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摘要：群体性事件作为一种普遍的社会现象，由于政治、经济、法制、文化等多种因素掺杂在一起，存在于世界上绝大多数国家，是各国政府普遍感到头疼和棘手的问题。当前，我国正处于社会转型期和改革攻坚阶段，各种社会矛盾加剧，热点问题增多，特别是由于国际敌对势力的参与和暴力因素增多，群体性事件往往突然暴发，情况变化急剧，破坏性空前增大，已成为影响社会稳定的一个突出因素。实践己经反复证明:离开法治观念和法律规定对群体性事件采取行动和措施，不仅会使处置工作陷入被动，事后留下无穷无尽的隐患，而且还会导致法律权威和政府信誉的降低。能否在法治的框架下妥善处置群体性事件，是我国能否在经济高速发展的同时维持社会稳定的重要条件，也是我们在法制化、民主化进程中面临的一个严重考验。
关键词：法律；政治；群体性事件
一、群体性事件发生机理之分析
通过对众多群体性事件的分析与研究,不难发现一般群体性事件都要经过潜伏期、显露期与爆发期三个阶段。正所谓冰冻三尺非一日之寒,几乎每一起群体性事件的发生都是各种矛盾不断积累、恶化的结果。而从发生学的角度来看,群体性事件的促发因素可以划分为外在的诱发因素与内在的深层原因。①所谓外在的诱发因素,就是直接引起了各种利益纠纷和社会矛盾,并最终导致了群体性事件的发生的各种事件、行为和状态等相关因素的总称。据相关统计数据显示,劳资关系、农村征地、下岗职工分流安置、城市拆迁、企业改制重组、移民安置补偿等问题,是酿成“群体性事件”的直接原因。此外,官僚作风、不同种族或宗教派系间的历史纠葛、自然灾害以及社会动荡等因素也是较为典型的群体性事件诱发因素。群体性事件作为一种复杂的社会现象,在表层的诱发因素的背后必然隐藏着内在的深层原因。而这种深层次的原因,一般突出地表现在经济、社会和制度三个方面。
（一）经济原因
我国正处在转型时期,由利益格局重新调整而产生的经济利益矛盾是群体性事件的主要诱因,经济性事件占70%—80%。推行改革开放的经济政策以来,我国的经济体制改革取得了巨大成就。但也不可避免地出现了一些失误，这些失误给腐败现象的滋长和不法人员的犯罪活动提供了便利条件,也损害了部分群众的切身利益。
（二）社会原因
社会的转型是群体性事件发生的宏观社会背景。美国学者亨廷顿曾指出:“现代化蕴涵着稳定,而现代化过程却滋生着动乱。”②事实上,不仅社会的现代化过程会产生动乱,而且社会动乱的程度与现代化的速度有关:即发展速度愈快,社会动乱程度就愈严重。从某种程度上可以说,正如分娩前总会有阵痛,群体性事件也是一个国家在谋求社会进步和发展的过程中必然要付出的代价。具体地讲,目前我国正经历着的现代化进程,使人民内部矛盾在现阶段集中突现,并进而引发了大量的群体性事件。
（三）制度原因
在转型时期,国家控制弱化、社会张力增大,促发了群体性事件的蔓延。由于我国采取了体制转轨和社会结构转型同步进行的转型方案,再加上逐步推进式的改革模式的推行,新旧体制必然要经历一个阻力重重的协调、更替和磨合期,势必使各种社会矛盾复杂化、尖锐化,进而社会出现结构性失衡,旧的规范、价值观念和行为模式被否定或遭到破坏,逐渐失去对社会成员的约束。新的社会规范还不具备对社会成员的有效约束力,社会成员的行为缺乏明确的规范约束,出现社会规范权威失落、社会规范真空或规范冲突的状况。此种结构失调和人们行为的无序状况,一方面,会导致一定的紧张状态以及一定的社会冲动力量,即社会张力。另一方面,致使广大民众沟通、表达意愿、主张各种利益诉求的渠道不通畅,在这种情况下人们必然会产生自力救济的冲突,群体性事件也便不可避免了。
二、法律在群体性事件中的地位之分析
