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当前大力推进保障性安居工程建设，是改善民生、促进社会和谐发展的重要举措，是调整住房供应结构,推进城镇化建设的需要，是推动国民经济持续健康发展的重要途径。国家“十二五”规划要建设城镇保障性安居工程3600万套，保障性住房的覆盖率要达到20%，但目前支持保障性安居工程建设的资金缺口大和保障性住房市场收益低等因素导致市场主体参与动力不足。因此，保障性住房建设资金来源中的信贷支持显得尤为重要。
一、云南省保障性住房建设的基本情况
（一）保障性住房的建设目标
“十二五”期间云南省保障性安居工程的建设目标为250万套（户），解决约800万城乡低收入群众的住房困难问题。其中，城镇保障性住房150万套（户），农村保障性安居工程100万户。2011年云南省将建设（筹集）保障性住房60万套（户），其中，城镇保障性住房40万套（户），包括公共租赁住房11万套、廉租住房9.5万套、新增发放租赁补贴9万户、城镇棚户区和工矿企业棚户区改造10万户、经济适用住房0.5万套；农村危房改造及地震安居工程20万户。政府要求所有项目于2011年5月底前完成各项前期工作，9月30日前开工并在年底前完成投资额的60%以上，竣工面积35%以上。
（二）建设资金来源中财政配套资金与社会融资各占一半
2011年60万套的目标任务，预计需要投入资金260亿元，除去中央补助的48.5亿元、省级配套资金14.77亿元和州市配套的财政资金后，资金缺口约为130亿元，需要多渠道筹集资金，银行信贷资金将成为社会融资的主导力量。
二、银行机构多措并举，加大对保障性安居工程建设的资金支持力度
一是银行业金融机构积极争取信贷规模向保障性安居工程项目倾斜。保障性安居工程建设作为今年政府部门稳定房地产市场发展，改善民生的重要举措，我省辖内银行机构高度重视，积极履行社会责任，在今年国家金融宏观调控的背景下，积极争取各自总行的支持，加大对保障性安居工程建设的信贷支持力度。国开行云南省分行向其总行积极争取规模，与昆明市政府签订了《开发性金融支持保障性安居工程建设合作协议》，力争全年新增贷款40亿元；建行云南省分行与云南省住房和城乡建设厅签署了《保障性住房战略合作协议》，积极支持全省保障性安居工程项目建设；工商银行、农业银行、中国银行三家省级机构草拟《保障性住房贷款管理办法》上报各自总行，积极参与保障性安居工程建设项目的信贷资金投入。
二是组织银团贷款支持保障性安居工程项目建设。公共租赁住房、廉租住房等保障性住房项目建设贷款期限较长，项目收益还本付息能力弱，贷款风险较大，单一银行往往难以承担大规模的资金投入。国家开发银行云南省分行为牵头行，牵头省建行、省农行等银行业金融机构发放银团贷款，重点支持2011年昆明市公共租赁住房建设管理有限公司承担的市级统建保障性住房建设、昆明市西山区、北市区经济适用住房、公共租赁住房和廉租住房的项目建设，贷款以项目用地作抵押。
三是对保障性住房的贷款准入给予政策倾斜。在信贷资源配置方面，将保障性安居工程项目贷款列为支持类产品；在项目资本金方面，保障性安居工程项目的资本金比例为不低于20%，而其他房地产项目资本金要求为不低于30%；在贷款利率价格方面，保障性安居工程项目贷款利率集中于基准利率至基准利率上浮10%区间，而一般房地产开发项目利率执行基准利率上浮10%以上。
四是应用理财产品的多元化融资支持保障性住房建设。银行业金融机构应用理财产品的多元化融资支持保障性住房建设，如民生银行昆明分行委托其总行通过发行信托产品为昆明市拓东路片区拆迁户改造项目筹集资金32.1亿元，贷款期限2年；兴业银行通过委托贷款为昆明中树营片区城中村改造项目融资5亿元，贷款期限4个月；建设银行发行信托产品支持昆明市西山区保障房土地开发，筹集资金2亿元，贷款期限1年半。
