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摘要：伦理是对人伦之理、关系之真、道德之善，和谐之美、规范之据、人性之本的理性认识，其中，公平正义、道义、慈善、和谐是伦理的基本价值要求，一旦缺失了这些要素，伦理价值的作用必然受到影响。由于长期以来城乡二元结构的存在，我国城乡在社会经济发展、制度供给、农村社会保障体系等多个方面存在严重的差距和不协调，农村的制度化缺失和伦理缺失现象非常明显。当前我国农村社会养老保险方面的伦理缺失主要体现在制度差异、效率与公平的失衡和政府责任及价值取向的偏离等。
关键词：农村养老保险 制度伦理 公平与效率 政府责任
一、制度伦理的缺失
（一）二元户籍制度下社会权益分配的伦理缺失
长期以来，我国政策安排整体上是不利于农村、农民的,农民一直处于国家发展政策的边缘之中,而且这种边缘化现象越来越严重。我国严格的城乡区分的户籍制度是造成农民在长期以来遭受到权益分配的歧视性对待的罪魁祸首。诺斯（1995）认为，“制度是社会游戏的规则，是人们创造的、用以限制人们相互交流行为的框架”。 [1]“二元结构”的户籍制度事实上是将全国城乡居民分割为两种不同的社会身份。基于这两种社会身份形成了一些列社会收益分配上的歧视，一方面，国家为城镇居民每年提供数千亿元社会保障费用支出，维护城镇居民健康稳定的生活；另一方面，农村居民长期以来只能依靠家庭和土地来维护生存，国家没有专门的资金对农民群众进行保障。以户籍管理的“二元结构”为基础形成的“城乡二元经济结构”的长期存在是亿万农民群众的权益分配保障遭到了毁灭性的摧残。
我国改革初期农民的积极性得到释放，粮食产量和农业经济得到迅猛较快发展，有效地推动了全国社会经济的进步和发展。然而，工业化和城镇化的推进，意味着把全国优秀的资源、要素和利益向城市集中，在农民权益得不到保障的情况下，造成的结果可能是“城乡二元结构”的进一步“巩固”,而难以说得上是“改革”。尽管实行了新型农村合作医疗，但“看病难、看病贵”的现象依然存在。
（二）土地制度中农民财产权虚位形成的权利贫困
我国农村的土地制度实行的是集体土地所有制，集体所有的土地依照法律规定应该属于属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村委会经营、管理。经过家庭联产承包责任制的农村土地产权制度改革，在农村土地的所有权的实现方面把农村土地所有权和包括占有、使用、分配、收益等经营权进行了分解，在某种意义上符合现代产权制度的特征。然而，家庭联产承包责任制的土地经营权改革并没有改变农民在土地制度中的财产权虚位形成的的基本特征，土地在征用、流转和买卖方面的支配权掌握在地方政府手中，农民在土地承包关系中仅有土地的承包权、使用权，而这种有限的土地权利没有能够为农民获得稳定的土地承包经营权提供保障。地方政府为了推进地方经济发展和完成GDP考核指标，不断地向农村集体土地所有者的“代表”施加压力，征用或者“购买”农村集体所有权的土地。最核心的问题是由于农民自己对土地没有最终所有权，其对土地转让收益缺乏相应的处置权，而被国家赋予农村集体所有者身份的“农村集体”（实际上操纵在部分村干部手中）不断地“代表”所有农民处理集体所有的土地。从本质意义上讲，农民在土地所有制上的权利虚位是造成我国农民失去土地作为养老保障又一个根本原因。
（三）工农业产品价格双轨制导致的收益悬殊