国家对社会控制的手段是多种多样的。执政党的政策、政府的行政命令、社会道德、宗教等都可以产生较大的影响。但是，无论哪种手段都不能与法律的理性相比，法律具有明显的优势和最高的权威，法律是社会关系的调节器，调整各种社会关系，协调和处理各种社会冲突。党的十五大就指出发展民主必须同健全法制紧密结合，实行依法治国。”法治是由法作为国家单向控制社会的工具转到法成为国家和社会双重与双向控制的工具，即法治不单指用法律来统治，也指被法律所统治。“当普遍利益与特殊利益以及特殊利益之间、公共权力与私人权利以及私人权利之间的多元复杂博弈，必然要求确立恰当平衡的至上规则即普遍有效的法律来予以界定和调适。”③这些论述表明，宪法和法律在我国已处于至高无上的地位。宪法及宪法相关法是我国法律体系的主导法律部门，是我国社会制度、国家制度、公民的基本权利和义务及国家机关的组织与活动的原则等各方面法律规范的总和。既然宪法所规定的内容是国家生活中的根本性问题，而且还是其他法产生的基础和依据，制定程序比其他法要严格得多，那么宪法在一国法律体系中理应具有是高的法律地位和法律效力。但在我国传统的宪法理论中，过于重视宪法与其他法的不同，强调根本性、原则性，以至法院不运用宪法来审理案件。实践已经反复证明，离开法律规定采取行动和措施，会使群体性事件的防治工作陷入被动局面，而且还会导致法律权威和政府信誉的降低。
依法防治群体性事件是建立和健全我国社会主义市场经济的内在要求。在高度集权的计划经济下，政府权力被“神化”，出现了很多以“公”代“私”或“公”损“私”的现象，这些都是“人治”的表现，是专制的做法。④市场经济是法治生成的经济基础。市场经济也是法制经济，没有健全的法律规范来支撑市场经济是无序的。从目前我国的群体性事件来分析，大部分是在旧的经济体制和企业制度下无法适应社会主义市场经济的新要求所引发的。这些问题是不能仅靠政府的政策来解决的。政府的政策如果没有法律的依据可能能解决一时之困，但并不是解决群体性事件的长远之计。因此，要从根本上解决群体性事件的发生，必须通过法律的手段，以制度化的方式来解决。
三、实现群体性事件防治法治化的几点思考
群体性事件的防治是一项综合系统的工程，它涉及政治、经济、宗教、种族、文化等问题。从大量的群体性事件透露出来的主要信息，揭示出我们的社会主义法治社会的建设面临着种种难题。我国现有的有关群体性事件的法律法规中，禁止性、义务性规定多，授权性、可行性条款少，还未形成一个从权利的设置、组成到保护、规范的完整体系。立足现实，展望未来，笔者拟从法治的视野对群体性事件的防治进行思考，以期将群体性事件纳入制度化、法制化的轨道。
（一）建立顺畅的公民利益表达机制，赋予弱势群体平等的话语权
没有矛盾和冲突的社会不是和谐的社会，而是一个超强控制的社会。社会学的冲突理论告诉我们，“一个允许冲突表达的社会更加具有弹性，因而更加持续稳定;一个不允许冲突表达的社会只会积累冲突的能量，而冲突一旦表达出来，对原来的社会体制将是毁灭性的。”⑤在分歧中求协调、在差异中求一致、在对立中求妥协、在冲突中求共存，已成为现代和谐社会中重要的利益价值观。“每个社会成员由于其成员的地位与社会决策的后果是有利害关系的。但这一结果不一定同等地影响所有成员。”我们应改变过去封闭的单向利益表达机制，取而代之以现代的的多维度的利益表达机制，如充分发挥人大政协的利益表达功能，充分发挥社团、群体自治组织、社会中介组织等社会第三部门的作用，继续加强原来的群众来信来访、大众传媒的读者来信、各部门公布的投诉电话等工作。另外信访是我国公民利益表达最常用的渠道，是我国党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，是党和政府检验各个职能部门及基层单位的试金石。在前的我国政治环境下，尤其是法治没有健全和完善的背景下信访制度对畅通民意，保障公民的合法权益方面起着一定的作用。但是这种利益表达制度目前还存在不少问题。
（二）增强群体性事件相关法律的立法可操作性