三、保障性住房贷款增势强劲，资金重点支持工矿棚户区改造等项目建设
（一）保障性住房贷款快速增长，贷款质量总体较好
今年在云南省保障性安居工程建设加快发展和银行机构加大对其资金支持力度的背景下，全省保障性安居工程贷款保持快速发展势头。截至2011年6月末，云南省保障性住房贷款余额100.35亿元，较年初新增28.15亿元，余额较年初增长40%，比同期全省各项房地产贷款增速高29.8个百分点。今年上半年累计发放贷款58.07亿元，占各年累计发放金额的42.4%。截至6月末，全省保障性住房不良贷款余额117万元，不良贷款率仅0.01%，贷款质量总体较好。
（二）金融机构超过八成的资金投向城市和国有工矿棚户区改造，租赁住房贷款加速增长
上半年，全省银行业金融机构信贷资金支持了51个保障性安居工程项目的建设，发放贷款58.07亿元，其中：占比83.9%的48.74亿元贷款投向了城市和国有工矿棚户区改造的14项工程，主要用于支持昆明西山片区螺蛳湾城中村，昆明官渡片区关坡村、云秀商务中心等城中村改造项目的建设；占比近10%的5.72亿元贷款投向了临沧和昭通两地的22个公共租赁住房项目，占比5.88%的3.41亿元贷款投向了昆明、昭通、临沧、大理等地13项廉租住房项目建设；占比仅0.34%的0.2亿元贷款投向昆明市和普洱市的经济适用住房建设。
云南省人民政府今年将公共租赁住房和廉租住房确定为保障性安居工程建设重点，随着两类项目的陆续推进，公共租赁住房和廉租住房项目贷款得以快速发展，上半年发放贷款金额分别占各年累计发放金额的100%和77.5%。
表1 信贷投向各类保障性安居工程情况
（三）全省近九成的贷款向昆明市高度集中
上半年，昆明市作为全省保障性住房建设目标任务最多的城市，获得全省比重89.33%的51.87亿元贷款，而其中超过九成的资金投向了城市和国有工矿棚户区改造；临沧市获得占比6.65%的3.86亿元贷款；昭通市获得占比3.65%的2.12亿元贷款。截至6月末，全省尚有楚雄、德宏、保山和怒江四个州市从未获得过信贷资金支持。
受调查银行普遍反映，昆明市保障性安居工程项目多，融资需求大，财政实力较强还款来源较有保障是贷款集中向昆明投放的重要原因。
图1 2011年上半年保障性安居工程信贷资金区域分布
（四）贷款期限以中短期为主，利率集中于基准利率至基准利率上浮10%区间
上半年发放的58.07亿元保障性住房贷款中，占比90.1%的52.32亿元贷款期限在5年期以下，期限5-10年和20-30年的贷款分别发放0.04亿元和5.71亿元，分别占0.07%和9.83% ，长期贷款全部为公共租赁住房项目贷款。
图2 2011年上半年保障性安居工程贷款利率区间分布
从贷款利率区间分布情况看，近九成的贷款发生额集中于[1，1.1]的利率浮动区间，其中（1，1.1）区间的发生额占比最大，为54.5%，基准利率水平的贷款发生额占比33.57%。从利率期限结构看，利率水平与期限长短呈同向变化，5年期以下中短期贷款利率加权平均水平为6.5%，20-30年长期贷款加权平均利率6.8%，各期限贷款加权平均利率水平6.53%。
（五）四大商业银行和国家开发银行贷款占比近六成，股份制银行和地方法人银行机构贷款发放加速
