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摘 要：新农村建设关键问题之一是改善农村公共物品供给。长期以来，我国实行政府主导的、以制度外财政为支持的农村公共物品供给体制，限制了新阶段农业和农村经济的发展。本文从路径依赖理论的角度对农村公共物品供给问题进行探讨，认为要建设好社会主义新农村核心在于突破这种路径依赖，建立适合我国农村的公共物品供给制度。
关键词：新农村建设；公共物品；路径依赖；制度创新
中图分类号：F320.3
文献标识码：A
文章编号：1009－9107(2007)05－0040－04
Study on Path Dependence Theory and Public Goods Supply System of New Socialist Countryside
CHEN Jia-yan，LI Guang-hai，XU Da-li
(School of Management,Tianjin University,Tianjin 300072,China)
Abstract：The supply of rural public goods is the key on the building of new socialist countryside.Because of the practice of the government-led and beyond-financial support institution for a long time,the present rural public goods supplying system greatly hindered the development of the agriculture and economy in the countryside.The paper analyses the problems of the rural public goods supplyingsystem and considers that to build new socialist countryside lies in breaking through the path dependence and establishing a series of practical supply system of rural public goods.
Key words：building new socialist countryside;public goods;path dependence;system innovation
制度经济学认为制度是重要的，制度变迁会导致效率的变化。诺斯的制度变迁理论认为，一种经济制度由于某些历史性事件的发生而形成，在制度的形成过程中往往付出了高额的成本，即使其他的经济制度更具有经济的合理性或更有效率，要废除这一由历史性事件的先行发生而形成的经济制度，选择一种新的经济制度是非常困难的，经济制度的形成和发展往往具有路径依赖的特征。[1]从制度变迁来看农村建设的滞后，会发现制度变迁缓慢，缺乏制度创新，完善农村公共物品供给是导致农村落后的主要原因，建设社会主义新农村主要举措就是突破路径依赖，进行制度创新。
一、制度变迁中的路径依赖理论及其制约机制
路径依赖类似于物理学中的“惯性”,一旦进入某一路径(无论是“好”的还是“坏”的)就可能对这种路径产生依赖。用诺斯的话来讲：历史确实是起作用的。所谓路径依赖是指：制度变迁中存在着报酬递增和自我强化机制。这种机制使制度一旦走上了某一路径,它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。[2]
制度变迁路径的力量决定于报酬递增和不完全市场两个方面。即在一个不存在报酬递增和市场的可竞争性世界，制度是无关紧要的,但如果存在报酬递增和不完全市场时,制度则是重要的,自我强化的机制就会起作用。自我强化机制的四种表现为:一是初始设置成本。即设计一项制度需要大量的初始设置成本,随着这项制度的推行,单位成本和追加成本都会下降。二是学习效应,适应制度而产生的组织会抓住制度框架提供的获利机会。制度变迁的速度是学习速度的函数,但变化的方向却取决于不同知识的预期回报率。行动个体所具有的思维模式形成了其对回报率的预期。三是协调效应,即通过适应制度而产生的组织与其他组织缔约,以及具有互利性的组织产生与对制度的进一步投资,实现协调效应。更重要的是,一项正式规则的产生将导致其他正式规则、以及一系列非正式规则的产生,以补充和协调这项正式规则发挥作用。四是适应性预期。随着以特定制度为基础的契约盛行,将减少这项制度持久下去的不确定性。[3]
