没有一项空间计划比这更振奋人心，更吸引人，更重要了；也没有一项空间计划是如此的难以实现和代价巨大。我们计划加速试制适应的月球宇宙飞船，计划试制交替使用的液体和固体燃料发动机(这种发动机将比现在试制的任何发动机都大得多)，直到可以肯定哪一种更为优越。我们建议为试制其他发动机和进行无人探测增拨款项。
第二，增拨2300万美元，加上现在的七百万美元，用于加速试制罗佛式核火箭，使我们有朝一日能为从事更振奋人心和更庞大的探索空间计划提供一种手段，也许前往比月球更远的地方，也许前往太阳系的尽头。
第三，增拨5000万美元，以便尽快把空间卫星用于全球范围的通讯。
第四，增拨7500百万美元，使我们尽早有一个用于世界范围的气象观测卫星系统。
“应该明确，这是一项最后必须由国会议员作出的判断。应该明确，我是在要求国会和国家肯定地采取一项新的行动方针，这项方针将持续许多年，并在1962财政年度付出5.31亿美元的非常庞大的代价，并在今后五年内估计要再花70亿到90亿美元。如果我们只走一半路，或是在遇到困难时变得目光短浅的话，那么我认为，倒不如干脆不干。
“这是我们作为一个国家作出的非常重要的决定。你们部经历了过去的四年，看到了空间和空间探险事业的重要意义。没有人能肯定地预测，掌握空间的最后意义究竟是什么。”
在国情咨文的最后部分，肯尼迪说：“让我强调这样一点，对于任何美国总统来说，到国会要求提供将加重我国人民负担的新拨款都不是一件愉快的事情。我深信，对我的前任来说，也不是一件愉快的事情。我是抱着某种勉强的心情作出这个结论的，但是我认为目前是我国的命运以及全球自由的命运非常严重的时刻。我认为，美国总统有责任向国会议员们提出他的建议，以便他们能够借助摆在他们面前的判断得出他们自己的结论。”