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摘要从1995年民政部开始进行农村低保的试点工作以来,我国的农村低保工作发展迅速,到2007年,这一政策已基本覆盖到全国的农村。虽然,这项工作已取得了可喜的成绩,但也存在着较多的问题,主要表现为保障标准低、执行不力(如应保而未保、不应保而保)等情况。本文从制度分析的视角对出现这些问题的原因进行分析,并从摆脱制度困境这一路径探讨解决问题的对策,以期为农村低保政策保障功能的充分发挥提供参考。
关键词制度困境农村低保保障功能
中图分类号:F840.6文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-276-02
近年来,随着我国社会经济发展水平不断提高,对农村社会保障制度的关注逐渐开始进入国家政策的视野。政府除了继续实施扶贫开发的政策以外,也加大了对农村社会保障制度的制度建设和资金投入。其中,建立农村最低生活保障制度受到了中央政府的高度重视。
一、我国农村低保的现状和存在的主要问题
2007年1月,党中央、国务院以一号文件的形式联合下发《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》,对在农村建立最低生活保障线制度做出规定。随后,温家宝总理在十届全国人大五次会议上作的《政府工作报告》也指出,2007年要在全国范围建立农村最低生活保障制度。
2006年11月,湖南省政府下发了《湖南省人民政府关于建立农村最低生活保障制度的通知》,初步建立了农村低保制度。该制度实行两年多以来,对保障农村绝对贫困人口的基本生活起到了重大作用。截止2006年底,全省已有98个县(市、区)建立了农村低保制度,把农村家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准(由县级确定)的特困群众纳入保障范围,年救助28.8万户,67.9万人;年发放资金1.74亿元,人均月补差额21.4元。2007年全年投入农村低保(含农村特困户救助)资金3.99亿元,保障对象110万人。
然而,这项惠民政策在执行过程中也存在着很多问题。一是农村低保保障水平低,覆盖面小。按每人每天不低于1美元的国际标准来衡量,中国有1.2～1.3亿人生活在贫困线之下,而这些人大部分在农村。根据社会保障理论,国际上通常将一定区域内人口的5%确定为最低生活保障的对象,这样才能大致做到一个不漏,应保尽保,而我国离这一目标还差得很远。二是低保对象认定难,出现不应保而保、应保却未保的错位现象。目前,我国尚未制定出一套科学、完善的家庭收入测算方案,加入低保主要是由家庭提出申请,所在村委会或居委会初审上报民政部门即可。县级民政部门根据各地配给的名额从上报名单中确定,一般很少到基层去核实申请低保的家庭是否符合条件。而对申请低保户名单及家庭收入状况是否予以张榜公布一直存在着争议,因而群众的监督很难落实到位。在低保面覆盖小的情况下,农村低保成了稀缺资源,一些不符合低保标准的农户凭借各种关系,争取到低保指标,而有些处于绝对贫困线以下的农户却因为没有关系而享受不到低保。三是低保资金筹措难,中央和省级政府责任承担太少。农村低保资金实行分级负担制,在省财政补助的基础上,市、县区、乡镇三级财政按比例承担,对于经济欠发达地区来说,农村低保资金面临的最大难题是市、县(市、区)乡镇财政配套资金落实难。农村低保人口大多集中在欠发达地区,实行分税制改革以后,好的税源逐级上收。欠发达地区的省级以下地方政府财政状况较为困难,却要承担低保资金的大头,而相对富足的中央和省级财政只承担极少的责任,这造成了低保资金的筹措困难。
二、制度困境——农村低保问题存在的深层次原因
造成农村低保各种问题的原因很多,有的学者从贫困人口的规模、所需资金规模、程序成本等方面进行分析(邹文开,2004);也有的学者从低保对象的确定、低保标准的确定、低保资金的筹措、低保的申请、监督程序等方面进行论述(徐清照,2008)。本文借鉴陈成文、廖文在《制度困境与机会缺失——农民工共享社会发展成果问题研究》一文中的分析模型,从制度分析的视角对造成我国农村低保制度不能充分发挥保障功能的原因进行分析,以期从制度层面寻找解决问题的途径。本文认为制度困境是影响农村低保制度保障功能发挥的深层次原因,进而,把制度困境分解为制度缺失、制度偏好、制度曲行、制度失信四个维度。
(一)制度缺失是影响农村低保制度功能发挥的首要原因