从2009年至今，银行业金融机构累计向云南省保障性安居工程发放贷款137.03亿元，其中四大商业银行、国家开发银行、股份制商业银行和地方法人银行机构（云南省农村信用社省联社和富滇银行）分别发放贷款62.64亿元、17.41亿元、48.1亿元和8.88亿元，分别占累计发放金额的45.72%、12.71%、35.1%和6.48%。四大银行和国家开发银行纷纷表示，作为大型银行，愿意承担社会责任，积极支持当地保障性住房项目建设，为地方经济平稳发展作出贡献。
图3 各类银行机构保障性住房贷款发放占比
截至6月末，股份制商业银行和地方法人银行机构合计发放贷款占贷款各年累计发放金额的比重为41.5%，较上年末上升8.5个百分点。今年上半年，该两类银行机构发放的贷款占各类银行机构新发放贷款的比重超过了50%，股份制商业银行和地方法人银行机构对全省保障性住房信贷支持的力度明显加强。
四、存在问题
（一）相关政策支持缺位，银行机构对保障性住房信贷支持的积极性受到影响
一是政府配套资金来源不足。今年全省保障性安居工程配套资金中，中央财政资金已安排48.5亿元，省级财政配套资金下拨14.77亿元，州、市配套资金大约70亿元，但由于州市财力有限，资金配套压力大，导致保障性住房建设进度缓慢。二是缺乏对金融支持保障性住房建设的激励机制。当前各行信贷规模较为紧张，银行倾向把信贷资金优先分配至高收益项目，保障性住房项目信贷风险大，收益小，加之政府未对金融支持保障性住房建设制定相关的奖励办法，一定程度上影响了金融机构参与项目融资的积极性，当前云南省近七成的股份制商业银行没有介入保障性住房融资。
（二）受抵押担保、还款能力等因素制约，租赁住房获取信贷资金难度较大
今年全省公共租赁住房和廉租住房建筑任务20.5万套，占城镇各类保障性住房项目建筑任务的66%，上半年却仅获得占比近16%的保障性住房贷款。信贷资金难以大幅介入租赁住房的因素主要包括：一是廉租住房、公共租赁住房项目用地多为划拨土地，土地使用权归地方政府所有，保障性住房开发实体无法利用土地进行抵押获得信贷资金；二是租赁住房收益主要靠房屋租金和政府财政承担，由于公共租赁住房、廉租住房租金收入水平较低，项目投资回报周期长，而政府尚未明确租赁住房的退出机制，银行信贷风险收益难以匹配，资金介入比较审慎。
（三）保障性住房建设融资渠道单一
当前保障性住房建设融资地方政府主要依靠银行贷款，债券、保险、银行间市场等多元化融资渠道尚未充分利用。截止2011年6月末，全省银行业金融机构累计发放贷款58.07亿元，占两级财政投入资金的91.78%，民间资本和其他资金基本没有投入。保障性建设资金来源过于依赖银行贷款，在政策不配套的情况下，会增加银行系统性风险。
五、几点建议
（一）政府部门要充分发挥财政资金的引导作用，吸引更多的信贷资金投向保障性住房建设
一是要充分发挥财政资金的引导作用，尽量加大地方财政的投资，采取直接投资、资本金注入、土地出让补助等方式，加大对保障房前期建设的投入，做实项目资本金，满足银行的贷款条件；二是要对给予积极支持的金融机构税费、风险补偿等政策支持；二是要建立金融支持保障性住房建设的激励机制，对于给予保障性住房建设信贷支持较为积极的银行业金融机构，省政府可以按照新增贷款的一定比例进行奖励，或是从存贷款业务拓展方面给予该类银行积极支持，从而吸引更多的信贷资金投向保障性住房建设。
（二）完善公租房配套政策，为信贷资金投入创造条件
一是建议由财政资金作为主导设立保障性住房担保基金，完善风险补偿机制，为社会资金积极介入提供保障；二是地方政府应尽快明确公共租赁住房和廉租住房的退出机制，制定项目回购的实施方案，落实回购资金来源，减少不确定性，促使信贷资金积极投入。
（三）探索债券融资方式，拓宽融资渠道