路径依赖对制度变迁具有极强的制约作用。制度变迁的路径依赖形成的深层次原因是利益因素,一种制度形成以后,会形成某种在现存体制中有既得利益的压力集团,或者说他们对现存路径有着强烈的需求。他们力求巩固现有制度,阻碍选择新的路径,那怕新的体制较之现存体制更有效率。如果制度变迁中的路径依赖一旦形成,它的既定方向就会在以后的发展中得到自我强化。因此,新旧体制转轨的国家必须十分重视并不断解决“路径依赖”的问题。
二、从路径依赖分析农村公共物品供给体制缺失的原因
中国经济长期以来呈现出二元经济结构的特征，公共物品供给以地区为界，划分为城镇公共物品与农村公共物品供给。政府将有限的财力绝大部分投向了城市，出现了严重的公共产品供给的城市化倾向，而对农村公共物品采取政府主导的、以制度外财政为支持的供给体制，并且这种体制没有随着经济体制的转轨而变迁,而是沿着既有的路径继续发展。其结果是不仅增加了农民的负担,使得农村改革和发展无法顺利展开。从农村公共物品供给制度变迁的路径来看，政府在公共物品供给过程中存在路径依赖。
(一)农村公共物品制度内供给的不足导致制度外供给
现行分税制下财权过于集中在中央，事权过于下放到地方，加上转移支付制度的滞后，地方没有正常的融资渠道去完成大量的事物，事权与财权的不对称，造成地方巨额财政负债的形成。1994年分税制改革后，中央财权大幅度提高、地方财权大幅度下降，但中央与地方的事权划分变化幅度较小：1994-2002年期间中央财权为52％，而地方财权平均为48％；中央事权平均为30％，地方事权平均为70％。税费改革后，地市级政府的收支缺口约为1/4。[4]正是由于政府间在公共物品供给中的责权利不对称，部分公共物品如乡村公路、农村教育等提供责任和义务主要由县、乡等基层政府承担，却不拥有与履行义务相对称的财权，而上级政府尤其是中央和省级政府拥有相当多的财权，但很少承担提供的责任。由于财权与事权的不对称，使乡镇财政在提供农村社区公共物品时捉襟见肘。从而使得基层政府只好走“自力更生”的道路，扩张预算外资金和制度外资金，以非规范的措施筹措资金以弥补制度内的不足。
(二)自上而下的公共物品供给决策方式
根据公共选择理论，市场分为政治市场和经济市场，政治领域中的认同经济中的人一样，都是“理性人”，均是以追求个人利益最大化为目标。这就使乡镇制度外公共物品的供给决策规则表现为自上而下的强制性特征。改革开放前，农村公共产品的供给主要靠国家，人民公社制度的基本特征是政社合一，无论生产队还是公社一级，都在一定程度上履行政权职能，也是一个经济组织。在这一体制下，公社区划范围内对公共产品的需求主要靠公社内部解决，加上意识形态的刚性约束,政府理所当然成为惟一的决策者,而下级服从上级、地方服从中央的决策原则又保证了自上而下的决策方式。
人民公社体制的废除，实行家庭联产承包责任制后，由于农村公共物品的需求表达机制不完善，没有形成制约公共物品强制性供给的制度安排，农民还是未能把自己对公共物品的偏好、需求表达出来，人民公社时期的体制外公共产品供给的体制并没有改变。农村公共产品的供给在很大程度上取决于“上级”的偏好，由“上级”决定提供公共产品供给的品种和数量。正是由于这种自上而下、强制性的公共物品供给决策机制，导致制度外供给不能反映农村居民的真正需要，进而导致农村公共物品的供给产生生产性公共品供给不足和非生产性公共品供给过剩共存的现象。
农村公共产品供给不足严重影响了农村私人产品的产出效率，阻碍农民增收和农村经济的发展。
三、新农村公共物品供给制度创新的制度改革
按照新制度经济学的分析,之所以产生路径依赖问题是因为制度变迁本身存在着报酬递增的自我强化机制。换句话说,之所以不会产生制度创新是因为这种安排还能够给制度的初始选择者带来持续的收益。对于农村公共物品供给制度来说,必定有一个团体从中获取了持续增长的收益,从而强化了这种选择而不愿做出改变。诺斯指出：一种安排只有在下述两种情形下才会发生:一种情形是创新改变了潜在的利润,一种是创新成本的降低使制度安排的变迁变得合算了。[5]