制度缺失是指有关农村低保对象的确定制度、保障标准的确定制度、保障资金的筹措和统筹制度、申请和监督的程序等制度不健全、不完善。我国虽然从中央到地方都颁布了关于农村低保的各种规范性文件,低保的框架已初步建立起来,但还很不完善。例如:各地虽然划定了绝对贫困线,但却对农户的家庭收入缺乏科学的测量机制;各地虽然规定了低保资金的分级负担制度,但却缺乏资金统筹的相关规定,这极大地阻碍了欠发达地区农村低保事业的发展。由于缺乏低保工作人员的选拔、培训制度,一方面造成工作人员的短缺;另一方面由于业务素质低下而造成工作效率低下。有些县级低保股(办)往往只有股长1人,既是指挥员又是战斗员,缺编制缺人员的问题比较突出。
(二)制度偏好是影响农村低保制度功能发挥的深层次原因
制度偏好是指农村低保制度制定的取向(包括价值取向、利益取向、市场取向、公平取向等)。长期以来,包括农村低保制度在内的我国社会保障制度一直带有慈悲的色彩,公民享受社保似乎是在接受恩赐(这体现为一些困难群体因为碍于面子而不愿意申请加入低保),而政府等决策部门在制定社保政策时也无意中把社保当作是对国民的一种恩惠而不是责任(中央和省级政府不承担或尽量少承担农村低保费用就是一种逃避责任的表现)。在慈悲价值理念指引下制定出来的农村低保制度,必然导致制定者的责任缺失和接受者的羞愧意识。
(三)制度曲行是影响农村低保制度功能发挥的直接原因
制度曲行是指制度执行不力或扭曲执行。制度曲行从其发生机制上来说,主要由执行主体对制度的认知与评价、对约束其制度执行行为的规则的认同和遵从、执行主体在制度执行过程中与农村低保对象之间的协调一致程度等导致。低保制度在农村地区执行不力是较为常见的现象,最突出的表现是不符合低保标准的人群通过走关系等非正常路径而享受到低保,而一些符合标准的人群却因为指标有限加之被人违规占用而享受不到低保。制度曲行还表现在地方政府没有充分贯彻中央文件精神,随意压低低保发放标准,以及不按时发放低保补贴的情形。总体而言,造成制度曲行的主要原因一方面是由于监督机制不健全,另一方面是由于制度执行者的素质不高,责任意识不强。
(四)制度失信是影响农村低保制度功能发挥的主观原因
制度失信是指农村低保对象对低保制度及其执行的认知与评价而产生的对这一制度的不信任。制度曲行直接导致了符合低保标准的人们对低保制度的不信任。当这一人群在准备申请低保时,往往会考虑两个问题:一是我没有关系,申请低保有成功的可能吗?二是如果我递交了低保申请而又没有获批,会不会遭到其他人的耻笑呢?困难人群对于低保制度的失信导致他们在申请低保时常常犹豫不决甚至干脆放弃申请。
三、摆脱制度困境,充分发挥农村低保保障功能
农村低保制度是一项保障农村贫困群体最基本生活的重要制度,对农村社会的稳定与和谐意义重大。要充分发挥这一制度的保障功能,最重要的是必须摆脱制度困境。
关键词制度困境农村低保保障功能
中图分类号:F840.6文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-276-02
近年来,随着我国社会经济发展水平不断提高,对农村社会保障制度的关注逐渐开始进入国家政策的视野。政府除了继续实施扶贫开发的政策以外,也加大了对农村社会保障制度的制度建设和资金投入。其中,建立农村最低生活保障制度受到了中央政府的高度重视。
一、我国农村低保的现状和存在的主要问题
2007年1月,党中央、国务院以一号文件的形式联合下发《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》,对在农村建立最低生活保障线制度做出规定。随后,温家宝总理在十届全国人大五次会议上作的《政府工作报告》也指出,2007年要在全国范围建立农村最低生活保障制度。
2006年11月,湖南省政府下发了《湖南省人民政府关于建立农村最低生活保障制度的通知》,初步建立了农村低保制度。该制度实行两年多以来,对保障农村绝对贫困人口的基本生活起到了重大作用。截止2006年底,全省已有98个县(市、区)建立了农村低保制度,把农村家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准(由县级确定)的特困群众纳入保障范围,年救助28.8万户,67.9万人;年发放资金1.74亿元,人均月补差额21.4元。2007年全年投入农村低保(含农村特困户救助)资金3.99亿元,保障对象110万人。
