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摘要 行政三联制是1940年代以蒋介石为首的国民党党政当局推行的一项重大的行政革新措施，蒋介石推行行政三联制的原因是：一方面为了革除行政积弊，提高行政效率，建立一个高效有能的政府，以实现抗战建国的使命，另一方面是为了维护和巩固国民党政府的一党专政以及实现个人集权独裁的愿望。
关键词 蒋介石，行政三联制，专制统治
行政三联制是20世纪40年代以蒋介石为首的国民党党政当局推行的一项重大的行政革新措施，从1940年7月开始，到1947年结束，前后历经七年之久。且不说这场行政革新运动经历的时间之长，单说在中国人民的抗日战争处于艰苦卓绝的非常时期里，以蒋介石为首的国民党党政当局不遗余力、大张旗鼓地推行，便可知其自有存在的深刻原因和历史逻辑。在与行政三联制有关的一些著作中，着重论述了行政三联制的产生经过、内容、特点、实施效果及弊端等问题，而对蒋介石推行行政三联制的原因方面关注却不够，本文试图对其原因进行系统深入的探讨，不足之处，请方家指正。
一、行政三联制的含义及工作方法
行政三联制就是将整个行政活动过程分为设计(或计划)、执行、考核三个环节并加以连接贯通，形成一个既分工又紧密联系的行政系统。它包括两层含义：(一)将行政管理活动分为设计、执行、考核三个环节，即“无论办理什么事情，都要确立设计、执行、考核三个程序，然后按照这三个程序，尽量地去利用人、时、地、财、物，从而发挥事业的功效”。(二)强调三个环节是一个相互衔接、互为依据、密切联系的统一整体。正如蒋介石所说：“行政三联制，本来分为计划、执行、考核三方面，但在意义上是有其相互之关系的，尤其是三者联系上整个的作用极其重要，万不能丝毫忽略的”。计划是事先对行政活动所作的通盘规划，执行是将计划付诸实施的过程，考核是对执行结果的考察和评价，然后将考核的结果作为编制下一轮计划的依据……如此循环递进，促进行政活动质量不断改善和提高。三个环节的整体性、联系性和循环性是行政三联制的精粹所在。
关于行政三联制的工作方法，蒋介石在《行政三联制大纲》中作了全面系统的阐述。在行政设计方面，首先强调要在一个大原则下进行设计，这个大原则就是国家的指导思想和宏观规划；其次要将计划与预算相联系，并且计划要受预算的限制和约束；另外计划要有明确的中心任务，在制定计划之前要搜集各种材料等等。在行政执行方面，将行政执行分为由本机关直接执行和命令下级机关执行两种情况，由本机关直接执行的方法是：其一，建立幕僚长制度，所谓幕僚长制就是“像军队中的参谋长一样，机关内部的事务，完全由幕僚长负责，则主管长官可以有时间去主持要务和考虑大的问题”。幕僚长制有两个优点：一方面可以使机关的首脑有充分的时间考虑重大的问题；另一方面可以使部下有责任可负，有机会发展自己的才干。其二，实行分层负责制，“就是各级机关，无论大小职务，皆要订定办事细则，在办事细则中，对于各级员司的责任应详行规定，自秘书长、处长、科长、科员等均应有明显的法律上的权责，使功过有归”。实行分层负责制的目的在于，使在同一机关内处于不同层级工作人员明确自己的责任、义务和权利，使其能认真履行自己的职责，防止产生互相推诿责任的毛病。命令下级机关执行的工作方法也有两种：一是上级机关通过制定详密的控制办法来监督下级机关的执行情况；二是实行分级负责制度，即在大行政系统内部各级行政机关之间要厘定各自的职责范围，做到各司其职、各负其责，这样既可防止上级机关越级越权的干政行为，又可维护下级主管机构行政权力的自主性和权威性，该制度的目的在于维持该级机关的完整性、统一性。在行政考核方面，其具体的方法有：填写年度政绩比较表、政绩交代比较表、某种事业进度表等。总之，是符合现代政治学理论和行政管理学原理的，它所提出的一些具体的工作方法到现在仍然具有一定的可取性和借鉴作用。但是，它不是一项尽善尽美的制度，比如，计划、执行、考核这三个环节究竟该如何分权、分工以及相互间如何进行约束和制衡，在现实生活中是不易解决的问题，也不是任何一件行政工作都需要划分出三个环节，这个制度本身并不能保证计划的科学性，执行的认真性和考核的严格性，同时这个制度的实施还深受社会环境的制约及执行者的素质和属性的影响。
二、推行行政三联制是革除行政积弊，提高行政效率的需要
南京国民政府自成立以来，政治与行政上的积弊可谓愈久弥深、积重难返。抗日战争爆发后的几年里，这些积弊的发展更趋严重，社会各界及政府内的有识之士不断地对这些积弊进行批评和抨击，蒋介石也常常为之感到深深的忧虑和困扰。当时国民政府行政系统的弊病很多，下面从行政的计划、执行、考核三个方面择其要者进行阐述。