从政府角度来看，政府考虑的是社会成本、收益与政治成本、收益。政治成本、收益是政府在选择公共品供给制度方面的主要驱动力。中央政府倾向于制度外财政和自上而下的决策方式,既可以节省物质资料成本又可以节约与基层政府和农民的交易成本；而乡(镇)政府依靠制度外财政不仅可以维持自身的行政平衡,而且还能得到额外的经济收入。农村政府官员在物质和心理上的收益“双重角色”使其不愿意轻易改变这种初始路径选择。况且在这种制度安排下,制度维护和实施的成本很小,中央政府基本上不需要动用自己的制度内财政就能稳定社会秩序。从农民角度看，农民更多的考虑个人成本和个人收益。而作为制度的需求者,个体农民则因其个体成本与收益的理性分析而无法组织起有效的集体的理性。因而他们更倾向投资于自己的生产,忽略公共物品的投入。从集体角度看，村集体要考虑集体的成本和收益。集体提供农村公共物品受到集体确立的目标函数的影响，一般难用制度化的形式存在下来，受企业效益影响大。这样,理性的政府及其官员和理性的农民、集体基于成本和收益的分析,就很难突破原有的制度路径。
根据阿罗的不可能定理,在农业税的取消后导致乡村两级财政收入的剧减,以及农村“一事一议”的公共产品供给机制本身存在操作上的困难，再加上农村群体利益的分化，期望农民通过投票的政治过程来建立公共物品的需求表达机制是不可能的，最终的决策者还是政府。因而要想真正体现农民的需要，必须进行新农村公共物品供给制度的改革。
本文以湖北农村公共物品供给制度改革为例，从三个方面分析和研究农村公共物品制度创新的路径选择和制度创新。
(一)改革基层政府的管理体制，实行政事分开
财权是指一级政府获得财政收入、确定财政支出的权力，财权的界定以事权为依据。但是，我国现行政府事权界定存在着一定程度的“内外不清”问题，市场与政府职能界定不明确，各级政府事权分配不合理，存在“上下不清”问题。农村公共产品由于具有较强的“外部性”，因而它们的生产或供给往往是与“公共财政”相联系的，成为政府活动的重要组成部分，公共产品供给的资金使用与管理制度又是公共产品供给的保证。乡镇作为我国政权的末梢，要从体制上保证基层政府不会挤占挪用公共产品的供给资金，就要合理划分中央和地方支出责任和支出范围，特别是县、乡、村三级财权与事权要相统一，从制度上保证公共产品供给资金的落实。另外，要真正实行村民自治，提高农民组织化程度，使农民有组织地参与管理国家和社会事务。从立法的角度保证农村公共产品的供给的需求得到实现。
湖北咸安乡镇办直属站所撤销后，按照“行政职能整体转移、经营职能走向市场、公益服务职能面向社会”的总体思路进行职能分解。湖北远安把农业科技、畜禽动物防疫、水利建设、计划生育、文化体育、广播电视、行政后勤管理等公益性服务细分成若干项目，确定服务价格，规定服务要求，明确服务责任，由政府投入资金购买，面向社会公开招标。湖北京山按照行政管理职能交给乡镇“三办”，公益性职能由政府承担，行政执法职能由县行政主管部门承担，经营性职能走向市场，确定公共物品供给事项。
(二)完善居民表达公共物品需求的民主机制，使居民的真正需求意愿得到反映
公共物品供给的帕雷托最优条件是所有消费者的边际替代率之和等于公共物品生产的边际转换率。但是，公共物品的供求平衡不是通过市场进行的，在消费者和供应者之间存在着信息的不对称，供应者难以得到消费者的需求信息，这要求公共物品的提供着必须要事先了解消费者的需求。因此，要尽快建立由农村内部社区需求决定公共产品供给的机制，完善农村社区民主建设。公共产品供给的决策需经民主表决，对重大投资决策做到一事一议，加大对农村公共资源使用的监督和增强资源使用的透明度。
湖北农村供给制度改革是以保障农民群众在农村公共物品供给上的知情权和参与权为重点，实行民主决策、民主监督。村级服务项目由各村按照农业生产发展需要，将当年服务项目经村民代表大会审议通过后向乡镇申报。乡镇、村在项目的确定、发包、考核、兑现过程，广泛征求农民群众意见，了解掌握对服务质量的满意度，在吸收群众建议的基础上进行集体决策。通过制度创新举措，打破了农村公共物品供给长期存在政府独家垄断的“单打一”格局，鼓舞了社会投资公共物品供给的活力和社群自主治理、协作互助的积极性，适应了市场经济的发展要求，实现“全能服务”向“效能服务”的转变，重塑农村公共物品供给体系，构建政府安排与组织、市场化方式动作、社会协同参与的地方公共经济模式。
(三)拓宽农村公共产品的供给渠道，加强社会化参与和市场化动作
