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【摘要】 随着世界范围内“结社革命”的兴起，对社会组织的研究日益深入，社会组织行政化、社会组织自治成为关注的焦点。任何一种现象都有其历史渊源，我国社会组织的行政化也可以追溯到我国的社会政治、文化等历史背景等方面，通过对我国与发达国家历史背景的比较分析，可以找出我国社会组织行政化的历史原因，探寻适合我国社会组织发展的道路。
【关键词】 社会组织 公民社会 自治 行政化
二十世纪八十年代以来，一场世界范围内的“结社革命”兴起，进入九十年代以后，转型国家社会组织的发展也成为国际学术界关注的焦点。我国改革开放以来，社会组织也纷纷建立，我国社会组织在繁荣发展的同时均有一个通病——缺乏自主性和自治性，究其原因，与我国特定的政治、历史文化传统有关。
一、社会组织概念的界定
把所要研究问题的含义搞清楚，是研究一个问题的关键所在，特别是在涉及到国际比较分析时，同一个词在不同的国家会有不同的含义，甚至会大相径庭，与社会组织相类似的概念还有“第三部门”、“非营利组织”、“志愿组织”、“非政府组织”、“公民社会组织”等。
“第三部门”是美国学者Leavitt针对以前人们把社会组织一分为二，非公即私，非私即公而提出来的，指的是处于政府和私营企业之间的社会组织；“非营利组织”强调的是组织的非营利性，即这些组织建立的初衷不是为了营利 ；“志愿组织”强调这些组织的运作与管理在很大程度上靠志愿者的志愿加入和工作投入 ；“非政府组织”是专指政府和私营企业以外的组织，而不包括政府组织以外的私营企业；“公民社会组织”的外延更广，英文是CivilSociety，概念比较模糊，是为了体现公民社会与政府的分立而提出来的，是与政府相对应的概念 ；社会组织，是指在政府和企业之外，向社会某个领域提供社会服务的组织。
这些概念虽然名称不同，内涵有不同的侧重，外延也有一定的差异，但在基本含义上都是指处于政府组织和市场组织之间的一系列社会组织，是在“国家-社会-市场”三元分立框架下提出来的，对“国家-市场”二元理论的发展，其特征大都可以用组织性、民间性、非营利性、自治性、自律性、志愿性、公益性来形容。
二、西方发达的公民社会和固有的自治传统
（一）个人本位与公民社会
在西方社会，个人本位不同与中国传统理解的自私自利，而是一种“倡导个人自由行为的社会理论” ，强调的是社会秩序要建立在保障个人权利平等的基础上。基于个人本位的秩序逻辑，西方社会的“公”与“私”之间不是对立关系，而是众“私”即“公”的关系，在此基础上，西方社会的“公”与“私”观念不是对立取舍的。“私人领域”强调了个人意志在法律规范下享有自主权，特别是从事经济活动的自由，“公”则代表相对于统治者个人而言的国家、公共权力，因此，个人本位的秩序规则核心是如何制衡国家的或者其他各种特殊霸权的权力。在这种理念的指引下，国家与社会二元分化，私人领域的公民社会形成，成为独立于国家的自治空间，进而为社会组织的发展提供了土壤。
（二）自治传统
西方社会自古以来就有自治的传统，自治传统对于民间组织的成立及其社会公益和社会公共服务提供了成长的土壤。例如美国的特殊环境形成了美国的乡镇自治传统，由于到达北美洲的人大多是来自于英国的公民，而这部分公民大多是受不了英国专制集权的压迫或者宗教的迫害而来到美洲的，因此在美洲刚开始的时候他们选择了自治的形式。托克维尔通过对美国社会的具体分析得出的结论是：“我确信公民的集体力量永远会比政府的权力创造出更大的社会福利”，这种自治的源起形成了美国社会的自治传统。
在德国也有自治的传统，德国乡镇行政的基础是自治原则，即公民应当自行调整和管理地方事务。在德国地方自治是通过有独立权利义务的公法团体来实现的，这些公法团体将市民组织起来，通过法律的授权行使地方自治权，管理地方的社会事务。西方的这种自治传统为市民社会的成长奠定了基础，同时为社会团体组织的建立创造了条件。
（三）国家、市场、社会的三元社会结构模式