1、在行政计划方面，许多计划缺乏统一性和可行性。过去，在国民政府的计划工作中，存在很多的弊端，比如，大多数机关每兴办一种事业，一般虽做计划，但计划做得并不细致具体，执行也不认真，大半是敷衍形式，有名无实，甚至是有始无终。正如蒋介石指出，过去中央与地方政府做事不是无计划的，只因为那些计划都是零碎或个别去打算，因之各自拟议，各自去执行。由于计划“不能集中在一个大原则下制定出来，结果只有枝枝节节，不是各种计划彼此不相联系，就是彼此失其轻重缓急之分，甚至彼此发生矛盾冲突或重复浪费的毛病”。计划不能集中在一个大原则下制定出来，将会产生很多弊端：首先，各自起草的计划是零碎的、分割的，既不相互贯通，又不为全局通盘着想，从而使计划只能是头痛医头，脚痛医脚而已。其次，它使各机关各自为政，互不配合，不能形成合力，难以办大事。第三，容易形成狭隘的局部利益观念，各机关见到有利的事就争着做、抢着做，见到无利可图的事就逃避，结果导致争功诿过、扯皮闹怨的事经常发生。不少机关在制订计划时还存在一个弊端，那就是编制计划不顾客观事实，不考虑现实条件，编制计划的人也不与实际执行者发生联系，“闭门造车”，建“空中楼阁”，这样的计划常常行不通，终至半途而废，乃至前功尽弃。
2、在行政执行方面，官僚政治和科员政治盛行。长期以来，在国民政府的党政机关中存在一个普遍的毛病，那就是行政人员从事行政的目的是为了做官，“人人都想做政治家，而不想做实行主义的行政干部”，他们不懂“政治”与“行政”的区别，常常将二者混为一谈。实际上，“政治”与“行政”虽然是属于同一个范畴，但二者在机能、性质上有着明显的差异，“政治”是关于国家大政方针的决定，其观念的表现形式是主义、政纲、政策等；“行政”是关于国家大政方针的执行，其具体的表现形式是行政的程序、方法、手续等。政治家所需要的是丰富的政治素养，而行政家所需要的是专门的知识技术。在各机关中常见的情况是：行政人员不愿做具体的行 政事务，也不肯努力学习行政的知识和技术，对工作采取敷衍应付的态度，其结果是“切实执行政令人才的缺乏，大多数行政人员只是空谈主义与政策，而真正研究如何能彻底推行政令的人才，就如凤毛麟角”。一般行政人员还常常误认为政客官僚就是政治家，相当多的行政人员后来都渐渐地变成了官僚政客，这些官僚政客的大批出现是国民政府政治退化的重要表现。官僚政客们在工作上常出现两种倾向：一种是什么事情都不理，一种是什么事情都要理。不理事的官僚会使他的机关如一盘散沙，事业毫无进展。什么事都理的官僚会使他的下属沉溺于琐碎的事务中，不能专注于中心工作，最终仍是一事无成。官僚政客们最热衷的就是争权夺利，生活腐化，“利之所附，趋之若鹜，责之所在，避之如虎，他们的言行无时无地不充分的表现为腐化或恶化的姿态”，从而使一般的政府机关变得暮气沉沉、毫无生气。在机关里，无论什么事情，大都是一级一级往下推，推到基层的科员，无可再推了，便由科员按照其职掌去实施，有成绩，是主管长官的功劳，出了差错，责任则全由科员来承担，于是，科员政治继官僚政治之后便产生了。官僚政治与科员政治的实质是权利与责任的不对称，这是国民政府行政上最大的弊端。掌权者滥用权力或不作为而得不到制约和惩处，他们将变得更加的胡作非为。无权者什么事都做什么责任都担却享受不到权利，他们只能是更加的消极、懈怠、敷衍和得过且过，由此可见，行政上官僚政治与科员政治之风的盛行是国民政府上下离心离德，工作效率低下，最终走向衰亡的重要原因。
3、在行政考核方面，有名无实，形同虚设。南京国民政府成立以后，陆续地制订了一系列的行政考核制度，比如，监察制度、铨叙制度、考绩制度、预算制度、审计制度等等，监督考核机关的设置也很齐全，但在实际上考核却完全是无效的，等于没有。在政府机关中，对于考核工作是十分疏忽的，也是不重视的。一般情况是没有人去做考核的工作，即使有人去考核，通常的情况是上级通过发布命令的方式来指挥下级的工作，一待命令出了机关的门，就算事情办了，责任完了，很少有科学严密的考核办法。待任务完成后，考核的人员向上级递交一份考核报告就算完事了，没有人来做审查和核实工作，因此执行工作究竟做得好还是坏，都无从明白与证实，“这都是纸片政治的毛病”。另外，还有一个原因就是：没有把行政业务作为考核的中心，也没有制订行政业务考核的标准，这样对于人的考核、事业的考核、经费的考核等就失去了依据，也就无法判定执行是否达到目的，无法考核行政成绩的优劣，当然就谈不上对于行政执行优劣的奖惩了，行政上既然没有优劣奖惩的考核，有效率的行政只能是一种奢望。
上述行政积弊，历来是国民党党政机构中存在的痼疾，这些积弊和其他许许多多的行政弊端紧紧交织在一起，互为因果，共同作用，使庞大的国民政府行政机器日益运转不灵，既阻碍着以蒋介石为首的党政当局政治使命的完成，又妨碍着蒋介石个人独裁野心的实现，因此蒋介石极力提倡推行行政三联制，他说：“提倡行政三联制的原因，简单一句话，就是要使我们的行政效率提高，也就是要使我们的政治达到迅速确实两大目的。”
三、推行行政三联制是实现“抗战建国”使命的现实要求
1937年“七·七”事变发生以后，日本帝国主义向中国发动了更加猖狂的进攻，在日军咄咄逼人的侵略攻势下，大片国土沦陷。在国家民族的危急关头，国民党政府为了对国家的有关方针政策作出全面系统的阐释，以统一国民党党政当局的认识，动员全国民众共纾国难，1938年3月29日至4月1日，在武昌召开了临时全国代表大会，大会发表了宣言并通过了《抗战建国纲领》等决议案。