工农业产品价格双轨制实际上就是工农业产品交换中存在着剪刀差。工农业产品剪刀差的基本含义是指在工农业产品交换时，工业产品价格往往高于价值而农产品价格往往低于价值，工农业产品存在着价值上的不等量交换，二者之间的出现的差额用图表表示呈现出剪刀张开形状。现阶段，我国工农业产品的价格剪刀差现象依然在影响着农民群众的收益。例如，近一段时期以来，我国的粮食、猪肉、豆油等农副产品价格明显上涨等对于农民来说的利好消息，有人认为作为农产品的提供者农民应该能够得到巨大实惠了，而事实上并非如此，由于工农业产品价格剪刀差的存在，在农副产品涨价的同时，包括农机具、化肥、柴油、种子等生产资料价格也再明显上涨，农民生活所需的消费品价格也在上涨。在存在通货膨胀的情况下，农民的收益和实惠是否能够增加，取决于农产品价格与工业品价格上涨的上涨的幅度哪个更高。根据工农业的有机构成理论和产品附加值特征，我国农产品价格上涨的幅度有限，农民得到的实惠是非常低的，甚至是负的。
二、公平与效率失衡
（一）经济理性与道德价值目标的偏差
经济理性是指经济决策主体是理性的，其追求的目标是使实现利益最大化。道德价值是指以善恶评价为标准的道德行为主体的社会行为对他人和社会所具有的道德上的意义和功能，通过确立一定的善恶评价标准和行为规范准则来约束社会群体的相互关系和行为，规范调节社会关系来保障社会道德体系和社会持续的稳定。亚当·斯密的《国富论》认为, “人的本性是利己的，在面临多种选择时，人们总是理性的选择对自己更有利的方案”。 [2]道德理性与道德价值目标的观点则与经济理性相反，道德价值追求的是信奉利他的道德价值标准。
经济理性与道德价值目标的偏差与冲突在农村社会养老保险体系体系的构建中也明显的存在。首先由于经济理性与道德价值目标的偏差,在农村社会养老保险体系构建中逐步形成了相互对立的认知和价值体系，农村社会养老保险体系是以追求效率还是公平为准之类的价值判断存在着激烈的冲突。其次,由于经济理性与道德价值目标的偏差与冲突致使有些农村社会养老保险管理主体和部门为了追求自身利益最大化以至于忽视道德价值目标追求，导致中西部地区农保资金财政补贴力度的不足和管理者的贪腐现象的发生。再次，经济理性与道德价值目标的偏差和冲突也造成了农村社会养老保险体系的构建过程中难以实现效率与公平的统一。因此，经济理性与而道德理性的结合与协调才是推进农村社会养老保险制度建设的有效途径。
（二）责、权、利三者的不合理分配
农村社会养老保险是根据国家法律规定建立的一种强制性社会保障政策。政府通过相关法律手段来强制推行。农村社会养老保险费的征收、待遇给付的都是带有一定强制性的。为了实现农村社会养老保险的效率与公平的兼顾，农村社会养老保险要求参保农民有义务缴纳社会养老保险费之后才能获得享受养老保障的待遇和权利，强调了国家、集体和农民三方在农村社会养老保险中的责任、权利和义务。从政府的角度看，积极提供并管理好农村社会养老保险制度和资金支持，有利于提升维护社会稳定和社会经济可持续发展中的政府效用。“老农保”尽管强调了国家、集体和个人三方共担资金筹集义务的规定，但由于只规定了参保对象能够平等享受集体补助和政府财政支持的原则，没有规定具体的补助、支持标准，没有明确政府和集体的责任，缺乏三方在农村社会养老保险体系中明确的权、责、利关系，导致了在具体实施过程中，出现了部分农村地区的以权谋私、管理不规范现象，集体补助不平等，干部多、群众少，干部补、群众不补等参保农民内部的不公平现象屡屡发生。结果是在各地经济发展水平不平衡的条件，各地农村社会养老保险贴额度和待遇标准不一致的问题，农民的养老保障权益并没有得到足够的保障。
三、政府责任的空缺
“责任伦理”这个概念首先是德国社会学家马克斯·韦伯于1894年提出的概念，指“对于某种政治行动的投入是出于某种清醒自觉的内在责任感”。[3]这里的责任感具有很强的伦理色彩，强调责任和义务。长期以来，我国政府在城镇职工的社会保障方面承担了较为全面的责任却在农村社会养老保障方面却承担着极其有限的财政责任，多数农村地区养老保障急需政府的财政支持，而政府的财政支持却极度缺乏。在我国的现实国情下，政府在农村社会养老保险方面的责任空缺主要体现在以下几个方面：
（一）制度供给上的政府缺位
