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［摘要］本文通过近年来在我国出现的公共危机，分析了政府在处理这些危机中的缺陷和教训，提出了政府组织、非政府组织、民众和媒体四位一体的危机管理体系，并对各自的职责进行了简要的分析。
［关键词］公共危机 四位一体 政府
［中图分类号］D63［文献标识码］A［文章编号］1009－5349（2014）06－0100－02
一、对公共危机的理解
近年来，公共危机事件的频发给社会和民众带来了不同程度上的生命与财产的损失，不仅威胁到我们的生活环境，而且给政府管理带来了新的挑战。都有哪些事件是属于公共危机的范畴？它与一般危机又有哪些区别？
一般认为，危机就是对一个社会体系的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，突发紧急事件以及不确定前景对组织造成了高度的紧张和压力，为使组织得以生存，并将损失降至最低限度，必须在有限的时间约束下对其做出关键性决策的事件。①相比于危机，公共危机具有的公共性、突发性、危害性、扩散性等特征，不仅在“量”上而且在“质”上更甚于一般性危机。
因此，可以这样来理解公共危机：具有突发性、危害社会公共利益的、对于政府或组织的存在与发展以及社会公众具有重大影响的、亟需管理者快速应对的事件。一般包括自然灾害、事故灾害、公共卫生危机和社会安全危机。
二、我国应对公共危机的不足之处
从SARS危机到汶川地震，从“三聚氰胺”奶粉到“猪流感”事件，我国政府在处理这一件件危机事件的过程中，大大提升了应对公共危机的能力，但是不可否认，我国的危机管理在很多方面还存在着不足。
（一）缺乏危机管理意识
政府在管理过程中，对潜藏在社会中的各种风险和危机缺乏一种警觉性，对现代社会存在的各种危机缺乏科学、理性的分析判断，缺少对风险制度的评估，以至于不能及时有效发现风险并对此防治。
（二）缺乏对民众的危机教育
当前，我国大多数民众在面对突如其来的危机时没有相应的心理准备，不知如何自救，更不用说配合政府、相关组织共同解决危机了。火灾来临，不时有人跳楼以图求生，地震发生，人们乱成一团，这些现象都显示出我国民众危机教育的缺失。
（三）缺乏事前预防机制
中国古人云：“事未至而预图，则处之常有于；事既至而后计，则应之常不足”。而政府对于当前公共危机的处理，还没有一整套科学的事前预防机制。政府往往会在各种自然灾害、突发事件发生过后进行各种反思，但是却忽视了对现状的改变。以火灾为例，我国时常发生火灾，但为什么面对火灾发生许多人还是不知道安全场所在哪里？为何楼堂馆宇没有在火灾发生前得到全面消防检查？我们有如此多的教训可是为何悲剧还会一次次重演？
（四）缺乏信息公开机制和媒体舆论的引导、沟通和监督机制
公共危机发生后，民众对于信息尤其是真实全面的信息更为渴求。但是政府方面信息公布不及时，没有很好地控制舆论，从而形成社会恐慌。2003年的SARS疫情发生初期，由于某些政府部门试图隐瞒信息，疫情公布迟缓，导致非典疫情迅速蔓延，整个社会付出难以估量的代价。2008年某地打砸抢烧事件，政府没能在第一时间及时发布信息应对，致使一些外媒认为中国政府掩盖事实真相。
（五）没有充分发动民间组织等社会力量
在传统的行政管理模式中，政府居于主导地位，各种行政行为皆以政府为中心，限制了社会民间组织作用的发挥，当公共危机发生时亦是如此；与此同时，对民间组织等社会力量的能力不信任，没有提供足够的空间和保障给这支力量发挥作用。在相当一部分公共危机发生时，很多民间组织已经准备好人力物力投入到解决危机的行动中，可是由于政府部门缺乏对民间组织的指导和协调，致使很多民间组织感叹报国无门，没有一个畅通的渠道发挥自己的作用。
三、四位一体的公共危机管理体系的建构
政府、非政府组织、民众和媒体在处理公共危机的过程中有着各自的优势和作用，协调好四者的关系，使它们良性互动，构建四位一体的公共危机管理体系，才能够稳定社会秩序，及时解决危机。