宣言首先指出：“中国现正从事于四千余年历史上未曾有的民族抗战。此抗战之目的，在于抵御日本帝国主义之侵略，以救国家民族于垂亡；同时于抗战之中，加紧工作，以完成建国之任务。”宣言还说，由于这次抗战不可避免，我们不能希望于和平中谋建设，“惟当使抗战与建国同时进行，是则救亡的责任与建国的责任，实同时落于吾人之肩上。”宣言号召全国同胞，团结一致，共同负荷，为完成捍御外侮复兴民族之使命而踔厉发奋。
《抗战建国纲领》是宣言宗旨的条文具体化。纲领首先开宗明义阐明了当前国民党的使命，那就是“欲求抗战必胜，建国必成”。要求“全国人民捐弃成见，破除畛域，集中意志，统一行动”，在“蒋委员长领导之下，集中全力，奋励迈进”。
国民党临时全国代表大会的召开，标志着国民党“抗战建国”基本国策的形成，它表明，在国家民族危亡的紧急关头，国民政府终于作出了抵抗日本帝国主义的决策。然而，要实现“抗战建国”的艰难使命，必须要有一个统一、高效、精简、有能的政府来领导全国民众实施《抗战建国纲领》的政策措施，而当时的国民政府机构中存在着严重的积弊，前文已述。因此，自临时全国代表大会召开以后，国民党中央几乎每逢一次重要会议都要强调“抗战建国”的重任以及加强和推动政治建设与行政机构改革之类的宣传，以求革新行政机构，振作行政系统，提高行政效率。《抗战建国纲领》中明确提出了进行行政机构革新的要求和目标，纲领的十四条说：“改善各级政治机构，使之简单化、合理化，并增高行政效率，以适合战时需要。”。随后，在国民党第五届第五次中央全会上强调，为了适应抗战的需要，要力矫组织重复、职权未清之弊端，以使政治机构力求敏活，使行政效率益加提高。五届六中全会通过的《对于政治报告之决议案》指出，今后抗战建设较前更加复杂紧张，调整行政机构，提供行政效率，尤需积极进行。目前急需注意的事项，主要有四个方面：“一为机构之单一化，即机关相互间的调整；二为机构之合理化，即机关本身的调整；三为法令规章之系统化；四为慎考铨，严考绩。”从而为行政机构的革新指明了具体的方向。
由此可见，以蒋介石为首的国民党政府为了保证“抗战建国”的顺利进行，对革新行政机构，提高行政效率的工作是十分重视的，蒋介石在多次重要会议上对行政机构改革的意义的强调，以及各项具体要求和措施的提出，为“行政三联制”的出台奠定了基础。面对国民政府行政机关呈现出的日益严重的涣散、颓靡、低效的病象，蒋介石将“行政三联制”视作解救危难的“救命符”。关于“行政三联制”与“抗战建国”的关系，蒋介石曾说：“抗战建国的成败，要靠我们自力更生进展的程度，自力更生的成效，要靠政治经济的建设。”“行政三联制”就是“指示政治建设与经济建设的着手的基点所在，亦可以说是建设的基本工作”。因此，推行“行政三联制”是蒋介石为完成“抗战建国”的现实使命所采取的一项重要步骤。
四、推行行政三联制是蒋介石建立和维护国民党专制政府的重要措施
1940年3月，蒋介石在中央人事行政会议上作了题为《行政三联制大纲》的训词，这既是他为推 行行政三联制所进行的一次思想总动员，又是他对行政三联制的基本精神所作的一个全面系统的阐述。同年7月他向国民党五届七中全会提交了一项议案，题目为：“拟设置中央设计局统一设计工作并设置党政工作考核委员会以立行政三联制基础案”，该议案通过后，国民政府开始正式实施行政三联制。
蒋介石推行行政三联制的理论依据是什么呢?那就是孙中山先生“权能分开”思想，就是要使政府有能，让人民有权，建立一个万能的政府。蒋介石说，“政府有能的道理来源于总理权能分别的道理”，他还说：“我们为奉行总理人民有权的遗教，所以要训练人民行使选举、罢免、创制、复决四权”，“至于另外一方面，就是要政府有能”，其主要关键“就是要实行行政三联制”。可见，蒋介石将推行行政三联制作为建立有能政府的一个重要举措。蒋介石经常以总理的忠实信徒自居，声称要遵循总理的遗教，然而，实际上，蒋介石要建立的政府与孙中山心目中的“万能政府”有着天壤之别。在实践中，他逐渐将“人民有权”弃之不顾，而对“政府有能”不断加强，他要以推行行政三联制为契机，建立国民党一党专政的“万能政府”。
“权能分开”是孙中山民权主义思想的一个重要原则，也是他希望建立一个真正属于人民的政府的思想基础。他把国家的政治大权分成两个部分，一个是政权，一个是治权，将政权交给人民，将治权交给政府。孙中山“权能分开”思想的精髓是：主权在民，直接民权，由人民来选择政府、控制政府，政府在人民的监督下行使五权。二者相互依存、相互约束、相互制衡，从而保证政府是人民的政府。