在“后农业税”时代基层政府财力不足的情况下，政府无法投资兴建大量公共产品，因此要积极探索农村公共产品供给制度的创新，不能一味地希冀政府的财政支持。具体来说，在明晰产权的前提下，积极引进民间资金和外资，将一些公共产品改由民间提供或转化为私人产品，按照谁建设，谁收费，谁受益，谁付费的原则，通过市场机制来收回投资，并允许有一定的回报，政府只是予以监管和指导。进而形成乡村公共产品的政府供给、农民适当缴费以及民间主体的市场供给多元供给格局。
为拓宽农村公共物品的供给渠道，湖北农村管理单位调查了农村公共物品的供给状况，并积极投入建设。在财政资源不足的情况下，拓展思维，引进社会公共物品投资者并加以积极引导。例如，湖北远安在全县范围内实行承包社会化，打破身份和地域限制，凡取得服务资质的均可参与全县农村公益事业服务项目竞标。在公共物品的提供方式上，一改以往政府完全垄断公共物品供给模式，尽可能动员和利用社会的力量，参与提供公共物品；一改以往政府直接提供所有的公共物品模式，通过市场和社会"购买"部分公共物品，建立起公共物品供给主体多元化的新机制。
四、结 论
长期以来，我国实行政府主导的、以制度外财政为支持的农村公共物品供给体制。事实证明，该体制阻碍了新阶段农业和农村经济的发展，限制了农村建设的进程，存在严重的路径依赖陷阱。如今，随着“社会主义新农村”建设步伐的加快，我们必须突破传统落后的制度安排，与时俱进，进行制度创新。尤其是取消农业税后，要从根本上巩固农村税费改革取得的阶段性成果，推动整个农村经济社会的现代化进程，适时推进农村综合配套改革，全面推进建设社会主义新农村建设。
参考文献：
[1] 道格拉斯·C·诺斯.经济史中的结构与变迁[M].上海:上海三联书店,上海人民出版社,1994.
[2] 邓大才.农业制度变迁路径依赖及创新[J].经济理论与经济管理，2001(3):59-63.
[3] 胡乐明,张建伟,朱富强.真实世界的经济学[M].北京:当代中国出版社，2002：235.
[4] 宋立.我国公共服务供给中各级政府事权财权配置改革研究[J].经济研究参考，2005(25):3-27.
[5] L·E·戴维斯,D·C·诺斯.制度创新的理论描述、类推与说明[M]//财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集.上海：上海三联书店,上海人民出版社.1994：296.
[6] 许远旺,周娴.农村公共物品供给模式:政府组织与社会协作[J].农村经济，2006(2):13-15.
关键词：新农村建设；公共物品；路径依赖；制度创新
中图分类号：F320.3
文献标识码：A
文章编号：1009－9107(2007)05－0040－04
Study on Path Dependence Theory and Public Goods Supply System of New Socialist Countryside
CHEN Jia-yan，LI Guang-hai，XU Da-li
(School of Management,Tianjin University,Tianjin 300072,China)
Abstract：The supply of rural public goods is the key on the building of new socialist countryside.Because of the practice of the government-led and beyond-financial support institution for a long time,the present rural public goods supplying system greatly hindered the development of the agriculture and economy in the countryside.The paper analyses the problems of the rural public goods supplyingsystem and considers that to build new socialist countryside lies in breaking through the path dependence and establishing a series of practical supply system of rural public goods.