（一）政府组织
首先，加大对公共危机管理的投入。任何时候，物质都是基础。面对危机，政府加大财力支出方能化解风险，维护社会稳定。科学划分公共危机的风险等级，以此确定相应的财政支出额度范围，保证应对危机的财政资金专款专用，确保应对复杂危机事件的正常运转。
其次，完善公共危机管理的行政法规，建立一套相对完整的公共危机管理法律体系。确立应对危机的原则，明确政府及其他组织、人员在危机管理中的职权和职责，做到有法可依，违法必究，既能维护政府的权威性和合法性，也提高了政府处理危机的能力。
（二）非政府组织
非政府组织有其广泛的社会触角，可以在危机潜伏时期觉察到危机苗头，从而提出危机预警；同时，还可以与政府加强合作，发挥自己的专业性特征，研究和分析潜在的危机，及时向政府提出准确的信息分析和政策建议。②危机发生后，非政府组织的作用还体现在以下几方面：
第一，在危机发生时提供物质资源支持。很多危机事件发生后，物资短缺是首要问题，非政府组织是政府之外募集应对公共危机资源的主要力量，可以采取各种方式如捐款、捐物向国内倡议，也可以面向国际，通过游说、呼吁等方式申请国外援助等。
第二，对受到危机冲击的人们直接进行救助。不论是“非典”还是“雪灾”，亦或是各种社会安全事件，总是有被这些公共危机直接伤害到的人群，要么失去生命，要么失去生活来源，要么生活环境受到威胁……这些人既需要物质救助，也需要心理疏导。政府不可能面面俱到，非政府组织则可以对其进行直接帮扶和救助。
第三，参与危机评估工作。评估政府在危机管理中的资源运用绩效；协助政府确认危机重建的优先次序；评估政府在危机管理中采取的措施实施效果。同时也要评估自身绩效，总结经验和教训，不断进行自身能力建设，提高危机管理的应变能力和专业水平，努力扩大非政府组织在社会发展中的影响及力量。
（三）民众
民众参与公共危机管理，首先可以缓解危机在公众中产生的恐惧、恐慌，起到稳定社会、恢复秩序的作用；其次，民众的参与可以强化危机意识，提升其应对危机的能力，降低政府救治危机的成本；再次，民众的参与可以对政府和非政府组织的危机管理过程进行监督，保障了公民参与权的实现。
通过各种宣传渠道来开展国民危机教育，从小就对公民传授应对突发事件的基本知识、技巧，以减少危机造成的伤害。发放图文并茂的手册描述灾难、危机发生的过程，并定期对突发事件的应对进行演练，使民众在这一系列活动中掌握自救的方法，时刻做好应对危机的心理和物质准备。总之，通过民众的参与，增强全体国民应对危机的能力，切实完善我国公共危机管理体系。
（四）媒体
媒体作为信息沟通的桥梁，对危机过程公开透明报道，既避免了谣言的传播，缓解了民众的紧张情绪，也可以对政府、非政府组织的危机应对过程进行监督。所以，在构建四位一体公共危机管理体系过程中，要高度重视媒体的作用。③
首先，媒体及时准确、客观公正地向民众发布危机信息，说明政府敢于直面危机，不隐藏、不避讳，既满足了公众的知情权，增加民众对政府的信任感，又能激发起社会各界万众一心与危机做斗争的信心。
其次，引导媒体，提高危机传播水平。危机发生后，少数媒体为了自身商业利益，不顾社会公德，过度宣扬社会负面效果，对事件大肆炒作。在公众群情激愤的感染下，需要媒体保持冷静、理智。因此，要防止媒体迷失方向，需要引导媒体宣传积极向上的正能量。
第三，改革传统管理体制，提高媒体法制化程度。允许媒体报道多元化，从各个角度报道事件的进展，使民众掌握事实真相。对媒体不实的报道，及时予以纠正，根据法律的规定做出相应的处罚。这样既可以充分发挥媒体的作用，又能保证对媒体的必要监督。
注释：
①薛澜.危机管理[M].北京:清华大学出版社,2003: 25.
②赵语慧.公共危机管理中的非政府组织参与研究[D].郑州大学硕士论文,2006(5).
③刘慧君.论公共危机管理中政府应如何与媒体进行有效沟通[J].今日南国,2009(2):223-224.
【参考文献】
[1]唐丹亭.政府公共危机管理机制探析[J].企业家天地(下旬刊),2009(2):11-13.