蒋介石的权能分开思想又是怎样的呢?在使人民有权方面，他主张通过民权机关的建立来使人民有权管理各级政府。1939年9月，国民政府推行“新县制”，虽然明确规定实行县乡两级地方自治，但“官治”的色彩仍很浓厚。县长仍由省政府任命，乡镇长官或由上级任命，或由上级核任，完成上级指派的任务仍是他们最主要的职责。而县参议会仅仅只在极少数的地方成立了起来，实际上它们“成了县政府不折不扣的御用机关”。到抗战胜利前夕，各地才陆续办理县参议会的选举工作，至1947年全国大多数省的大多数县才成立县参议会或临时参议会。乡镇民代表会、保民大会的成立情形与县参议会相似，它们大多为地方土劣所把持，创立服务地方的事业少，谋取个人私利的多，所以它们不可能成为真正的民意机构，因此，“人民有权”只是一纸具文的法律规定。
在使政府有能方面，则是蒋介石最热心的事。1940年，为了推行行政三联制，他讲演了三篇训词，向五届七中全会提交了一项议案，这三篇训词和一项议案构成了行政三联制的基本理论和实施要领。在长达七年的时间里为了推行行政三联制，他颁布了大量的法规法令，成立了各种机构，开了多次的会，作了多次的讲演，不断地对推行行政三联制的工作进行总结、检讨和督促。他要建立的万能政府是国民党一党专制的万能政府，无论是1928年的“训政体制”，还是1939年的“战时体制”；无论是1936年的“五五宪草”，还是1946年的“制宪国大”，都体现了这一点。他醉心于国民党政府的专制，而对全国人民的民主权利，各党派及中间派的民主呼声置之度外，长期以来对反对国民党一党专制的其他党派和中间派采取打击和排斥的政策，国民党是代表大地主大资产阶级利益的政党，他的阶级本性决定了他不可能代表广大人民的利益，不可能给予人民自由民主的权利。蒋介石所要建立的理想政府是将“人民有权”完全抛开，而将“政府有能”极力加强，从而建立一个国民党一党专制的独裁政府。他将推行行政三联制作为实现这个愿望的途径和手段，因此，推行行政三联制只是蒋介石用来建立和巩固国民党政府专制统治的一个工具而已。
五、推行行政三联制是蒋介石谋求个人集权独裁的重要步骤
在中国现代史上，蒋介石一向以嗜权成癖、集权专制而著称于世。为了满足自己的权力欲望，他常常是费尽心机、不择手段，从国民革命时期起，到南京国民政府成立以后，他通过各种手段一步一步地将国家的军政大权揽到自己手中，直到1938年国民党临时全国代表大会召开以后，他在国民党中的党魁地位才得到法律上的确认，然而他并不满足。从1938年他在国民党临时全国代表大会上当选为国民党总裁开始，到1940年7月正式推行行政三联制，在短短的两年时间里，他一步一步地将国家的党政军大权完全集中于自己手中。在这两年的时间里，他为了加强个人集权统治，采取的重要措施有：
1、1939年1月，设立国防最高委员会。凡国民党中央所属的各部会、国民党政府五院、军事委员会所属的各部会，都受这个委员会的指挥。国防最高委员会委员长由国民党总裁蒋介石担任，国防最高委员会委员长“对于党政军一切事务，得不依平时的程序，以命令为便宜之措施”。国防最高委员会的设立，使蒋介石将国家党政军的统治大权完全集于一身，这是他加强个人集权的极关键的一步。
2、再次担任行政院院长。1939年11月，在国民党五届六中全会上，蒋介石被推举为国民政府行政院院长，蒋介石之所以要再次兼任行政院长，其目的仍是为了满足集权专制的需要，因为在国民政府的五院中，行政院是各院的核心，它地位最尊、最具实权，国家的大政方针和基本国策都要由它来执行。
3、推行行政三联制。推行行政三联制是蒋介石加强个人集权统治，保障自己权力畅通运行的一项重要措施。为了推行行政三联制，1940年7月，他一方面设立中央设计局，另一方面设立党政工作考核委员会，让它们分别主持国家的设计和考核工作，二者都隶属于国防最高委员会，由国防最高委员会委员长蒋介石出任中央设计局总裁和党政工作考核委员会委员长。在中央设计局，审议员、秘书长、设计委员、专员等重要人员，或由总裁“遴选”，或“承总裁之命处理局务”，或由“总裁遴选或聘任”；在党政工作考核委员会，委员、秘书长、党务组主任、政务组主任等要职，或由委员长“聘任”，或“承委员长之命处理本会事务”，或由委员长“指定”；在此之前，蒋介石已是行政院院长，因此，在计划、执行、考核的行政三联制中，蒋介石居于核心和统领的地位，他集国家的计划、执行、考核三个大权于一身，将国家的行政决策和执行大权牢牢地掌握在自己的手中。由此可见，推行行政三联制是蒋介石谋求个人集权统治的一个重要步骤。当然，蒋介石采取的这些措施，一方面是抗战的客观环境使然，他要通过集权来集中全国的人力、物力、财力，以利抗战；另一方面，他要利用这个机会，建立自己的独裁统治，这是由他的嗜权个性、政治理念和阶级局限性所决定的。
1940年代，蒋介石亲自倡导并极力推行的这场行政三联制革新运动，是由多种因素共同作用的结果，概括来说，那就是，一方面为了革除行政积弊，提高行政效率，建立一个高效有能的政府，以实现抗战建国的使命。另一方面，是要利用抗战非常时期需要集中国家一切力量的有利形势，进一步加强国民党政府的一党专制，加快自己集权统治的步伐，从而实现个人的专制独裁。既要承认行政三联制的提出是行政管理上的一个进步，认识到他将行政管理过程划分为计划、执行、考核三个环节具有一定的合理性、可取性及对现代行政的借鉴意义，同时还要认识到蒋介石推行行政三联制隐藏着维护国民党政府一党专制的狭隘思想和谋求个人专制独裁的野心的一面。