现代的社会组织建立在国家、市场、社会三元社会结构模式的基础上。市场经济的发展使市场独立于国家，人民在很大程度上享有经济生活的自由，同时经济的发展，使得人民的自主性增强，自由、竞争的意识加强，社会利益日益多元化，需求也日益多元化。随着市民自由、民主、平等意识的增强，形成了以个人权利为出发点的权力制衡结构，对强大的国家权力形成了有效限制，要求国家权力的行使必须要符合公民的愿望，为保护公民权利，国家权力要受到制衡，不能肆意侵犯公民社会。公民社会对国家权力边界的限定，形成了有限政府的理念，政府的权力要受到社会的有效限制，受社会监督，政府的自身规模、职能、权力和行为方式均是有限的，不能无限扩张。
三、我国传统的国家本位与专制集权
（一）国家本位传统
我国自古以来是国家本位的国家，即在个人与国家的关系上，把重点放在国家，个体与社会之间具有相互对立性、取此舍彼的“私”与“公”的关系。在中国的道德体系中，最推崇“公”而无“私”的精神。中国理性化政治的最高境界也是“天下为公”，实现“大同社会”。在这样的伦理秩序下，个人品行修养的形成在于私与公的取舍过程，通过牺牲下一层的利益来服从上一层的要求，即“舍小家，保大家”，在这种理念下，个人被国家淹没，社会被国家淹没，不存在自由、自治的私人领域。
虽然近代西方制度文化的传入对我国社会的结构有一定的影响，但是由国家控制社会的观念和官本位的传统仍然渗透其中。1949年中华人民共和国的成立也没有完全摆脱这种观念的影响。为了应付国家刚成立的各种危机和保卫来之不易的人民政权，国家对各项活动都进行了控制 。这种强有力的行政性政治整合，形成了我国国家统领社会的局面。
（二）家族本位的专制集权 相对于西方的自治传统来说，我国一直以来是奉行中央大一统的传统，在我国几千年的封建体制下，王权是至高无上和独一无二的，“普天之下莫非王土，率土之兵莫非王臣”。在王权掌握之内的领土范围内地方几乎没有自治的权力，而是由各个家族组成的小的单位体，在这个单位体中有族长（家长），一个家族内个别重要人物的兴衰关系着整个家族的兴衰，我国古代刑罚中的族株，株连正是反映了我国家族制的特点。同时在家族之外，在国家之内又是皇上说了算，所有的家族又都是为王权而服务的，一个家族无论多庞大，人员多广，最后还是服务于皇权。在此基础上公民主要在家族范围内进行各种活动，社会的各种公益活动也是通过皇权或者家族的形式进行，像西方那样自由的公民社会是不存在。
（三）中国特定的社会结构决定我国社会组织的特性
1.中国社会组织的存在来源于国家让渡的空间
西方公民社会的发展经历了三个演变阶段：首先是古希腊罗马时期相对野蛮状态的文明城邦；然后是16-17世纪资产阶级贵族力争国家分权；20世纪后叶以来国家、市场、公民社会三元分离的理念形成。我国与西方不同，我国没有自治的传统，也没有发达的公民社会，建国后改革开放前，对于刚成立的国家政权，为了保护来之不易的社会主义政权免受资本主义的腐蚀，我国政府对人民群众进行最大限度的“保护”，国家行政管制权被应用到了社会生活的各个方面，通过组织一体化等国家治理手段 ，一些社会组织的国家行政管制权被构造了出来，这些本不具有国家行政管制权的组织被赋予了政府的行政职能，行使着国家公权力，分享着国家的行政权。
虽然改革开放以来社会自治的空间逐步扩大，但是这主要体现在个人活动空间的扩大，而国家权力的边界并没有界定。中国公民社会的形成是在经历了国家与社会高度一体化的状态后，随着政府职能的转型而逐渐从国家领域分离出来的社会空间。国家与社会关系的重塑过程是一个政府主动推动的过程，中国无论是市场经济发展还是公民社会的产生都与国家主动让渡空间相关。这决定了中国社会组织的一些特质：（1）中国的社会组织对政府的补充性强，分权性弱。中国社会组织的成立产生于政府让位的空间，以补充满足这些社会服务、需求为目的，公民的权利意识和权力制衡取向弱，这样容易使这些社会组织偏离自己的使命。（2）在运作机制上，对政府的依赖性强，受政府的干预多。特别是一些官办社团难以摆脱对政府的依赖，即使是民间社团也是常常由于生存原因寻求官方背景，社团行政化倾向明显。（3）在功能上，社会组织执行性强，自制性弱。中国社会组织很大一部分是官办社团，再加上人事安排上的关系，社团在协助政府执行部分管理职能的目的较多，而自主治理实现社团宗旨和社会公益的较少。