目前，我国在处置群体性事件中的主要难点是来自法律制度的缺陷和缺失，具体表现在与群体性事件防治有关的规定中，政策性、模糊性规定多，程序性、可操作性条款较少。我国《宪法》明文规定了公民有集会、游行、示威的权利，并专门制定了《集会游行示威法》保障公民依法行使权利，在某种意义上来说，我国公民在集会、游行、示威的权利是有法可依的。但是令人遗憾的是我国《集会游行示威法》对广大公民的集会、游行、示威的权利进行了大多的消极限制，而缺少积极的引导规范。
（三）建议制定专门处置群体性事件的法律或行政法规
完备而良好的法律体系是法治国家的标志之一。抓好立法，进一步完善解决人民内部矛盾的法律体系，填补这方面的空白，使绝大多数群体性事件有法可依。目前，我国处置群体性事件的法律法规都只是作了原则性的规定，还不够细密，尚未形成有效的规范和机制。⑥目前，从各种群体性事件中检索出来的法律漏洞及在完善法律法规上的有益提示都应成为我们完备法制的直接推动力和落脚点。针对目前在防治群体性事件方面主管部门不统一、部门立法不协调的，还没有形成一个完整、规范的执法体系。我国需要制定一部符合我国国情的以行政法为主体属性并涉及宪法、行政法、诉讼法等法域的关于群体性事件的法律或行政法规，把处置工作纳入法治化的轨道。⑦
结语
当前群体性事件多发并不是偶然、孤立的现象，而是社会转型时期利益主体分化、冲突的产物。群体性事件的发生说明社会稳定系统中存在矛盾，反映社会运行中出现某种故障或不和谐因素。它首先是超出现行社会规范的行为，是社会关系中的一种不协调、不和谐现象，在社会上造成了一定的危害，影响了社会的稳定。因此对待群体性事件我们既不能熟视无睹，也不能操之过急，而应以理性的态度认识，将其纳入法制化的轨道，设立高效的机制和制度来容纳、规范和处置群体性事件。这样才能保持社会的健康发展和长治久安，才能促进社会主义民主和法制不断完善，才能探索出一条适合我国国情并有效地化解人民内部矛盾，推进社会和谐发展和进步。
注释：
卓泽渊:《法治泛论》，法律出版社2001年版，第173页。
②李龙:《西方法学名著提要》，江西人民出版社1999年版，第23页。
③郭晓祯:《必须实现群体性事件处置的法治化》，载《山东广东专科学校学报》，2001年，第4期，第51页。
④陈晋胜:《群体性事件研究报告》，群众出版社2004年2月版，第97页。
⑤刘旺洪:《法律意识论》，法律出版社2001年版，第288页。
⑥苗连营主编:《公民法律素质研究》，郑州大学出版社2005年版，第221页。
⑦蔡立辉著:((政府法制论)}，中国社会科学出版社2002年版，第314页。
关键词：法律；政治；群体性事件
一、群体性事件发生机理之分析
通过对众多群体性事件的分析与研究,不难发现一般群体性事件都要经过潜伏期、显露期与爆发期三个阶段。正所谓冰冻三尺非一日之寒,几乎每一起群体性事件的发生都是各种矛盾不断积累、恶化的结果。而从发生学的角度来看,群体性事件的促发因素可以划分为外在的诱发因素与内在的深层原因。①所谓外在的诱发因素,就是直接引起了各种利益纠纷和社会矛盾,并最终导致了群体性事件的发生的各种事件、行为和状态等相关因素的总称。据相关统计数据显示,劳资关系、农村征地、下岗职工分流安置、城市拆迁、企业改制重组、移民安置补偿等问题,是酿成“群体性事件”的直接原因。此外,官僚作风、不同种族或宗教派系间的历史纠葛、自然灾害以及社会动荡等因素也是较为典型的群体性事件诱发因素。群体性事件作为一种复杂的社会现象,在表层的诱发因素的背后必然隐藏着内在的深层原因。而这种深层次的原因,一般突出地表现在经济、社会和制度三个方面。
（一）经济原因
我国正处在转型时期,由利益格局重新调整而产生的经济利益矛盾是群体性事件的主要诱因,经济性事件占70%—80%。推行改革开放的经济政策以来,我国的经济体制改革取得了巨大成就。但也不可避免地出现了一些失误，这些失误给腐败现象的滋长和不法人员的犯罪活动提供了便利条件,也损害了部分群众的切身利益。
（二）社会原因