对农村居民，由于历史原因，我国基层政府在为农村进行社会保障的公共产品供给方面形成了制度外供给的鲜明特点。地方基层政府受经济发展水平和财政收入不足的限制，只能寻求通过积极发展乡镇企业、利用民间资本等协助进行公共产品供给的模式。然而，在政治目标最大化、经济理性和道德价值目标相冲突的情况下，这必然导致政府福利和官员政绩明显的公共产品供给有保证，而农村教育、医疗、养老保障等可持续发展的公共产品的供给则受到较大限制。
造成农村社会养老保险制度供给政府缺位的主要原因在于：一是“自上而下”的决策体制和委托代理问题的存在是政府制度供给缺位的根本原因。广大农民群众是制度供给上的委托人，但处于相对弱势地位；地方政府是公共产品的生产者，是农民的代理人，但往往只对上级政府负责。因此，农民群众对农村社会养老保险等公共产品的需求只能寄托于是否能够和地方政府的政绩考核偏好挂钩，而没有把农村社会养老保险纳入地方政府绩效考核则使缺位必然存在。
二是政府职责划分模糊是导致政府制度供给缺位的法治性缺陷。我国的政府组织法规尽管比较全面，但在操作层面缺乏针对性和具体性，致使各级政府在农村公共物品的制度供给上相互推诿、错位。一方面使农民群众的支出负担沉重；另一方面导致农村社会养老保险制度设计与制度供给低效率性。
（二）行政伦理的控制失灵
行政伦理又称“公共行政伦理”，是在行政过程对行政主体行动的正当性与合理性的是非对错的判断过程以及判断的理由进而来调控政府及政务人员在行政行为中的伦理意识和伦理规则。在资源稀缺的情境下制定能够实现政府最大效用和符合社会发展实际的公共政策的重要条件。政府主体在进行公共政策时必须以公共利益为重，最大化公共利益目标，慎重选择公共政策价值取向和伦理要求。然而，长期以来，由于我国各级政府过分强调经济增长，注重效率而相对忽视了公平，导致经济社会发展的急功近利，城乡发展失调、贫富差距拉大等诸多不平衡、不协调现象广泛存在。过分强调经济建设和效率的行政理念导致行政伦理的控制失灵现象异常严重。一是政府信用的缺失。在存在政府掌握的社会实际信息与广大农民群众掌握的信息不对称时，政府主体出于自身利益的需要不愿及时有效的进行政府信息公开的后果导致政府公信力下降，广大农民群众缺乏畅通的利益诉求渠道。二是公共服务意识淡薄。一些地方政府机关官僚化的思想观念未能根本消除，服务意识淡薄，不了解服务型政府建设是政府实行现代公共行政伦理要求而进行转变的根本要求，对服务行政持消极抵制和冷漠的态度，导致地方政府在为广大农民提供农村社会养老保险这种公共产品时存在着严重的推诿、扯皮和不公平现象。
（三）公共福利资源配置的不平等
我国城乡二元结构下形成的公共福利资源配置不平等主要表现为城乡基本公共服务的不均等。经过30多年的改革开放，我国社会经济取得了突飞猛进的发展，社会生产力和综合国力取得了巨大提高，然而，制约农村社会经济发展的城乡二元经济结构依然存在，诸多维持城乡二元结构的体制性因素并未得以消除。改革开放以来，在经济利益的驱动下，农村的土地、资本和劳动力等生产要素继续向城市转移和集聚，但并没有从实质上改变计划经济体制下依靠农业积累、牺牲农村发展支持城市发展的局面。在公共基础设施和科教文卫等公共服务设施、公共福利资源的投入方面，政府近年来依然把重点放在了继续向城市倾斜上，农村地区主要依靠自我积累进行相应的公共基础设施和服务设施的建设，这种情况下公共福利资源的配置在城乡之间更加不平等，差距进一步扩大。当前，在构建社会主义和谐社会和进行社会主义新农村建设的过程中，重新进行公共福利资源的分配，加大对农村地区的交通、通讯、电力、环境保护等基础设施和公共设施的投入，增加用于农村居民的养老、医疗、教育等的福利开支是贯彻和落实科学发展观的应有之义，当务之急就是要尽快打破城乡二元经济结构存在的温床，改革城乡割裂的财税制度、改革城乡不对称的土地制度、加快户籍制度改革步伐，从而为公共福利资源的公平分配提供制度和环境条件。