2.我国特定社会结构下的社会组织
从不同的角度划分，我国社会组织有不同的分类，从与政府的关系来看，中国的社会组织可以分为以下几种类型：自上而下型、自下而上型、合作型三种类型，但是无论是那种类型，都来源于政府改革过程中，政府权力转移而让渡的空间，这就决定了我国社会组织严重缺乏自主性，行政化程度高。
（1）在法律层面上，我国法律缺乏对政府权力和社会组织权利界限的认定。我国宪法规定了公民的结社自由权，这为社会组织成立的合法性确立了宪法依据。但是宪法作为根本大法，其直接适用性不强，往往需要通过具体的法律来把宪法具体化，而我国法律的规定与宪法又存在一定的差距，如对社会组织成立的审批制度，以及双重管理体制的限制，将社团至于政府民政部门和业务主管部门的双重管理体制下，决定了中国某些社会组织的“半官半民”性。
（2）政府对社会组织资金支持方式的行政化。目前，我国社会组织资金来源依赖于政府的组织，一般采用政府财政拨款的形式，从而影响了社会组织的独立性、活跃性。纵观世界上其他国家，政府对非营利部门的支持也是相当大的 ，这主要是由于这些国家相当一部分政府拨款是采用政府采购的形式，根据这些国家的实践，政府采购是一种既能有效地提供政府财政支持，同时又不过多的干涉非营利部门内部事务的较好的机制。
（3）我国社会组织高层人事权独立性不足。社会组织主要负责人的人事任免权往往受到政府的干预，有一些社会组织干脆就是政府的某个职能部门在职能转化中演变而来的，整套人马还是原来政府部门的结构，甚至连级别也有相应的规定。
（4）社会组织的独立决策权不足，这是他们独立性不足的表现。日常决策权放到了社会组织内部，但是重要的决策权还是在业务主管单位那里。大多数社会组织的理事会机制不健全，政府对其干涉的权力较大，并具有随意性，这在自上而下建立的社会团体中表现尤其明显。
（5）政府在对社会组织赋权方面存在疑虑和困惑。社会组织认为政府管得太多、太死，赋权不足；而政府又认为将权力下放又不放心，或者说不甘心。这就存在着政府对社会组织自身运作的限制和干预和政府的社会职能转换，对企业和社会的合理赋权问题。对于前者，政府应该采取更加开放的态度，使社会组织在法律范围内能够行使自我管理和自我运作的权力；对于后者，则政府应当区别对待，明确区分政府职能，分清楚哪些是政府管得多的，哪些是指由政府才能管的领域。
【关键词】 社会组织 公民社会 自治 行政化
二十世纪八十年代以来，一场世界范围内的“结社革命”兴起，进入九十年代以后，转型国家社会组织的发展也成为国际学术界关注的焦点。我国改革开放以来，社会组织也纷纷建立，我国社会组织在繁荣发展的同时均有一个通病——缺乏自主性和自治性，究其原因，与我国特定的政治、历史文化传统有关。
一、社会组织概念的界定
把所要研究问题的含义搞清楚，是研究一个问题的关键所在，特别是在涉及到国际比较分析时，同一个词在不同的国家会有不同的含义，甚至会大相径庭，与社会组织相类似的概念还有“第三部门”、“非营利组织”、“志愿组织”、“非政府组织”、“公民社会组织”等。
“第三部门”是美国学者Leavitt针对以前人们把社会组织一分为二，非公即私，非私即公而提出来的，指的是处于政府和私营企业之间的社会组织；“非营利组织”强调的是组织的非营利性，即这些组织建立的初衷不是为了营利 ；“志愿组织”强调这些组织的运作与管理在很大程度上靠志愿者的志愿加入和工作投入 ；“非政府组织”是专指政府和私营企业以外的组织，而不包括政府组织以外的私营企业；“公民社会组织”的外延更广，英文是CivilSociety，概念比较模糊，是为了体现公民社会与政府的分立而提出来的，是与政府相对应的概念 ；社会组织，是指在政府和企业之外，向社会某个领域提供社会服务的组织。
这些概念虽然名称不同，内涵有不同的侧重，外延也有一定的差异，但在基本含义上都是指处于政府组织和市场组织之间的一系列社会组织，是在“国家-社会-市场”三元分立框架下提出来的，对“国家-市场”二元理论的发展，其特征大都可以用组织性、民间性、非营利性、自治性、自律性、志愿性、公益性来形容。
二、西方发达的公民社会和固有的自治传统
（一）个人本位与公民社会