关键词 蒋介石，行政三联制，专制统治
行政三联制是20世纪40年代以蒋介石为首的国民党党政当局推行的一项重大的行政革新措施，从1940年7月开始，到1947年结束，前后历经七年之久。且不说这场行政革新运动经历的时间之长，单说在中国人民的抗日战争处于艰苦卓绝的非常时期里，以蒋介石为首的国民党党政当局不遗余力、大张旗鼓地推行，便可知其自有存在的深刻原因和历史逻辑。在与行政三联制有关的一些著作中，着重论述了行政三联制的产生经过、内容、特点、实施效果及弊端等问题，而对蒋介石推行行政三联制的原因方面关注却不够，本文试图对其原因进行系统深入的探讨，不足之处，请方家指正。
一、行政三联制的含义及工作方法
行政三联制就是将整个行政活动过程分为设计(或计划)、执行、考核三个环节并加以连接贯通，形成一个既分工又紧密联系的行政系统。它包括两层含义：(一)将行政管理活动分为设计、执行、考核三个环节，即“无论办理什么事情，都要确立设计、执行、考核三个程序，然后按照这三个程序，尽量地去利用人、时、地、财、物，从而发挥事业的功效”。(二)强调三个环节是一个相互衔接、互为依据、密切联系的统一整体。正如蒋介石所说：“行政三联制，本来分为计划、执行、考核三方面，但在意义上是有其相互之关系的，尤其是三者联系上整个的作用极其重要，万不能丝毫忽略的”。计划是事先对行政活动所作的通盘规划，执行是将计划付诸实施的过程，考核是对执行结果的考察和评价，然后将考核的结果作为编制下一轮计划的依据……如此循环递进，促进行政活动质量不断改善和提高。三个环节的整体性、联系性和循环性是行政三联制的精粹所在。
关于行政三联制的工作方法，蒋介石在《行政三联制大纲》中作了全面系统的阐述。在行政设计方面，首先强调要在一个大原则下进行设计，这个大原则就是国家的指导思想和宏观规划；其次要将计划与预算相联系，并且计划要受预算的限制和约束；另外计划要有明确的中心任务，在制定计划之前要搜集各种材料等等。在行政执行方面，将行政执行分为由本机关直接执行和命令下级机关执行两种情况，由本机关直接执行的方法是：其一，建立幕僚长制度，所谓幕僚长制就是“像军队中的参谋长一样，机关内部的事务，完全由幕僚长负责，则主管长官可以有时间去主持要务和考虑大的问题”。幕僚长制有两个优点：一方面可以使机关的首脑有充分的时间考虑重大的问题；另一方面可以使部下有责任可负，有机会发展自己的才干。其二，实行分层负责制，“就是各级机关，无论大小职务，皆要订定办事细则，在办事细则中，对于各级员司的责任应详行规定，自秘书长、处长、科长、科员等均应有明显的法律上的权责，使功过有归”。实行分层负责制的目的在于，使在同一机关内处于不同层级工作人员明确自己的责任、义务和权利，使其能认真履行自己的职责，防止产生互相推诿责任的毛病。命令下级机关执行的工作方法也有两种：一是上级机关通过制定详密的控制办法来监督下级机关的执行情况；二是实行分级负责制度，即在大行政系统内部各级行政机关之间要厘定各自的职责范围，做到各司其职、各负其责，这样既可防止上级机关越级越权的干政行为，又可维护下级主管机构行政权力的自主性和权威性，该制度的目的在于维持该级机关的完整性、统一性。在行政考核方面，其具体的方法有：填写年度政绩比较表、政绩交代比较表、某种事业进度表等。总之，是符合现代政治学理论和行政管理学原理的，它所提出的一些具体的工作方法到现在仍然具有一定的可取性和借鉴作用。但是，它不是一项尽善尽美的制度，比如，计划、执行、考核这三个环节究竟该如何分权、分工以及相互间如何进行约束和制衡，在现实生活中是不易解决的问题，也不是任何一件行政工作都需要划分出三个环节，这个制度本身并不能保证计划的科学性，执行的认真性和考核的严格性，同时这个制度的实施还深受社会环境的制约及执行者的素质和属性的影响。
二、推行行政三联制是革除行政积弊，提高行政效率的需要
南京国民政府自成立以来，政治与行政上的积弊可谓愈久弥深、积重难返。抗日战争爆发后的几年里，这些积弊的发展更趋严重，社会各界及政府内的有识之士不断地对这些积弊进行批评和抨击，蒋介石也常常为之感到深深的忧虑和困扰。当时国民政府行政系统的弊病很多，下面从行政的计划、执行、考核三个方面择其要者进行阐述。