社会的转型是群体性事件发生的宏观社会背景。美国学者亨廷顿曾指出:“现代化蕴涵着稳定,而现代化过程却滋生着动乱。”②事实上,不仅社会的现代化过程会产生动乱,而且社会动乱的程度与现代化的速度有关:即发展速度愈快,社会动乱程度就愈严重。从某种程度上可以说,正如分娩前总会有阵痛,群体性事件也是一个国家在谋求社会进步和发展的过程中必然要付出的代价。具体地讲,目前我国正经历着的现代化进程,使人民内部矛盾在现阶段集中突现,并进而引发了大量的群体性事件。
（三）制度原因
在转型时期,国家控制弱化、社会张力增大,促发了群体性事件的蔓延。由于我国采取了体制转轨和社会结构转型同步进行的转型方案,再加上逐步推进式的改革模式的推行,新旧体制必然要经历一个阻力重重的协调、更替和磨合期,势必使各种社会矛盾复杂化、尖锐化,进而社会出现结构性失衡,旧的规范、价值观念和行为模式被否定或遭到破坏,逐渐失去对社会成员的约束。新的社会规范还不具备对社会成员的有效约束力,社会成员的行为缺乏明确的规范约束,出现社会规范权威失落、社会规范真空或规范冲突的状况。此种结构失调和人们行为的无序状况,一方面,会导致一定的紧张状态以及一定的社会冲动力量,即社会张力。另一方面,致使广大民众沟通、表达意愿、主张各种利益诉求的渠道不通畅,在这种情况下人们必然会产生自力救济的冲突,群体性事件也便不可避免了。
二、法律在群体性事件中的地位之分析
国家对社会控制的手段是多种多样的。执政党的政策、政府的行政命令、社会道德、宗教等都可以产生较大的影响。但是，无论哪种手段都不能与法律的理性相比，法律具有明显的优势和最高的权威，法律是社会关系的调节器，调整各种社会关系，协调和处理各种社会冲突。党的十五大就指出发展民主必须同健全法制紧密结合，实行依法治国。”法治是由法作为国家单向控制社会的工具转到法成为国家和社会双重与双向控制的工具，即法治不单指用法律来统治，也指被法律所统治。“当普遍利益与特殊利益以及特殊利益之间、公共权力与私人权利以及私人权利之间的多元复杂博弈，必然要求确立恰当平衡的至上规则即普遍有效的法律来予以界定和调适。”③这些论述表明，宪法和法律在我国已处于至高无上的地位。宪法及宪法相关法是我国法律体系的主导法律部门，是我国社会制度、国家制度、公民的基本权利和义务及国家机关的组织与活动的原则等各方面法律规范的总和。既然宪法所规定的内容是国家生活中的根本性问题，而且还是其他法产生的基础和依据，制定程序比其他法要严格得多，那么宪法在一国法律体系中理应具有是高的法律地位和法律效力。但在我国传统的宪法理论中，过于重视宪法与其他法的不同，强调根本性、原则性，以至法院不运用宪法来审理案件。实践已经反复证明，离开法律规定采取行动和措施，会使群体性事件的防治工作陷入被动局面，而且还会导致法律权威和政府信誉的降低。
依法防治群体性事件是建立和健全我国社会主义市场经济的内在要求。在高度集权的计划经济下，政府权力被“神化”，出现了很多以“公”代“私”或“公”损“私”的现象，这些都是“人治”的表现，是专制的做法。④市场经济是法治生成的经济基础。市场经济也是法制经济，没有健全的法律规范来支撑市场经济是无序的。从目前我国的群体性事件来分析，大部分是在旧的经济体制和企业制度下无法适应社会主义市场经济的新要求所引发的。这些问题是不能仅靠政府的政策来解决的。政府的政策如果没有法律的依据可能能解决一时之困，但并不是解决群体性事件的长远之计。因此，要从根本上解决群体性事件的发生，必须通过法律的手段，以制度化的方式来解决。
三、实现群体性事件防治法治化的几点思考
群体性事件的防治是一项综合系统的工程，它涉及政治、经济、宗教、种族、文化等问题。从大量的群体性事件透露出来的主要信息，揭示出我们的社会主义法治社会的建设面临着种种难题。我国现有的有关群体性事件的法律法规中，禁止性、义务性规定多，授权性、可行性条款少，还未形成一个从权利的设置、组成到保护、规范的完整体系。立足现实，展望未来，笔者拟从法治的视野对群体性事件的防治进行思考，以期将群体性事件纳入制度化、法制化的轨道。