Key words：building new socialist countryside;public goods;path dependence;system innovation
制度经济学认为制度是重要的，制度变迁会导致效率的变化。诺斯的制度变迁理论认为，一种经济制度由于某些历史性事件的发生而形成，在制度的形成过程中往往付出了高额的成本，即使其他的经济制度更具有经济的合理性或更有效率，要废除这一由历史性事件的先行发生而形成的经济制度，选择一种新的经济制度是非常困难的，经济制度的形成和发展往往具有路径依赖的特征。[1]从制度变迁来看农村建设的滞后，会发现制度变迁缓慢，缺乏制度创新，完善农村公共物品供给是导致农村落后的主要原因，建设社会主义新农村主要举措就是突破路径依赖，进行制度创新。
一、制度变迁中的路径依赖理论及其制约机制
路径依赖类似于物理学中的“惯性”,一旦进入某一路径(无论是“好”的还是“坏”的)就可能对这种路径产生依赖。用诺斯的话来讲：历史确实是起作用的。所谓路径依赖是指：制度变迁中存在着报酬递增和自我强化机制。这种机制使制度一旦走上了某一路径,它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。[2]
制度变迁路径的力量决定于报酬递增和不完全市场两个方面。即在一个不存在报酬递增和市场的可竞争性世界，制度是无关紧要的,但如果存在报酬递增和不完全市场时,制度则是重要的,自我强化的机制就会起作用。自我强化机制的四种表现为:一是初始设置成本。即设计一项制度需要大量的初始设置成本,随着这项制度的推行,单位成本和追加成本都会下降。二是学习效应,适应制度而产生的组织会抓住制度框架提供的获利机会。制度变迁的速度是学习速度的函数,但变化的方向却取决于不同知识的预期回报率。行动个体所具有的思维模式形成了其对回报率的预期。三是协调效应,即通过适应制度而产生的组织与其他组织缔约,以及具有互利性的组织产生与对制度的进一步投资,实现协调效应。更重要的是,一项正式规则的产生将导致其他正式规则、以及一系列非正式规则的产生,以补充和协调这项正式规则发挥作用。四是适应性预期。随着以特定制度为基础的契约盛行,将减少这项制度持久下去的不确定性。[3]
路径依赖对制度变迁具有极强的制约作用。制度变迁的路径依赖形成的深层次原因是利益因素,一种制度形成以后,会形成某种在现存体制中有既得利益的压力集团,或者说他们对现存路径有着强烈的需求。他们力求巩固现有制度,阻碍选择新的路径,那怕新的体制较之现存体制更有效率。如果制度变迁中的路径依赖一旦形成,它的既定方向就会在以后的发展中得到自我强化。因此,新旧体制转轨的国家必须十分重视并不断解决“路径依赖”的问题。
二、从路径依赖分析农村公共物品供给体制缺失的原因
中国经济长期以来呈现出二元经济结构的特征，公共物品供给以地区为界，划分为城镇公共物品与农村公共物品供给。政府将有限的财力绝大部分投向了城市，出现了严重的公共产品供给的城市化倾向，而对农村公共物品采取政府主导的、以制度外财政为支持的供给体制，并且这种体制没有随着经济体制的转轨而变迁,而是沿着既有的路径继续发展。其结果是不仅增加了农民的负担,使得农村改革和发展无法顺利展开。从农村公共物品供给制度变迁的路径来看，政府在公共物品供给过程中存在路径依赖。
(一)农村公共物品制度内供给的不足导致制度外供给
现行分税制下财权过于集中在中央，事权过于下放到地方，加上转移支付制度的滞后，地方没有正常的融资渠道去完成大量的事物，事权与财权的不对称，造成地方巨额财政负债的形成。1994年分税制改革后，中央财权大幅度提高、地方财权大幅度下降，但中央与地方的事权划分变化幅度较小：1994-2002年期间中央财权为52％，而地方财权平均为48％；中央事权平均为30％，地方事权平均为70％。税费改革后，地市级政府的收支缺口约为1/4。[4]正是由于政府间在公共物品供给中的责权利不对称，部分公共物品如乡村公路、农村教育等提供责任和义务主要由县、乡等基层政府承担，却不拥有与履行义务相对称的财权，而上级政府尤其是中央和省级政府拥有相当多的财权，但很少承担提供的责任。由于财权与事权的不对称，使乡镇财政在提供农村社区公共物品时捉襟见肘。从而使得基层政府只好走“自力更生”的道路，扩张预算外资金和制度外资金，以非规范的措施筹措资金以弥补制度内的不足。
(二)自上而下的公共物品供给决策方式