1、在行政计划方面，许多计划缺乏统一性和可行性。过去，在国民政府的计划工作中，存在很多的弊端，比如，大多数机关每兴办一种事业，一般虽做计划，但计划做得并不细致具体，执行也不认真，大半是敷衍形式，有名无实，甚至是有始无终。正如蒋介石指出，过去中央与地方政府做事不是无计划的，只因为那些计划都是零碎或个别去打算，因之各自拟议，各自去执行。由于计划“不能集中在一个大原则下制定出来，结果只有枝枝节节，不是各种计划彼此不相联系，就是彼此失其轻重缓急之分，甚至彼此发生矛盾冲突或重复浪费的毛病”。计划不能集中在一个大原则下制定出来，将会产生很多弊端：首先，各自起草的计划是零碎的、分割的，既不相互贯通，又不为全局通盘着想，从而使计划只能是头痛医头，脚痛医脚而已。其次，它使各机关各自为政，互不配合，不能形成合力，难以办大事。第三，容易形成狭隘的局部利益观念，各机关见到有利的事就争着做、抢着做，见到无利可图的事就逃避，结果导致争功诿过、扯皮闹怨的事经常发生。不少机关在制订计划时还存在一个弊端，那就是编制计划不顾客观事实，不考虑现实条件，编制计划的人也不与实际执行者发生联系，“闭门造车”，建“空中楼阁”，这样的计划常常行不通，终至半途而废，乃至前功尽弃。
2、在行政执行方面，官僚政治和科员政治盛行。长期以来，在国民政府的党政机关中存在一个普遍的毛病，那就是行政人员从事行政的目的是为了做官，“人人都想做政治家，而不想做实行主义的行政干部”，他们不懂“政治”与“行政”的区别，常常将二者混为一谈。实际上，“政治”与“行政”虽然是属于同一个范畴，但二者在机能、性质上有着明显的差异，“政治”是关于国家大政方针的决定，其观念的表现形式是主义、政纲、政策等；“行政”是关于国家大政方针的执行，其具体的表现形式是行政的程序、方法、手续等。政治家所需要的是丰富的政治素养，而行政家所需要的是专门的知识技术。在各机关中常见的情况是：行政人员不愿做具体的行 政事务，也不肯努力学习行政的知识和技术，对工作采取敷衍应付的态度，其结果是“切实执行政令人才的缺乏，大多数行政人员只是空谈主义与政策，而真正研究如何能彻底推行政令的人才，就如凤毛麟角”。一般行政人员还常常误认为政客官僚就是政治家，相当多的行政人员后来都渐渐地变成了官僚政客，这些官僚政客的大批出现是国民政府政治退化的重要表现。官僚政客们在工作上常出现两种倾向：一种是什么事情都不理，一种是什么事情都要理。不理事的官僚会使他的机关如一盘散沙，事业毫无进展。什么事都理的官僚会使他的下属沉溺于琐碎的事务中，不能专注于中心工作，最终仍是一事无成。官僚政客们最热衷的就是争权夺利，生活腐化，“利之所附，趋之若鹜，责之所在，避之如虎，他们的言行无时无地不充分的表现为腐化或恶化的姿态”，从而使一般的政府机关变得暮气沉沉、毫无生气。在机关里，无论什么事情，大都是一级一级往下推，推到基层的科员，无可再推了，便由科员按照其职掌去实施，有成绩，是主管长官的功劳，出了差错，责任则全由科员来承担，于是，科员政治继官僚政治之后便产生了。官僚政治与科员政治的实质是权利与责任的不对称，这是国民政府行政上最大的弊端。掌权者滥用权力或不作为而得不到制约和惩处，他们将变得更加的胡作非为。无权者什么事都做什么责任都担却享受不到权利，他们只能是更加的消极、懈怠、敷衍和得过且过，由此可见，行政上官僚政治与科员政治之风的盛行是国民政府上下离心离德，工作效率低下，最终走向衰亡的重要原因。
3、在行政考核方面，有名无实，形同虚设。南京国民政府成立以后，陆续地制订了一系列的行政考核制度，比如，监察制度、铨叙制度、考绩制度、预算制度、审计制度等等，监督考核机关的设置也很齐全，但在实际上考核却完全是无效的，等于没有。在政府机关中，对于考核工作是十分疏忽的，也是不重视的。一般情况是没有人去做考核的工作，即使有人去考核，通常的情况是上级通过发布命令的方式来指挥下级的工作，一待命令出了机关的门，就算事情办了，责任完了，很少有科学严密的考核办法。待任务完成后，考核的人员向上级递交一份考核报告就算完事了，没有人来做审查和核实工作，因此执行工作究竟做得好还是坏，都无从明白与证实，“这都是纸片政治的毛病”。另外，还有一个原因就是：没有把行政业务作为考核的中心，也没有制订行政业务考核的标准，这样对于人的考核、事业的考核、经费的考核等就失去了依据，也就无法判定执行是否达到目的，无法考核行政成绩的优劣，当然就谈不上对于行政执行优劣的奖惩了，行政上既然没有优劣奖惩的考核，有效率的行政只能是一种奢望。
上述行政积弊，历来是国民党党政机构中存在的痼疾，这些积弊和其他许许多多的行政弊端紧紧交织在一起，互为因果，共同作用，使庞大的国民政府行政机器日益运转不灵，既阻碍着以蒋介石为首的党政当局政治使命的完成，又妨碍着蒋介石个人独裁野心的实现，因此蒋介石极力提倡推行行政三联制，他说：“提倡行政三联制的原因，简单一句话，就是要使我们的行政效率提高，也就是要使我们的政治达到迅速确实两大目的。”
三、推行行政三联制是实现“抗战建国”使命的现实要求
1937年“七·七”事变发生以后，日本帝国主义向中国发动了更加猖狂的进攻，在日军咄咄逼人的侵略攻势下，大片国土沦陷。在国家民族的危急关头，国民党政府为了对国家的有关方针政策作出全面系统的阐释，以统一国民党党政当局的认识，动员全国民众共纾国难，1938年3月29日至4月1日，在武昌召开了临时全国代表大会，大会发表了宣言并通过了《抗战建国纲领》等决议案。