地方政府发行的债务应优先用于保障性安居工程建设。对符合条件的从事或承担城市棚户区改造和保障性住房建设项目的大型房地产开发企业或融资平台公司，在政府核定的保障性住房建设投资额度内，通过发行企业债券、短期融资券和中期票据等进行项目融资，支持保障性住房建设。多元化融资方式的实现，有助于保障性住房融资的持续发展。
一、云南省保障性住房建设的基本情况
（一）保障性住房的建设目标
“十二五”期间云南省保障性安居工程的建设目标为250万套（户），解决约800万城乡低收入群众的住房困难问题。其中，城镇保障性住房150万套（户），农村保障性安居工程100万户。2011年云南省将建设（筹集）保障性住房60万套（户），其中，城镇保障性住房40万套（户），包括公共租赁住房11万套、廉租住房9.5万套、新增发放租赁补贴9万户、城镇棚户区和工矿企业棚户区改造10万户、经济适用住房0.5万套；农村危房改造及地震安居工程20万户。政府要求所有项目于2011年5月底前完成各项前期工作，9月30日前开工并在年底前完成投资额的60%以上，竣工面积35%以上。
（二）建设资金来源中财政配套资金与社会融资各占一半
2011年60万套的目标任务，预计需要投入资金260亿元，除去中央补助的48.5亿元、省级配套资金14.77亿元和州市配套的财政资金后，资金缺口约为130亿元，需要多渠道筹集资金，银行信贷资金将成为社会融资的主导力量。
二、银行机构多措并举，加大对保障性安居工程建设的资金支持力度
一是银行业金融机构积极争取信贷规模向保障性安居工程项目倾斜。保障性安居工程建设作为今年政府部门稳定房地产市场发展，改善民生的重要举措，我省辖内银行机构高度重视，积极履行社会责任，在今年国家金融宏观调控的背景下，积极争取各自总行的支持，加大对保障性安居工程建设的信贷支持力度。国开行云南省分行向其总行积极争取规模，与昆明市政府签订了《开发性金融支持保障性安居工程建设合作协议》，力争全年新增贷款40亿元；建行云南省分行与云南省住房和城乡建设厅签署了《保障性住房战略合作协议》，积极支持全省保障性安居工程项目建设；工商银行、农业银行、中国银行三家省级机构草拟《保障性住房贷款管理办法》上报各自总行，积极参与保障性安居工程建设项目的信贷资金投入。
二是组织银团贷款支持保障性安居工程项目建设。公共租赁住房、廉租住房等保障性住房项目建设贷款期限较长，项目收益还本付息能力弱，贷款风险较大，单一银行往往难以承担大规模的资金投入。国家开发银行云南省分行为牵头行，牵头省建行、省农行等银行业金融机构发放银团贷款，重点支持2011年昆明市公共租赁住房建设管理有限公司承担的市级统建保障性住房建设、昆明市西山区、北市区经济适用住房、公共租赁住房和廉租住房的项目建设，贷款以项目用地作抵押。
三是对保障性住房的贷款准入给予政策倾斜。在信贷资源配置方面，将保障性安居工程项目贷款列为支持类产品；在项目资本金方面，保障性安居工程项目的资本金比例为不低于20%，而其他房地产项目资本金要求为不低于30%；在贷款利率价格方面，保障性安居工程项目贷款利率集中于基准利率至基准利率上浮10%区间，而一般房地产开发项目利率执行基准利率上浮10%以上。
四是应用理财产品的多元化融资支持保障性住房建设。银行业金融机构应用理财产品的多元化融资支持保障性住房建设，如民生银行昆明分行委托其总行通过发行信托产品为昆明市拓东路片区拆迁户改造项目筹集资金32.1亿元，贷款期限2年；兴业银行通过委托贷款为昆明中树营片区城中村改造项目融资5亿元，贷款期限4个月；建设银行发行信托产品支持昆明市西山区保障房土地开发，筹集资金2亿元，贷款期限1年半。
三、保障性住房贷款增势强劲，资金重点支持工矿棚户区改造等项目建设