然而,这项惠民政策在执行过程中也存在着很多问题。一是农村低保保障水平低,覆盖面小。按每人每天不低于1美元的国际标准来衡量,中国有1.2～1.3亿人生活在贫困线之下,而这些人大部分在农村。根据社会保障理论,国际上通常将一定区域内人口的5%确定为最低生活保障的对象,这样才能大致做到一个不漏,应保尽保,而我国离这一目标还差得很远。二是低保对象认定难,出现不应保而保、应保却未保的错位现象。目前,我国尚未制定出一套科学、完善的家庭收入测算方案,加入低保主要是由家庭提出申请,所在村委会或居委会初审上报民政部门即可。县级民政部门根据各地配给的名额从上报名单中确定,一般很少到基层去核实申请低保的家庭是否符合条件。而对申请低保户名单及家庭收入状况是否予以张榜公布一直存在着争议,因而群众的监督很难落实到位。在低保面覆盖小的情况下,农村低保成了稀缺资源,一些不符合低保标准的农户凭借各种关系,争取到低保指标,而有些处于绝对贫困线以下的农户却因为没有关系而享受不到低保。三是低保资金筹措难,中央和省级政府责任承担太少。农村低保资金实行分级负担制,在省财政补助的基础上,市、县区、乡镇三级财政按比例承担,对于经济欠发达地区来说,农村低保资金面临的最大难题是市、县(市、区)乡镇财政配套资金落实难。农村低保人口大多集中在欠发达地区,实行分税制改革以后,好的税源逐级上收。欠发达地区的省级以下地方政府财政状况较为困难,却要承担低保资金的大头,而相对富足的中央和省级财政只承担极少的责任,这造成了低保资金的筹措困难。
二、制度困境——农村低保问题存在的深层次原因
造成农村低保各种问题的原因很多,有的学者从贫困人口的规模、所需资金规模、程序成本等方面进行分析(邹文开,2004);也有的学者从低保对象的确定、低保标准的确定、低保资金的筹措、低保的申请、监督程序等方面进行论述(徐清照,2008)。本文借鉴陈成文、廖文在《制度困境与机会缺失——农民工共享社会发展成果问题研究》一文中的分析模型,从制度分析的视角对造成我国农村低保制度不能充分发挥保障功能的原因进行分析,以期从制度层面寻找解决问题的途径。本文认为制度困境是影响农村低保制度保障功能发挥的深层次原因,进而,把制度困境分解为制度缺失、制度偏好、制度曲行、制度失信四个维度。
(一)制度缺失是影响农村低保制度功能发挥的首要原因
制度缺失是指有关农村低保对象的确定制度、保障标准的确定制度、保障资金的筹措和统筹制度、申请和监督的程序等制度不健全、不完善。我国虽然从中央到地方都颁布了关于农村低保的各种规范性文件,低保的框架已初步建立起来,但还很不完善。例如:各地虽然划定了绝对贫困线,但却对农户的家庭收入缺乏科学的测量机制;各地虽然规定了低保资金的分级负担制度,但却缺乏资金统筹的相关规定,这极大地阻碍了欠发达地区农村低保事业的发展。由于缺乏低保工作人员的选拔、培训制度,一方面造成工作人员的短缺;另一方面由于业务素质低下而造成工作效率低下。有些县级低保股(办)往往只有股长1人,既是指挥员又是战斗员,缺编制缺人员的问题比较突出。
(二)制度偏好是影响农村低保制度功能发挥的深层次原因
制度偏好是指农村低保制度制定的取向(包括价值取向、利益取向、市场取向、公平取向等)。长期以来,包括农村低保制度在内的我国社会保障制度一直带有慈悲的色彩,公民享受社保似乎是在接受恩赐(这体现为一些困难群体因为碍于面子而不愿意申请加入低保),而政府等决策部门在制定社保政策时也无意中把社保当作是对国民的一种恩惠而不是责任(中央和省级政府不承担或尽量少承担农村低保费用就是一种逃避责任的表现)。在慈悲价值理念指引下制定出来的农村低保制度,必然导致制定者的责任缺失和接受者的羞愧意识。
(三)制度曲行是影响农村低保制度功能发挥的直接原因
制度曲行是指制度执行不力或扭曲执行。制度曲行从其发生机制上来说,主要由执行主体对制度的认知与评价、对约束其制度执行行为的规则的认同和遵从、执行主体在制度执行过程中与农村低保对象之间的协调一致程度等导致。低保制度在农村地区执行不力是较为常见的现象,最突出的表现是不符合低保标准的人群通过走关系等非正常路径而享受到低保,而一些符合标准的人群却因为指标有限加之被人违规占用而享受不到低保。制度曲行还表现在地方政府没有充分贯彻中央文件精神,随意压低低保发放标准,以及不按时发放低保补贴的情形。总体而言,造成制度曲行的主要原因一方面是由于监督机制不健全,另一方面是由于制度执行者的素质不高,责任意识不强。
(四)制度失信是影响农村低保制度功能发挥的主观原因
制度失信是指农村低保对象对低保制度及其执行的认知与评价而产生的对这一制度的不信任。制度曲行直接导致了符合低保标准的人们对低保制度的不信任。当这一人群在准备申请低保时,往往会考虑两个问题:一是我没有关系,申请低保有成功的可能吗?二是如果我递交了低保申请而又没有获批,会不会遭到其他人的耻笑呢?困难人群对于低保制度的失信导致他们在申请低保时常常犹豫不决甚至干脆放弃申请。
三、摆脱制度困境,充分发挥农村低保保障功能
农村低保制度是一项保障农村贫困群体最基本生活的重要制度,对农村社会的稳定与和谐意义重大。要充分发挥这一制度的保障功能,最重要的是必须摆脱制度困境。