宣言首先指出：“中国现正从事于四千余年历史上未曾有的民族抗战。此抗战之目的，在于抵御日本帝国主义之侵略，以救国家民族于垂亡；同时于抗战之中，加紧工作，以完成建国之任务。”宣言还说，由于这次抗战不可避免，我们不能希望于和平中谋建设，“惟当使抗战与建国同时进行，是则救亡的责任与建国的责任，实同时落于吾人之肩上。”宣言号召全国同胞，团结一致，共同负荷，为完成捍御外侮复兴民族之使命而踔厉发奋。
《抗战建国纲领》是宣言宗旨的条文具体化。纲领首先开宗明义阐明了当前国民党的使命，那就是“欲求抗战必胜，建国必成”。要求“全国人民捐弃成见，破除畛域，集中意志，统一行动”，在“蒋委员长领导之下，集中全力，奋励迈进”。
国民党临时全国代表大会的召开，标志着国民党“抗战建国”基本国策的形成，它表明，在国家民族危亡的紧急关头，国民政府终于作出了抵抗日本帝国主义的决策。然而，要实现“抗战建国”的艰难使命，必须要有一个统一、高效、精简、有能的政府来领导全国民众实施《抗战建国纲领》的政策措施，而当时的国民政府机构中存在着严重的积弊，前文已述。因此，自临时全国代表大会召开以后，国民党中央几乎每逢一次重要会议都要强调“抗战建国”的重任以及加强和推动政治建设与行政机构改革之类的宣传，以求革新行政机构，振作行政系统，提高行政效率。《抗战建国纲领》中明确提出了进行行政机构革新的要求和目标，纲领的十四条说：“改善各级政治机构，使之简单化、合理化，并增高行政效率，以适合战时需要。”。随后，在国民党第五届第五次中央全会上强调，为了适应抗战的需要，要力矫组织重复、职权未清之弊端，以使政治机构力求敏活，使行政效率益加提高。五届六中全会通过的《对于政治报告之决议案》指出，今后抗战建设较前更加复杂紧张，调整行政机构，提供行政效率，尤需积极进行。目前急需注意的事项，主要有四个方面：“一为机构之单一化，即机关相互间的调整；二为机构之合理化，即机关本身的调整；三为法令规章之系统化；四为慎考铨，严考绩。”从而为行政机构的革新指明了具体的方向。
由此可见，以蒋介石为首的国民党政府为了保证“抗战建国”的顺利进行，对革新行政机构，提高行政效率的工作是十分重视的，蒋介石在多次重要会议上对行政机构改革的意义的强调，以及各项具体要求和措施的提出，为“行政三联制”的出台奠定了基础。面对国民政府行政机关呈现出的日益严重的涣散、颓靡、低效的病象，蒋介石将“行政三联制”视作解救危难的“救命符”。关于“行政三联制”与“抗战建国”的关系，蒋介石曾说：“抗战建国的成败，要靠我们自力更生进展的程度，自力更生的成效，要靠政治经济的建设。”“行政三联制”就是“指示政治建设与经济建设的着手的基点所在，亦可以说是建设的基本工作”。因此，推行“行政三联制”是蒋介石为完成“抗战建国”的现实使命所采取的一项重要步骤。
四、推行行政三联制是蒋介石建立和维护国民党专制政府的重要措施
1940年3月，蒋介石在中央人事行政会议上作了题为《行政三联制大纲》的训词，这既是他为推 行行政三联制所进行的一次思想总动员，又是他对行政三联制的基本精神所作的一个全面系统的阐述。同年7月他向国民党五届七中全会提交了一项议案，题目为：“拟设置中央设计局统一设计工作并设置党政工作考核委员会以立行政三联制基础案”，该议案通过后，国民政府开始正式实施行政三联制。
蒋介石推行行政三联制的理论依据是什么呢?那就是孙中山先生“权能分开”思想，就是要使政府有能，让人民有权，建立一个万能的政府。蒋介石说，“政府有能的道理来源于总理权能分别的道理”，他还说：“我们为奉行总理人民有权的遗教，所以要训练人民行使选举、罢免、创制、复决四权”，“至于另外一方面，就是要政府有能”，其主要关键“就是要实行行政三联制”。可见，蒋介石将推行行政三联制作为建立有能政府的一个重要举措。蒋介石经常以总理的忠实信徒自居，声称要遵循总理的遗教，然而，实际上，蒋介石要建立的政府与孙中山心目中的“万能政府”有着天壤之别。在实践中，他逐渐将“人民有权”弃之不顾，而对“政府有能”不断加强，他要以推行行政三联制为契机，建立国民党一党专政的“万能政府”。
“权能分开”是孙中山民权主义思想的一个重要原则，也是他希望建立一个真正属于人民的政府的思想基础。他把国家的政治大权分成两个部分，一个是政权，一个是治权，将政权交给人民，将治权交给政府。孙中山“权能分开”思想的精髓是：主权在民，直接民权，由人民来选择政府、控制政府，政府在人民的监督下行使五权。二者相互依存、相互约束、相互制衡，从而保证政府是人民的政府。
蒋介石的权能分开思想又是怎样的呢?在使人民有权方面，他主张通过民权机关的建立来使人民有权管理各级政府。1939年9月，国民政府推行“新县制”，虽然明确规定实行县乡两级地方自治，但“官治”的色彩仍很浓厚。县长仍由省政府任命，乡镇长官或由上级任命，或由上级核任，完成上级指派的任务仍是他们最主要的职责。而县参议会仅仅只在极少数的地方成立了起来，实际上它们“成了县政府不折不扣的御用机关”。到抗战胜利前夕，各地才陆续办理县参议会的选举工作，至1947年全国大多数省的大多数县才成立县参议会或临时参议会。乡镇民代表会、保民大会的成立情形与县参议会相似，它们大多为地方土劣所把持，创立服务地方的事业少，谋取个人私利的多，所以它们不可能成为真正的民意机构，因此，“人民有权”只是一纸具文的法律规定。