在西方社会，个人本位不同与中国传统理解的自私自利，而是一种“倡导个人自由行为的社会理论” ，强调的是社会秩序要建立在保障个人权利平等的基础上。基于个人本位的秩序逻辑，西方社会的“公”与“私”之间不是对立关系，而是众“私”即“公”的关系，在此基础上，西方社会的“公”与“私”观念不是对立取舍的。“私人领域”强调了个人意志在法律规范下享有自主权，特别是从事经济活动的自由，“公”则代表相对于统治者个人而言的国家、公共权力，因此，个人本位的秩序规则核心是如何制衡国家的或者其他各种特殊霸权的权力。在这种理念的指引下，国家与社会二元分化，私人领域的公民社会形成，成为独立于国家的自治空间，进而为社会组织的发展提供了土壤。
（二）自治传统
西方社会自古以来就有自治的传统，自治传统对于民间组织的成立及其社会公益和社会公共服务提供了成长的土壤。例如美国的特殊环境形成了美国的乡镇自治传统，由于到达北美洲的人大多是来自于英国的公民，而这部分公民大多是受不了英国专制集权的压迫或者宗教的迫害而来到美洲的，因此在美洲刚开始的时候他们选择了自治的形式。托克维尔通过对美国社会的具体分析得出的结论是：“我确信公民的集体力量永远会比政府的权力创造出更大的社会福利”，这种自治的源起形成了美国社会的自治传统。
在德国也有自治的传统，德国乡镇行政的基础是自治原则，即公民应当自行调整和管理地方事务。在德国地方自治是通过有独立权利义务的公法团体来实现的，这些公法团体将市民组织起来，通过法律的授权行使地方自治权，管理地方的社会事务。西方的这种自治传统为市民社会的成长奠定了基础，同时为社会团体组织的建立创造了条件。
（三）国家、市场、社会的三元社会结构模式
现代的社会组织建立在国家、市场、社会三元社会结构模式的基础上。市场经济的发展使市场独立于国家，人民在很大程度上享有经济生活的自由，同时经济的发展，使得人民的自主性增强，自由、竞争的意识加强，社会利益日益多元化，需求也日益多元化。随着市民自由、民主、平等意识的增强，形成了以个人权利为出发点的权力制衡结构，对强大的国家权力形成了有效限制，要求国家权力的行使必须要符合公民的愿望，为保护公民权利，国家权力要受到制衡，不能肆意侵犯公民社会。公民社会对国家权力边界的限定，形成了有限政府的理念，政府的权力要受到社会的有效限制，受社会监督，政府的自身规模、职能、权力和行为方式均是有限的，不能无限扩张。
三、我国传统的国家本位与专制集权
（一）国家本位传统
我国自古以来是国家本位的国家，即在个人与国家的关系上，把重点放在国家，个体与社会之间具有相互对立性、取此舍彼的“私”与“公”的关系。在中国的道德体系中，最推崇“公”而无“私”的精神。中国理性化政治的最高境界也是“天下为公”，实现“大同社会”。在这样的伦理秩序下，个人品行修养的形成在于私与公的取舍过程，通过牺牲下一层的利益来服从上一层的要求，即“舍小家，保大家”，在这种理念下，个人被国家淹没，社会被国家淹没，不存在自由、自治的私人领域。
虽然近代西方制度文化的传入对我国社会的结构有一定的影响，但是由国家控制社会的观念和官本位的传统仍然渗透其中。1949年中华人民共和国的成立也没有完全摆脱这种观念的影响。为了应付国家刚成立的各种危机和保卫来之不易的人民政权，国家对各项活动都进行了控制 。这种强有力的行政性政治整合，形成了我国国家统领社会的局面。
（二）家族本位的专制集权 相对于西方的自治传统来说，我国一直以来是奉行中央大一统的传统，在我国几千年的封建体制下，王权是至高无上和独一无二的，“普天之下莫非王土，率土之兵莫非王臣”。在王权掌握之内的领土范围内地方几乎没有自治的权力，而是由各个家族组成的小的单位体，在这个单位体中有族长（家长），一个家族内个别重要人物的兴衰关系着整个家族的兴衰，我国古代刑罚中的族株，株连正是反映了我国家族制的特点。同时在家族之外，在国家之内又是皇上说了算，所有的家族又都是为王权而服务的，一个家族无论多庞大，人员多广，最后还是服务于皇权。在此基础上公民主要在家族范围内进行各种活动，社会的各种公益活动也是通过皇权或者家族的形式进行，像西方那样自由的公民社会是不存在。
（三）中国特定的社会结构决定我国社会组织的特性