[2]朱陆彬.媒体在公共危机管理中的角色与作用探析[D].南京理工大学,2013.
责任编辑：张丽
［关键词］公共危机 四位一体 政府
［中图分类号］D63［文献标识码］A［文章编号］1009－5349（2014）06－0100－02
一、对公共危机的理解
近年来，公共危机事件的频发给社会和民众带来了不同程度上的生命与财产的损失，不仅威胁到我们的生活环境，而且给政府管理带来了新的挑战。都有哪些事件是属于公共危机的范畴？它与一般危机又有哪些区别？
一般认为，危机就是对一个社会体系的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，突发紧急事件以及不确定前景对组织造成了高度的紧张和压力，为使组织得以生存，并将损失降至最低限度，必须在有限的时间约束下对其做出关键性决策的事件。①相比于危机，公共危机具有的公共性、突发性、危害性、扩散性等特征，不仅在“量”上而且在“质”上更甚于一般性危机。
因此，可以这样来理解公共危机：具有突发性、危害社会公共利益的、对于政府或组织的存在与发展以及社会公众具有重大影响的、亟需管理者快速应对的事件。一般包括自然灾害、事故灾害、公共卫生危机和社会安全危机。
二、我国应对公共危机的不足之处
从SARS危机到汶川地震，从“三聚氰胺”奶粉到“猪流感”事件，我国政府在处理这一件件危机事件的过程中，大大提升了应对公共危机的能力，但是不可否认，我国的危机管理在很多方面还存在着不足。
（一）缺乏危机管理意识
政府在管理过程中，对潜藏在社会中的各种风险和危机缺乏一种警觉性，对现代社会存在的各种危机缺乏科学、理性的分析判断，缺少对风险制度的评估，以至于不能及时有效发现风险并对此防治。
（二）缺乏对民众的危机教育
当前，我国大多数民众在面对突如其来的危机时没有相应的心理准备，不知如何自救，更不用说配合政府、相关组织共同解决危机了。火灾来临，不时有人跳楼以图求生，地震发生，人们乱成一团，这些现象都显示出我国民众危机教育的缺失。
（三）缺乏事前预防机制
中国古人云：“事未至而预图，则处之常有于；事既至而后计，则应之常不足”。而政府对于当前公共危机的处理，还没有一整套科学的事前预防机制。政府往往会在各种自然灾害、突发事件发生过后进行各种反思，但是却忽视了对现状的改变。以火灾为例，我国时常发生火灾，但为什么面对火灾发生许多人还是不知道安全场所在哪里？为何楼堂馆宇没有在火灾发生前得到全面消防检查？我们有如此多的教训可是为何悲剧还会一次次重演？
（四）缺乏信息公开机制和媒体舆论的引导、沟通和监督机制
公共危机发生后，民众对于信息尤其是真实全面的信息更为渴求。但是政府方面信息公布不及时，没有很好地控制舆论，从而形成社会恐慌。2003年的SARS疫情发生初期，由于某些政府部门试图隐瞒信息，疫情公布迟缓，导致非典疫情迅速蔓延，整个社会付出难以估量的代价。2008年某地打砸抢烧事件，政府没能在第一时间及时发布信息应对，致使一些外媒认为中国政府掩盖事实真相。
（五）没有充分发动民间组织等社会力量
在传统的行政管理模式中，政府居于主导地位，各种行政行为皆以政府为中心，限制了社会民间组织作用的发挥，当公共危机发生时亦是如此；与此同时，对民间组织等社会力量的能力不信任，没有提供足够的空间和保障给这支力量发挥作用。在相当一部分公共危机发生时，很多民间组织已经准备好人力物力投入到解决危机的行动中，可是由于政府部门缺乏对民间组织的指导和协调，致使很多民间组织感叹报国无门，没有一个畅通的渠道发挥自己的作用。
三、四位一体的公共危机管理体系的建构
政府、非政府组织、民众和媒体在处理公共危机的过程中有着各自的优势和作用，协调好四者的关系，使它们良性互动，构建四位一体的公共危机管理体系，才能够稳定社会秩序，及时解决危机。
（一）政府组织
首先，加大对公共危机管理的投入。任何时候，物质都是基础。面对危机，政府加大财力支出方能化解风险，维护社会稳定。科学划分公共危机的风险等级，以此确定相应的财政支出额度范围，保证应对危机的财政资金专款专用，确保应对复杂危机事件的正常运转。