根据公共选择理论，市场分为政治市场和经济市场，政治领域中的认同经济中的人一样，都是“理性人”，均是以追求个人利益最大化为目标。这就使乡镇制度外公共物品的供给决策规则表现为自上而下的强制性特征。改革开放前，农村公共产品的供给主要靠国家，人民公社制度的基本特征是政社合一，无论生产队还是公社一级，都在一定程度上履行政权职能，也是一个经济组织。在这一体制下，公社区划范围内对公共产品的需求主要靠公社内部解决，加上意识形态的刚性约束,政府理所当然成为惟一的决策者,而下级服从上级、地方服从中央的决策原则又保证了自上而下的决策方式。
人民公社体制的废除，实行家庭联产承包责任制后，由于农村公共物品的需求表达机制不完善，没有形成制约公共物品强制性供给的制度安排，农民还是未能把自己对公共物品的偏好、需求表达出来，人民公社时期的体制外公共产品供给的体制并没有改变。农村公共产品的供给在很大程度上取决于“上级”的偏好，由“上级”决定提供公共产品供给的品种和数量。正是由于这种自上而下、强制性的公共物品供给决策机制，导致制度外供给不能反映农村居民的真正需要，进而导致农村公共物品的供给产生生产性公共品供给不足和非生产性公共品供给过剩共存的现象。
农村公共产品供给不足严重影响了农村私人产品的产出效率，阻碍农民增收和农村经济的发展。
三、新农村公共物品供给制度创新的制度改革
按照新制度经济学的分析,之所以产生路径依赖问题是因为制度变迁本身存在着报酬递增的自我强化机制。换句话说,之所以不会产生制度创新是因为这种安排还能够给制度的初始选择者带来持续的收益。对于农村公共物品供给制度来说,必定有一个团体从中获取了持续增长的收益,从而强化了这种选择而不愿做出改变。诺斯指出：一种安排只有在下述两种情形下才会发生:一种情形是创新改变了潜在的利润,一种是创新成本的降低使制度安排的变迁变得合算了。[5]
从政府角度来看，政府考虑的是社会成本、收益与政治成本、收益。政治成本、收益是政府在选择公共品供给制度方面的主要驱动力。中央政府倾向于制度外财政和自上而下的决策方式,既可以节省物质资料成本又可以节约与基层政府和农民的交易成本；而乡(镇)政府依靠制度外财政不仅可以维持自身的行政平衡,而且还能得到额外的经济收入。农村政府官员在物质和心理上的收益“双重角色”使其不愿意轻易改变这种初始路径选择。况且在这种制度安排下,制度维护和实施的成本很小,中央政府基本上不需要动用自己的制度内财政就能稳定社会秩序。从农民角度看，农民更多的考虑个人成本和个人收益。而作为制度的需求者,个体农民则因其个体成本与收益的理性分析而无法组织起有效的集体的理性。因而他们更倾向投资于自己的生产,忽略公共物品的投入。从集体角度看，村集体要考虑集体的成本和收益。集体提供农村公共物品受到集体确立的目标函数的影响，一般难用制度化的形式存在下来，受企业效益影响大。这样,理性的政府及其官员和理性的农民、集体基于成本和收益的分析,就很难突破原有的制度路径。
根据阿罗的不可能定理,在农业税的取消后导致乡村两级财政收入的剧减,以及农村“一事一议”的公共产品供给机制本身存在操作上的困难，再加上农村群体利益的分化，期望农民通过投票的政治过程来建立公共物品的需求表达机制是不可能的，最终的决策者还是政府。因而要想真正体现农民的需要，必须进行新农村公共物品供给制度的改革。
本文以湖北农村公共物品供给制度改革为例，从三个方面分析和研究农村公共物品制度创新的路径选择和制度创新。
(一)改革基层政府的管理体制，实行政事分开
财权是指一级政府获得财政收入、确定财政支出的权力，财权的界定以事权为依据。但是，我国现行政府事权界定存在着一定程度的“内外不清”问题，市场与政府职能界定不明确，各级政府事权分配不合理，存在“上下不清”问题。农村公共产品由于具有较强的“外部性”，因而它们的生产或供给往往是与“公共财政”相联系的，成为政府活动的重要组成部分，公共产品供给的资金使用与管理制度又是公共产品供给的保证。乡镇作为我国政权的末梢，要从体制上保证基层政府不会挤占挪用公共产品的供给资金，就要合理划分中央和地方支出责任和支出范围，特别是县、乡、村三级财权与事权要相统一，从制度上保证公共产品供给资金的落实。另外，要真正实行村民自治，提高农民组织化程度，使农民有组织地参与管理国家和社会事务。从立法的角度保证农村公共产品的供给的需求得到实现。