1.中国社会组织的存在来源于国家让渡的空间
西方公民社会的发展经历了三个演变阶段：首先是古希腊罗马时期相对野蛮状态的文明城邦；然后是16-17世纪资产阶级贵族力争国家分权；20世纪后叶以来国家、市场、公民社会三元分离的理念形成。我国与西方不同，我国没有自治的传统，也没有发达的公民社会，建国后改革开放前，对于刚成立的国家政权，为了保护来之不易的社会主义政权免受资本主义的腐蚀，我国政府对人民群众进行最大限度的“保护”，国家行政管制权被应用到了社会生活的各个方面，通过组织一体化等国家治理手段 ，一些社会组织的国家行政管制权被构造了出来，这些本不具有国家行政管制权的组织被赋予了政府的行政职能，行使着国家公权力，分享着国家的行政权。
虽然改革开放以来社会自治的空间逐步扩大，但是这主要体现在个人活动空间的扩大，而国家权力的边界并没有界定。中国公民社会的形成是在经历了国家与社会高度一体化的状态后，随着政府职能的转型而逐渐从国家领域分离出来的社会空间。国家与社会关系的重塑过程是一个政府主动推动的过程，中国无论是市场经济发展还是公民社会的产生都与国家主动让渡空间相关。这决定了中国社会组织的一些特质：（1）中国的社会组织对政府的补充性强，分权性弱。中国社会组织的成立产生于政府让位的空间，以补充满足这些社会服务、需求为目的，公民的权利意识和权力制衡取向弱，这样容易使这些社会组织偏离自己的使命。（2）在运作机制上，对政府的依赖性强，受政府的干预多。特别是一些官办社团难以摆脱对政府的依赖，即使是民间社团也是常常由于生存原因寻求官方背景，社团行政化倾向明显。（3）在功能上，社会组织执行性强，自制性弱。中国社会组织很大一部分是官办社团，再加上人事安排上的关系，社团在协助政府执行部分管理职能的目的较多，而自主治理实现社团宗旨和社会公益的较少。
2.我国特定社会结构下的社会组织
从不同的角度划分，我国社会组织有不同的分类，从与政府的关系来看，中国的社会组织可以分为以下几种类型：自上而下型、自下而上型、合作型三种类型，但是无论是那种类型，都来源于政府改革过程中，政府权力转移而让渡的空间，这就决定了我国社会组织严重缺乏自主性，行政化程度高。
（1）在法律层面上，我国法律缺乏对政府权力和社会组织权利界限的认定。我国宪法规定了公民的结社自由权，这为社会组织成立的合法性确立了宪法依据。但是宪法作为根本大法，其直接适用性不强，往往需要通过具体的法律来把宪法具体化，而我国法律的规定与宪法又存在一定的差距，如对社会组织成立的审批制度，以及双重管理体制的限制，将社团至于政府民政部门和业务主管部门的双重管理体制下，决定了中国某些社会组织的“半官半民”性。
（2）政府对社会组织资金支持方式的行政化。目前，我国社会组织资金来源依赖于政府的组织，一般采用政府财政拨款的形式，从而影响了社会组织的独立性、活跃性。纵观世界上其他国家，政府对非营利部门的支持也是相当大的 ，这主要是由于这些国家相当一部分政府拨款是采用政府采购的形式，根据这些国家的实践，政府采购是一种既能有效地提供政府财政支持，同时又不过多的干涉非营利部门内部事务的较好的机制。
（3）我国社会组织高层人事权独立性不足。社会组织主要负责人的人事任免权往往受到政府的干预，有一些社会组织干脆就是政府的某个职能部门在职能转化中演变而来的，整套人马还是原来政府部门的结构，甚至连级别也有相应的规定。
（4）社会组织的独立决策权不足，这是他们独立性不足的表现。日常决策权放到了社会组织内部，但是重要的决策权还是在业务主管单位那里。大多数社会组织的理事会机制不健全，政府对其干涉的权力较大，并具有随意性，这在自上而下建立的社会团体中表现尤其明显。
（5）政府在对社会组织赋权方面存在疑虑和困惑。社会组织认为政府管得太多、太死，赋权不足；而政府又认为将权力下放又不放心，或者说不甘心。这就存在着政府对社会组织自身运作的限制和干预和政府的社会职能转换，对企业和社会的合理赋权问题。对于前者，政府应该采取更加开放的态度，使社会组织在法律范围内能够行使自我管理和自我运作的权力；对于后者，则政府应当区别对待，明确区分政府职能，分清楚哪些是政府管得多的，哪些是指由政府才能管的领域。