（一）建立顺畅的公民利益表达机制，赋予弱势群体平等的话语权
没有矛盾和冲突的社会不是和谐的社会，而是一个超强控制的社会。社会学的冲突理论告诉我们，“一个允许冲突表达的社会更加具有弹性，因而更加持续稳定;一个不允许冲突表达的社会只会积累冲突的能量，而冲突一旦表达出来，对原来的社会体制将是毁灭性的。”⑤在分歧中求协调、在差异中求一致、在对立中求妥协、在冲突中求共存，已成为现代和谐社会中重要的利益价值观。“每个社会成员由于其成员的地位与社会决策的后果是有利害关系的。但这一结果不一定同等地影响所有成员。”我们应改变过去封闭的单向利益表达机制，取而代之以现代的的多维度的利益表达机制，如充分发挥人大政协的利益表达功能，充分发挥社团、群体自治组织、社会中介组织等社会第三部门的作用，继续加强原来的群众来信来访、大众传媒的读者来信、各部门公布的投诉电话等工作。另外信访是我国公民利益表达最常用的渠道，是我国党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，是党和政府检验各个职能部门及基层单位的试金石。在前的我国政治环境下，尤其是法治没有健全和完善的背景下信访制度对畅通民意，保障公民的合法权益方面起着一定的作用。但是这种利益表达制度目前还存在不少问题。
（二）增强群体性事件相关法律的立法可操作性
目前，我国在处置群体性事件中的主要难点是来自法律制度的缺陷和缺失，具体表现在与群体性事件防治有关的规定中，政策性、模糊性规定多，程序性、可操作性条款较少。我国《宪法》明文规定了公民有集会、游行、示威的权利，并专门制定了《集会游行示威法》保障公民依法行使权利，在某种意义上来说，我国公民在集会、游行、示威的权利是有法可依的。但是令人遗憾的是我国《集会游行示威法》对广大公民的集会、游行、示威的权利进行了大多的消极限制，而缺少积极的引导规范。
（三）建议制定专门处置群体性事件的法律或行政法规
完备而良好的法律体系是法治国家的标志之一。抓好立法，进一步完善解决人民内部矛盾的法律体系，填补这方面的空白，使绝大多数群体性事件有法可依。目前，我国处置群体性事件的法律法规都只是作了原则性的规定，还不够细密，尚未形成有效的规范和机制。⑥目前，从各种群体性事件中检索出来的法律漏洞及在完善法律法规上的有益提示都应成为我们完备法制的直接推动力和落脚点。针对目前在防治群体性事件方面主管部门不统一、部门立法不协调的，还没有形成一个完整、规范的执法体系。我国需要制定一部符合我国国情的以行政法为主体属性并涉及宪法、行政法、诉讼法等法域的关于群体性事件的法律或行政法规，把处置工作纳入法治化的轨道。⑦
结语
当前群体性事件多发并不是偶然、孤立的现象，而是社会转型时期利益主体分化、冲突的产物。群体性事件的发生说明社会稳定系统中存在矛盾，反映社会运行中出现某种故障或不和谐因素。它首先是超出现行社会规范的行为，是社会关系中的一种不协调、不和谐现象，在社会上造成了一定的危害，影响了社会的稳定。因此对待群体性事件我们既不能熟视无睹，也不能操之过急，而应以理性的态度认识，将其纳入法制化的轨道，设立高效的机制和制度来容纳、规范和处置群体性事件。这样才能保持社会的健康发展和长治久安，才能促进社会主义民主和法制不断完善，才能探索出一条适合我国国情并有效地化解人民内部矛盾，推进社会和谐发展和进步。
注释：
卓泽渊:《法治泛论》，法律出版社2001年版，第173页。
②李龙:《西方法学名著提要》，江西人民出版社1999年版，第23页。
③郭晓祯:《必须实现群体性事件处置的法治化》，载《山东广东专科学校学报》，2001年，第4期，第51页。
④陈晋胜:《群体性事件研究报告》，群众出版社2004年2月版，第97页。
⑤刘旺洪:《法律意识论》，法律出版社2001年版，第288页。
⑥苗连营主编:《公民法律素质研究》，郑州大学出版社2005年版，第221页。
⑦蔡立辉著:((政府法制论)}，中国社会科学出版社2002年版，第314页。