参考文献：
[1]道·诺斯.制度变迁论纲要[J].改革,1995(3):12—27
[2]亚当.斯密(著),唐日松(译).国富论[M].华夏出版社,2005
[3]傅济锋.马克思·韦伯责任伦理的时间维度[J].大家,2011(20):3—4
关键词：农村养老保险 制度伦理 公平与效率 政府责任
一、制度伦理的缺失
（一）二元户籍制度下社会权益分配的伦理缺失
长期以来，我国政策安排整体上是不利于农村、农民的,农民一直处于国家发展政策的边缘之中,而且这种边缘化现象越来越严重。我国严格的城乡区分的户籍制度是造成农民在长期以来遭受到权益分配的歧视性对待的罪魁祸首。诺斯（1995）认为，“制度是社会游戏的规则，是人们创造的、用以限制人们相互交流行为的框架”。 [1]“二元结构”的户籍制度事实上是将全国城乡居民分割为两种不同的社会身份。基于这两种社会身份形成了一些列社会收益分配上的歧视，一方面，国家为城镇居民每年提供数千亿元社会保障费用支出，维护城镇居民健康稳定的生活；另一方面，农村居民长期以来只能依靠家庭和土地来维护生存，国家没有专门的资金对农民群众进行保障。以户籍管理的“二元结构”为基础形成的“城乡二元经济结构”的长期存在是亿万农民群众的权益分配保障遭到了毁灭性的摧残。
我国改革初期农民的积极性得到释放，粮食产量和农业经济得到迅猛较快发展，有效地推动了全国社会经济的进步和发展。然而，工业化和城镇化的推进，意味着把全国优秀的资源、要素和利益向城市集中，在农民权益得不到保障的情况下，造成的结果可能是“城乡二元结构”的进一步“巩固”,而难以说得上是“改革”。尽管实行了新型农村合作医疗，但“看病难、看病贵”的现象依然存在。
（二）土地制度中农民财产权虚位形成的权利贫困
我国农村的土地制度实行的是集体土地所有制，集体所有的土地依照法律规定应该属于属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村委会经营、管理。经过家庭联产承包责任制的农村土地产权制度改革，在农村土地的所有权的实现方面把农村土地所有权和包括占有、使用、分配、收益等经营权进行了分解，在某种意义上符合现代产权制度的特征。然而，家庭联产承包责任制的土地经营权改革并没有改变农民在土地制度中的财产权虚位形成的的基本特征，土地在征用、流转和买卖方面的支配权掌握在地方政府手中，农民在土地承包关系中仅有土地的承包权、使用权，而这种有限的土地权利没有能够为农民获得稳定的土地承包经营权提供保障。地方政府为了推进地方经济发展和完成GDP考核指标，不断地向农村集体土地所有者的“代表”施加压力，征用或者“购买”农村集体所有权的土地。最核心的问题是由于农民自己对土地没有最终所有权，其对土地转让收益缺乏相应的处置权，而被国家赋予农村集体所有者身份的“农村集体”（实际上操纵在部分村干部手中）不断地“代表”所有农民处理集体所有的土地。从本质意义上讲，农民在土地所有制上的权利虚位是造成我国农民失去土地作为养老保障又一个根本原因。
（三）工农业产品价格双轨制导致的收益悬殊
工农业产品价格双轨制实际上就是工农业产品交换中存在着剪刀差。工农业产品剪刀差的基本含义是指在工农业产品交换时，工业产品价格往往高于价值而农产品价格往往低于价值，工农业产品存在着价值上的不等量交换，二者之间的出现的差额用图表表示呈现出剪刀张开形状。现阶段，我国工农业产品的价格剪刀差现象依然在影响着农民群众的收益。例如，近一段时期以来，我国的粮食、猪肉、豆油等农副产品价格明显上涨等对于农民来说的利好消息，有人认为作为农产品的提供者农民应该能够得到巨大实惠了，而事实上并非如此，由于工农业产品价格剪刀差的存在，在农副产品涨价的同时，包括农机具、化肥、柴油、种子等生产资料价格也再明显上涨，农民生活所需的消费品价格也在上涨。在存在通货膨胀的情况下，农民的收益和实惠是否能够增加，取决于农产品价格与工业品价格上涨的上涨的幅度哪个更高。根据工农业的有机构成理论和产品附加值特征，我国农产品价格上涨的幅度有限，农民得到的实惠是非常低的，甚至是负的。