其次，完善公共危机管理的行政法规，建立一套相对完整的公共危机管理法律体系。确立应对危机的原则，明确政府及其他组织、人员在危机管理中的职权和职责，做到有法可依，违法必究，既能维护政府的权威性和合法性，也提高了政府处理危机的能力。
（二）非政府组织
非政府组织有其广泛的社会触角，可以在危机潜伏时期觉察到危机苗头，从而提出危机预警；同时，还可以与政府加强合作，发挥自己的专业性特征，研究和分析潜在的危机，及时向政府提出准确的信息分析和政策建议。②危机发生后，非政府组织的作用还体现在以下几方面：
第一，在危机发生时提供物质资源支持。很多危机事件发生后，物资短缺是首要问题，非政府组织是政府之外募集应对公共危机资源的主要力量，可以采取各种方式如捐款、捐物向国内倡议，也可以面向国际，通过游说、呼吁等方式申请国外援助等。
第二，对受到危机冲击的人们直接进行救助。不论是“非典”还是“雪灾”，亦或是各种社会安全事件，总是有被这些公共危机直接伤害到的人群，要么失去生命，要么失去生活来源，要么生活环境受到威胁……这些人既需要物质救助，也需要心理疏导。政府不可能面面俱到，非政府组织则可以对其进行直接帮扶和救助。
第三，参与危机评估工作。评估政府在危机管理中的资源运用绩效；协助政府确认危机重建的优先次序；评估政府在危机管理中采取的措施实施效果。同时也要评估自身绩效，总结经验和教训，不断进行自身能力建设，提高危机管理的应变能力和专业水平，努力扩大非政府组织在社会发展中的影响及力量。
（三）民众
民众参与公共危机管理，首先可以缓解危机在公众中产生的恐惧、恐慌，起到稳定社会、恢复秩序的作用；其次，民众的参与可以强化危机意识，提升其应对危机的能力，降低政府救治危机的成本；再次，民众的参与可以对政府和非政府组织的危机管理过程进行监督，保障了公民参与权的实现。
通过各种宣传渠道来开展国民危机教育，从小就对公民传授应对突发事件的基本知识、技巧，以减少危机造成的伤害。发放图文并茂的手册描述灾难、危机发生的过程，并定期对突发事件的应对进行演练，使民众在这一系列活动中掌握自救的方法，时刻做好应对危机的心理和物质准备。总之，通过民众的参与，增强全体国民应对危机的能力，切实完善我国公共危机管理体系。
（四）媒体
媒体作为信息沟通的桥梁，对危机过程公开透明报道，既避免了谣言的传播，缓解了民众的紧张情绪，也可以对政府、非政府组织的危机应对过程进行监督。所以，在构建四位一体公共危机管理体系过程中，要高度重视媒体的作用。③
首先，媒体及时准确、客观公正地向民众发布危机信息，说明政府敢于直面危机，不隐藏、不避讳，既满足了公众的知情权，增加民众对政府的信任感，又能激发起社会各界万众一心与危机做斗争的信心。
其次，引导媒体，提高危机传播水平。危机发生后，少数媒体为了自身商业利益，不顾社会公德，过度宣扬社会负面效果，对事件大肆炒作。在公众群情激愤的感染下，需要媒体保持冷静、理智。因此，要防止媒体迷失方向，需要引导媒体宣传积极向上的正能量。
第三，改革传统管理体制，提高媒体法制化程度。允许媒体报道多元化，从各个角度报道事件的进展，使民众掌握事实真相。对媒体不实的报道，及时予以纠正，根据法律的规定做出相应的处罚。这样既可以充分发挥媒体的作用，又能保证对媒体的必要监督。
注释：
①薛澜.危机管理[M].北京:清华大学出版社,2003: 25.
②赵语慧.公共危机管理中的非政府组织参与研究[D].郑州大学硕士论文,2006(5).
③刘慧君.论公共危机管理中政府应如何与媒体进行有效沟通[J].今日南国,2009(2):223-224.
【参考文献】
[1]唐丹亭.政府公共危机管理机制探析[J].企业家天地(下旬刊),2009(2):11-13.
[2]朱陆彬.媒体在公共危机管理中的角色与作用探析[D].南京理工大学,2013.
责任编辑：张丽