（一）保障性住房贷款快速增长，贷款质量总体较好
今年在云南省保障性安居工程建设加快发展和银行机构加大对其资金支持力度的背景下，全省保障性安居工程贷款保持快速发展势头。截至2011年6月末，云南省保障性住房贷款余额100.35亿元，较年初新增28.15亿元，余额较年初增长40%，比同期全省各项房地产贷款增速高29.8个百分点。今年上半年累计发放贷款58.07亿元，占各年累计发放金额的42.4%。截至6月末，全省保障性住房不良贷款余额117万元，不良贷款率仅0.01%，贷款质量总体较好。
（二）金融机构超过八成的资金投向城市和国有工矿棚户区改造，租赁住房贷款加速增长
上半年，全省银行业金融机构信贷资金支持了51个保障性安居工程项目的建设，发放贷款58.07亿元，其中：占比83.9%的48.74亿元贷款投向了城市和国有工矿棚户区改造的14项工程，主要用于支持昆明西山片区螺蛳湾城中村，昆明官渡片区关坡村、云秀商务中心等城中村改造项目的建设；占比近10%的5.72亿元贷款投向了临沧和昭通两地的22个公共租赁住房项目，占比5.88%的3.41亿元贷款投向了昆明、昭通、临沧、大理等地13项廉租住房项目建设；占比仅0.34%的0.2亿元贷款投向昆明市和普洱市的经济适用住房建设。
云南省人民政府今年将公共租赁住房和廉租住房确定为保障性安居工程建设重点，随着两类项目的陆续推进，公共租赁住房和廉租住房项目贷款得以快速发展，上半年发放贷款金额分别占各年累计发放金额的100%和77.5%。
表1 信贷投向各类保障性安居工程情况
（三）全省近九成的贷款向昆明市高度集中
上半年，昆明市作为全省保障性住房建设目标任务最多的城市，获得全省比重89.33%的51.87亿元贷款，而其中超过九成的资金投向了城市和国有工矿棚户区改造；临沧市获得占比6.65%的3.86亿元贷款；昭通市获得占比3.65%的2.12亿元贷款。截至6月末，全省尚有楚雄、德宏、保山和怒江四个州市从未获得过信贷资金支持。
受调查银行普遍反映，昆明市保障性安居工程项目多，融资需求大，财政实力较强还款来源较有保障是贷款集中向昆明投放的重要原因。
图1 2011年上半年保障性安居工程信贷资金区域分布
（四）贷款期限以中短期为主，利率集中于基准利率至基准利率上浮10%区间
上半年发放的58.07亿元保障性住房贷款中，占比90.1%的52.32亿元贷款期限在5年期以下，期限5-10年和20-30年的贷款分别发放0.04亿元和5.71亿元，分别占0.07%和9.83% ，长期贷款全部为公共租赁住房项目贷款。
图2 2011年上半年保障性安居工程贷款利率区间分布
从贷款利率区间分布情况看，近九成的贷款发生额集中于[1，1.1]的利率浮动区间，其中（1，1.1）区间的发生额占比最大，为54.5%，基准利率水平的贷款发生额占比33.57%。从利率期限结构看，利率水平与期限长短呈同向变化，5年期以下中短期贷款利率加权平均水平为6.5%，20-30年长期贷款加权平均利率6.8%，各期限贷款加权平均利率水平6.53%。
（五）四大商业银行和国家开发银行贷款占比近六成，股份制银行和地方法人银行机构贷款发放加速
从2009年至今，银行业金融机构累计向云南省保障性安居工程发放贷款137.03亿元，其中四大商业银行、国家开发银行、股份制商业银行和地方法人银行机构（云南省农村信用社省联社和富滇银行）分别发放贷款62.64亿元、17.41亿元、48.1亿元和8.88亿元，分别占累计发放金额的45.72%、12.71%、35.1%和6.48%。四大银行和国家开发银行纷纷表示，作为大型银行，愿意承担社会责任，积极支持当地保障性住房项目建设，为地方经济平稳发展作出贡献。