二、公平与效率失衡
（一）经济理性与道德价值目标的偏差
经济理性是指经济决策主体是理性的，其追求的目标是使实现利益最大化。道德价值是指以善恶评价为标准的道德行为主体的社会行为对他人和社会所具有的道德上的意义和功能，通过确立一定的善恶评价标准和行为规范准则来约束社会群体的相互关系和行为，规范调节社会关系来保障社会道德体系和社会持续的稳定。亚当·斯密的《国富论》认为, “人的本性是利己的，在面临多种选择时，人们总是理性的选择对自己更有利的方案”。 [2]道德理性与道德价值目标的观点则与经济理性相反，道德价值追求的是信奉利他的道德价值标准。
经济理性与道德价值目标的偏差与冲突在农村社会养老保险体系体系的构建中也明显的存在。首先由于经济理性与道德价值目标的偏差,在农村社会养老保险体系构建中逐步形成了相互对立的认知和价值体系，农村社会养老保险体系是以追求效率还是公平为准之类的价值判断存在着激烈的冲突。其次,由于经济理性与道德价值目标的偏差与冲突致使有些农村社会养老保险管理主体和部门为了追求自身利益最大化以至于忽视道德价值目标追求，导致中西部地区农保资金财政补贴力度的不足和管理者的贪腐现象的发生。再次，经济理性与道德价值目标的偏差和冲突也造成了农村社会养老保险体系的构建过程中难以实现效率与公平的统一。因此，经济理性与而道德理性的结合与协调才是推进农村社会养老保险制度建设的有效途径。
（二）责、权、利三者的不合理分配
农村社会养老保险是根据国家法律规定建立的一种强制性社会保障政策。政府通过相关法律手段来强制推行。农村社会养老保险费的征收、待遇给付的都是带有一定强制性的。为了实现农村社会养老保险的效率与公平的兼顾，农村社会养老保险要求参保农民有义务缴纳社会养老保险费之后才能获得享受养老保障的待遇和权利，强调了国家、集体和农民三方在农村社会养老保险中的责任、权利和义务。从政府的角度看，积极提供并管理好农村社会养老保险制度和资金支持，有利于提升维护社会稳定和社会经济可持续发展中的政府效用。“老农保”尽管强调了国家、集体和个人三方共担资金筹集义务的规定，但由于只规定了参保对象能够平等享受集体补助和政府财政支持的原则，没有规定具体的补助、支持标准，没有明确政府和集体的责任，缺乏三方在农村社会养老保险体系中明确的权、责、利关系，导致了在具体实施过程中，出现了部分农村地区的以权谋私、管理不规范现象，集体补助不平等，干部多、群众少，干部补、群众不补等参保农民内部的不公平现象屡屡发生。结果是在各地经济发展水平不平衡的条件，各地农村社会养老保险贴额度和待遇标准不一致的问题，农民的养老保障权益并没有得到足够的保障。
三、政府责任的空缺
“责任伦理”这个概念首先是德国社会学家马克斯·韦伯于1894年提出的概念，指“对于某种政治行动的投入是出于某种清醒自觉的内在责任感”。[3]这里的责任感具有很强的伦理色彩，强调责任和义务。长期以来，我国政府在城镇职工的社会保障方面承担了较为全面的责任却在农村社会养老保障方面却承担着极其有限的财政责任，多数农村地区养老保障急需政府的财政支持，而政府的财政支持却极度缺乏。在我国的现实国情下，政府在农村社会养老保险方面的责任空缺主要体现在以下几个方面：
（一）制度供给上的政府缺位
对农村居民，由于历史原因，我国基层政府在为农村进行社会保障的公共产品供给方面形成了制度外供给的鲜明特点。地方基层政府受经济发展水平和财政收入不足的限制，只能寻求通过积极发展乡镇企业、利用民间资本等协助进行公共产品供给的模式。然而，在政治目标最大化、经济理性和道德价值目标相冲突的情况下，这必然导致政府福利和官员政绩明显的公共产品供给有保证，而农村教育、医疗、养老保障等可持续发展的公共产品的供给则受到较大限制。