在使政府有能方面，则是蒋介石最热心的事。1940年，为了推行行政三联制，他讲演了三篇训词，向五届七中全会提交了一项议案，这三篇训词和一项议案构成了行政三联制的基本理论和实施要领。在长达七年的时间里为了推行行政三联制，他颁布了大量的法规法令，成立了各种机构，开了多次的会，作了多次的讲演，不断地对推行行政三联制的工作进行总结、检讨和督促。他要建立的万能政府是国民党一党专制的万能政府，无论是1928年的“训政体制”，还是1939年的“战时体制”；无论是1936年的“五五宪草”，还是1946年的“制宪国大”，都体现了这一点。他醉心于国民党政府的专制，而对全国人民的民主权利，各党派及中间派的民主呼声置之度外，长期以来对反对国民党一党专制的其他党派和中间派采取打击和排斥的政策，国民党是代表大地主大资产阶级利益的政党，他的阶级本性决定了他不可能代表广大人民的利益，不可能给予人民自由民主的权利。蒋介石所要建立的理想政府是将“人民有权”完全抛开，而将“政府有能”极力加强，从而建立一个国民党一党专制的独裁政府。他将推行行政三联制作为实现这个愿望的途径和手段，因此，推行行政三联制只是蒋介石用来建立和巩固国民党政府专制统治的一个工具而已。
五、推行行政三联制是蒋介石谋求个人集权独裁的重要步骤
在中国现代史上，蒋介石一向以嗜权成癖、集权专制而著称于世。为了满足自己的权力欲望，他常常是费尽心机、不择手段，从国民革命时期起，到南京国民政府成立以后，他通过各种手段一步一步地将国家的军政大权揽到自己手中，直到1938年国民党临时全国代表大会召开以后，他在国民党中的党魁地位才得到法律上的确认，然而他并不满足。从1938年他在国民党临时全国代表大会上当选为国民党总裁开始，到1940年7月正式推行行政三联制，在短短的两年时间里，他一步一步地将国家的党政军大权完全集中于自己手中。在这两年的时间里，他为了加强个人集权统治，采取的重要措施有：
1、1939年1月，设立国防最高委员会。凡国民党中央所属的各部会、国民党政府五院、军事委员会所属的各部会，都受这个委员会的指挥。国防最高委员会委员长由国民党总裁蒋介石担任，国防最高委员会委员长“对于党政军一切事务，得不依平时的程序，以命令为便宜之措施”。国防最高委员会的设立，使蒋介石将国家党政军的统治大权完全集于一身，这是他加强个人集权的极关键的一步。
2、再次担任行政院院长。1939年11月，在国民党五届六中全会上，蒋介石被推举为国民政府行政院院长，蒋介石之所以要再次兼任行政院长，其目的仍是为了满足集权专制的需要，因为在国民政府的五院中，行政院是各院的核心，它地位最尊、最具实权，国家的大政方针和基本国策都要由它来执行。
3、推行行政三联制。推行行政三联制是蒋介石加强个人集权统治，保障自己权力畅通运行的一项重要措施。为了推行行政三联制，1940年7月，他一方面设立中央设计局，另一方面设立党政工作考核委员会，让它们分别主持国家的设计和考核工作，二者都隶属于国防最高委员会，由国防最高委员会委员长蒋介石出任中央设计局总裁和党政工作考核委员会委员长。在中央设计局，审议员、秘书长、设计委员、专员等重要人员，或由总裁“遴选”，或“承总裁之命处理局务”，或由“总裁遴选或聘任”；在党政工作考核委员会，委员、秘书长、党务组主任、政务组主任等要职，或由委员长“聘任”，或“承委员长之命处理本会事务”，或由委员长“指定”；在此之前，蒋介石已是行政院院长，因此，在计划、执行、考核的行政三联制中，蒋介石居于核心和统领的地位，他集国家的计划、执行、考核三个大权于一身，将国家的行政决策和执行大权牢牢地掌握在自己的手中。由此可见，推行行政三联制是蒋介石谋求个人集权统治的一个重要步骤。当然，蒋介石采取的这些措施，一方面是抗战的客观环境使然，他要通过集权来集中全国的人力、物力、财力，以利抗战；另一方面，他要利用这个机会，建立自己的独裁统治，这是由他的嗜权个性、政治理念和阶级局限性所决定的。
1940年代，蒋介石亲自倡导并极力推行的这场行政三联制革新运动，是由多种因素共同作用的结果，概括来说，那就是，一方面为了革除行政积弊，提高行政效率，建立一个高效有能的政府，以实现抗战建国的使命。另一方面，是要利用抗战非常时期需要集中国家一切力量的有利形势，进一步加强国民党政府的一党专制，加快自己集权统治的步伐，从而实现个人的专制独裁。既要承认行政三联制的提出是行政管理上的一个进步，认识到他将行政管理过程划分为计划、执行、考核三个环节具有一定的合理性、可取性及对现代行政的借鉴意义，同时还要认识到蒋介石推行行政三联制隐藏着维护国民党政府一党专制的狭隘思想和谋求个人专制独裁的野心的一面。