图3 各类银行机构保障性住房贷款发放占比
截至6月末，股份制商业银行和地方法人银行机构合计发放贷款占贷款各年累计发放金额的比重为41.5%，较上年末上升8.5个百分点。今年上半年，该两类银行机构发放的贷款占各类银行机构新发放贷款的比重超过了50%，股份制商业银行和地方法人银行机构对全省保障性住房信贷支持的力度明显加强。
四、存在问题
（一）相关政策支持缺位，银行机构对保障性住房信贷支持的积极性受到影响
一是政府配套资金来源不足。今年全省保障性安居工程配套资金中，中央财政资金已安排48.5亿元，省级财政配套资金下拨14.77亿元，州、市配套资金大约70亿元，但由于州市财力有限，资金配套压力大，导致保障性住房建设进度缓慢。二是缺乏对金融支持保障性住房建设的激励机制。当前各行信贷规模较为紧张，银行倾向把信贷资金优先分配至高收益项目，保障性住房项目信贷风险大，收益小，加之政府未对金融支持保障性住房建设制定相关的奖励办法，一定程度上影响了金融机构参与项目融资的积极性，当前云南省近七成的股份制商业银行没有介入保障性住房融资。
（二）受抵押担保、还款能力等因素制约，租赁住房获取信贷资金难度较大
今年全省公共租赁住房和廉租住房建筑任务20.5万套，占城镇各类保障性住房项目建筑任务的66%，上半年却仅获得占比近16%的保障性住房贷款。信贷资金难以大幅介入租赁住房的因素主要包括：一是廉租住房、公共租赁住房项目用地多为划拨土地，土地使用权归地方政府所有，保障性住房开发实体无法利用土地进行抵押获得信贷资金；二是租赁住房收益主要靠房屋租金和政府财政承担，由于公共租赁住房、廉租住房租金收入水平较低，项目投资回报周期长，而政府尚未明确租赁住房的退出机制，银行信贷风险收益难以匹配，资金介入比较审慎。
（三）保障性住房建设融资渠道单一
当前保障性住房建设融资地方政府主要依靠银行贷款，债券、保险、银行间市场等多元化融资渠道尚未充分利用。截止2011年6月末，全省银行业金融机构累计发放贷款58.07亿元，占两级财政投入资金的91.78%，民间资本和其他资金基本没有投入。保障性建设资金来源过于依赖银行贷款，在政策不配套的情况下，会增加银行系统性风险。
五、几点建议
（一）政府部门要充分发挥财政资金的引导作用，吸引更多的信贷资金投向保障性住房建设
一是要充分发挥财政资金的引导作用，尽量加大地方财政的投资，采取直接投资、资本金注入、土地出让补助等方式，加大对保障房前期建设的投入，做实项目资本金，满足银行的贷款条件；二是要对给予积极支持的金融机构税费、风险补偿等政策支持；二是要建立金融支持保障性住房建设的激励机制，对于给予保障性住房建设信贷支持较为积极的银行业金融机构，省政府可以按照新增贷款的一定比例进行奖励，或是从存贷款业务拓展方面给予该类银行积极支持，从而吸引更多的信贷资金投向保障性住房建设。
（二）完善公租房配套政策，为信贷资金投入创造条件
一是建议由财政资金作为主导设立保障性住房担保基金，完善风险补偿机制，为社会资金积极介入提供保障；二是地方政府应尽快明确公共租赁住房和廉租住房的退出机制，制定项目回购的实施方案，落实回购资金来源，减少不确定性，促使信贷资金积极投入。
（三）探索债券融资方式，拓宽融资渠道
地方政府发行的债务应优先用于保障性安居工程建设。对符合条件的从事或承担城市棚户区改造和保障性住房建设项目的大型房地产开发企业或融资平台公司，在政府核定的保障性住房建设投资额度内，通过发行企业债券、短期融资券和中期票据等进行项目融资，支持保障性住房建设。多元化融资方式的实现，有助于保障性住房融资的持续发展。