十八届四中全会以“依法治国”作为全会主题，这在我们党的历史上是第一次，令人鼓舞。全会提出，“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。”如何让百姓在实践法治中受益，这是法治能否成功的关键。在此，笔者主要谈谈法治建设的两个基本问题。
　　一、法律为什么重要？
　　法律的作用在于各就各位、各行其道，明确相互之间的关系，也就是明确各自的边界，包括权利或权力的边界，义务或责任的边界。处理这方面的关系，法律是里手行家。比如中央跟地方的关系，这应该是当下和未来中国的一个大问题。我国央地关系、上下关系存在的一个比较严重的问题是彼此的边界很不清晰。边界不清会产生很多问题，比如使议价的空间增加，诱使地方在与中央博弈时投入更多力量。地方主体众多，博弈能力很强，这无疑是导致过去二三十年间中央权威流失的一个重要原因。如果双方或多方权力责任事权财权边界清楚，中央管什么、地方管什么、中央地方共管什么非常明确，那么地方是不会投入这么多精力与中央博弈。十八届三中全会就已经着手解决这个问题。关键是下一步要理清楚中央与地方的关系，并用法律来划线，法治来保障，彼此要遵守。笔者认为这是中央重建权威的基础性制度。美国是一个联邦制国家，美国宪法明确规定了中央政府主要管外交、军事、移民政策、洲际贸易等，其他的都由各州自行管理。没有人会说美国的中央政府是没有权威的。
　　再比如我们一些县市政府，副县市长多达七八个，甚至十来个，相应的办公厅（室）副主任、副秘书长也会有很多配置。为什么需要这么多的官员？这跟政府机关内部外部权力责任界限不清楚有极大关系。政府很多工作需要协调、沟通，但由于边界不清而引起的协调沟通占比应该不低。
　　二、法治的本质是什么？
　　四中全会把建设法治体系、法治国家作为全面推进依法治国的总目标。笔者认为，法治国家是静态性目标或结果性目标，法治体系是动态性目标或过程性目标。法治体系强调的是法治建设的整体性意义。
　　那么，法治的本质是什么？法治有两层基本含义：
　　第一，规范权力。法律是用来确定边界的，权力清单、责任清单就是依据法条清理出来的。习近平总书记强调要把权力关进笼子。法治就是要承担这个使命。实事求是地讲，我们没有解决好规约束权力问题。中国的老百姓，包括大部分知识分子，最大的意见主要是权力不能有效地被管住。中央这次把依法治国作为全会主题，解决权力规范约束问题，应该是一个很重要的出发点。当然，法律要管得住权力，法律得要有权威，这是问题的根本。树立法律权威不是一蹴而就的事情，需要有一个长期的过程。在这里需要强调两点：一是四中全会重申了党要依法执政，还首次把“依宪执政”写入大会的公报中，“要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。二是司法独立问题，这个问题在很大程度上将影响“法治中国”建设的广度和深度。
　　第二，对公民权利的保护。权利保护，在当下中国具有极端重要性。从大的方面讲，这是执政党和政府治国理政的正当性和合法性的基础。保护公民包括财产权在内的合法权利，是执政党和政府的最基本的承诺。如果连这份承诺都做不到，统治的合法性就无从谈起。从中观的角度讲，对老百姓来说，有没有选举权他们并不是很关心，他们关心的是自己的权利能不能得到保护。改革开放已经有三十多年了，市场经济也搞了二十多年了，很多人逐渐富裕起了，他们对产权的安全问题就特别关心。“有恒产者有恒心”。这些富裕起来的人们是社会稳定的重要力量，他们不希望国家动乱。执政党和国家能够做到对权利的保护，对产权的尊重，整个国家的稳定就有了基础。从对权力的制约角度讲，我们有这么多的监督机关为什么还管不住权力？其中一个重要原因是老百姓保护自己权利的能力太弱。很多公共权力滥用是以侵害私权为代价的。如果国家赋予公民通过法律制度有效保护自己的权利，那么公共权力就会受到制约，至少公共权力滥用的空间被大大约束。权力和权利形成一个良性的互动：权利保护是有效的，那么，它就能对权力构成制约；一旦权力被关进了笼子，权利就能得到保护。
　　（作者系中共浙江省委党校法学教研部主任、教授）