造成农村社会养老保险制度供给政府缺位的主要原因在于：一是“自上而下”的决策体制和委托代理问题的存在是政府制度供给缺位的根本原因。广大农民群众是制度供给上的委托人，但处于相对弱势地位；地方政府是公共产品的生产者，是农民的代理人，但往往只对上级政府负责。因此，农民群众对农村社会养老保险等公共产品的需求只能寄托于是否能够和地方政府的政绩考核偏好挂钩，而没有把农村社会养老保险纳入地方政府绩效考核则使缺位必然存在。
二是政府职责划分模糊是导致政府制度供给缺位的法治性缺陷。我国的政府组织法规尽管比较全面，但在操作层面缺乏针对性和具体性，致使各级政府在农村公共物品的制度供给上相互推诿、错位。一方面使农民群众的支出负担沉重；另一方面导致农村社会养老保险制度设计与制度供给低效率性。
（二）行政伦理的控制失灵
行政伦理又称“公共行政伦理”，是在行政过程对行政主体行动的正当性与合理性的是非对错的判断过程以及判断的理由进而来调控政府及政务人员在行政行为中的伦理意识和伦理规则。在资源稀缺的情境下制定能够实现政府最大效用和符合社会发展实际的公共政策的重要条件。政府主体在进行公共政策时必须以公共利益为重，最大化公共利益目标，慎重选择公共政策价值取向和伦理要求。然而，长期以来，由于我国各级政府过分强调经济增长，注重效率而相对忽视了公平，导致经济社会发展的急功近利，城乡发展失调、贫富差距拉大等诸多不平衡、不协调现象广泛存在。过分强调经济建设和效率的行政理念导致行政伦理的控制失灵现象异常严重。一是政府信用的缺失。在存在政府掌握的社会实际信息与广大农民群众掌握的信息不对称时，政府主体出于自身利益的需要不愿及时有效的进行政府信息公开的后果导致政府公信力下降，广大农民群众缺乏畅通的利益诉求渠道。二是公共服务意识淡薄。一些地方政府机关官僚化的思想观念未能根本消除，服务意识淡薄，不了解服务型政府建设是政府实行现代公共行政伦理要求而进行转变的根本要求，对服务行政持消极抵制和冷漠的态度，导致地方政府在为广大农民提供农村社会养老保险这种公共产品时存在着严重的推诿、扯皮和不公平现象。
（三）公共福利资源配置的不平等
我国城乡二元结构下形成的公共福利资源配置不平等主要表现为城乡基本公共服务的不均等。经过30多年的改革开放，我国社会经济取得了突飞猛进的发展，社会生产力和综合国力取得了巨大提高，然而，制约农村社会经济发展的城乡二元经济结构依然存在，诸多维持城乡二元结构的体制性因素并未得以消除。改革开放以来，在经济利益的驱动下，农村的土地、资本和劳动力等生产要素继续向城市转移和集聚，但并没有从实质上改变计划经济体制下依靠农业积累、牺牲农村发展支持城市发展的局面。在公共基础设施和科教文卫等公共服务设施、公共福利资源的投入方面，政府近年来依然把重点放在了继续向城市倾斜上，农村地区主要依靠自我积累进行相应的公共基础设施和服务设施的建设，这种情况下公共福利资源的配置在城乡之间更加不平等，差距进一步扩大。当前，在构建社会主义和谐社会和进行社会主义新农村建设的过程中，重新进行公共福利资源的分配，加大对农村地区的交通、通讯、电力、环境保护等基础设施和公共设施的投入，增加用于农村居民的养老、医疗、教育等的福利开支是贯彻和落实科学发展观的应有之义，当务之急就是要尽快打破城乡二元经济结构存在的温床，改革城乡割裂的财税制度、改革城乡不对称的土地制度、加快户籍制度改革步伐，从而为公共福利资源的公平分配提供制度和环境条件。
参考文献：
[1]道·诺斯.制度变迁论纲要[J].改革,1995(3):12—27
[2]亚当.斯密(著),唐日松(译).国富论[M].华夏出版社,2005
[3]傅济锋.马克思·韦伯责任伦理的时间维度[J].大家,2011(20):3—4