湖北咸安乡镇办直属站所撤销后，按照“行政职能整体转移、经营职能走向市场、公益服务职能面向社会”的总体思路进行职能分解。湖北远安把农业科技、畜禽动物防疫、水利建设、计划生育、文化体育、广播电视、行政后勤管理等公益性服务细分成若干项目，确定服务价格，规定服务要求，明确服务责任，由政府投入资金购买，面向社会公开招标。湖北京山按照行政管理职能交给乡镇“三办”，公益性职能由政府承担，行政执法职能由县行政主管部门承担，经营性职能走向市场，确定公共物品供给事项。
(二)完善居民表达公共物品需求的民主机制，使居民的真正需求意愿得到反映
公共物品供给的帕雷托最优条件是所有消费者的边际替代率之和等于公共物品生产的边际转换率。但是，公共物品的供求平衡不是通过市场进行的，在消费者和供应者之间存在着信息的不对称，供应者难以得到消费者的需求信息，这要求公共物品的提供着必须要事先了解消费者的需求。因此，要尽快建立由农村内部社区需求决定公共产品供给的机制，完善农村社区民主建设。公共产品供给的决策需经民主表决，对重大投资决策做到一事一议，加大对农村公共资源使用的监督和增强资源使用的透明度。
湖北农村供给制度改革是以保障农民群众在农村公共物品供给上的知情权和参与权为重点，实行民主决策、民主监督。村级服务项目由各村按照农业生产发展需要，将当年服务项目经村民代表大会审议通过后向乡镇申报。乡镇、村在项目的确定、发包、考核、兑现过程，广泛征求农民群众意见，了解掌握对服务质量的满意度，在吸收群众建议的基础上进行集体决策。通过制度创新举措，打破了农村公共物品供给长期存在政府独家垄断的“单打一”格局，鼓舞了社会投资公共物品供给的活力和社群自主治理、协作互助的积极性，适应了市场经济的发展要求，实现“全能服务”向“效能服务”的转变，重塑农村公共物品供给体系，构建政府安排与组织、市场化方式动作、社会协同参与的地方公共经济模式。
(三)拓宽农村公共产品的供给渠道，加强社会化参与和市场化动作
在“后农业税”时代基层政府财力不足的情况下，政府无法投资兴建大量公共产品，因此要积极探索农村公共产品供给制度的创新，不能一味地希冀政府的财政支持。具体来说，在明晰产权的前提下，积极引进民间资金和外资，将一些公共产品改由民间提供或转化为私人产品，按照谁建设，谁收费，谁受益，谁付费的原则，通过市场机制来收回投资，并允许有一定的回报，政府只是予以监管和指导。进而形成乡村公共产品的政府供给、农民适当缴费以及民间主体的市场供给多元供给格局。
为拓宽农村公共物品的供给渠道，湖北农村管理单位调查了农村公共物品的供给状况，并积极投入建设。在财政资源不足的情况下，拓展思维，引进社会公共物品投资者并加以积极引导。例如，湖北远安在全县范围内实行承包社会化，打破身份和地域限制，凡取得服务资质的均可参与全县农村公益事业服务项目竞标。在公共物品的提供方式上，一改以往政府完全垄断公共物品供给模式，尽可能动员和利用社会的力量，参与提供公共物品；一改以往政府直接提供所有的公共物品模式，通过市场和社会"购买"部分公共物品，建立起公共物品供给主体多元化的新机制。
四、结 论
长期以来，我国实行政府主导的、以制度外财政为支持的农村公共物品供给体制。事实证明，该体制阻碍了新阶段农业和农村经济的发展，限制了农村建设的进程，存在严重的路径依赖陷阱。如今，随着“社会主义新农村”建设步伐的加快，我们必须突破传统落后的制度安排，与时俱进，进行制度创新。尤其是取消农业税后，要从根本上巩固农村税费改革取得的阶段性成果，推动整个农村经济社会的现代化进程，适时推进农村综合配套改革，全面推进建设社会主义新农村建设。
参考文献：
[1] 道格拉斯·C·诺斯.经济史中的结构与变迁[M].上海:上海三联书店,上海人民出版社,1994.
[2] 邓大才.农业制度变迁路径依赖及创新[J].经济理论与经济管理，2001(3):59-63.
[3] 胡乐明,张建伟,朱富强.真实世界的经济学[M].北京:当代中国出版社，2002：235.
[4] 宋立.我国公共服务供给中各级政府事权财权配置改革研究[J].经济研究参考，2005(25):3-27.
[5] L·E·戴维斯,D·C·诺斯.制度创新的理论描述、类推与说明[M]//财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集.上海：上海三联书店,上海人民出版社.1994：296.
[6] 许远旺,周娴.农村公共物品供给模式:政府组织与社会协作[J].农村经济，2006(2):13-15.