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【摘要】排污权交易作为一项环境治理的政策工具,受到我国学界的关注。然而,排污权作为确立排污权交易基础,对其内涵和性质的研究,特别是从法学意义上的界定仍显单薄。排污权应当是环境容量使用权与排污资格两种权利的复合,在性质上不同于环境权等传统权利。
【关键词】排污权;内涵确定;概念辨析
排污权交易在本质上属于以市场为基础的经济刺激手段,其制度意义在于为市场经济要素引入环境治理提供了一个具体的运作模式。排污权交易法律制度的确立,在直接控制与市场机制之间搭建了法律制度的桥梁,改变了法律粗暴和武断的面貌,展现出法律灵活调整的一面。同时法律肯定排污权交易必须以确立排污权为前提,可交易的排污权则必然以“自然资源价值化”为其逻辑起点,这就对现有的法律观念造成冲击。
一、作为权利复合体的排污权
我国学者对“排污权”的认识存在分歧,仅在“排污权”这一提法上,就存在“污染权”、“环境容量使用权”等说法。出现这些提法的原因是多方面的,一方面是因为“排污权”这一提法缺乏法律依据,不能强求学者使用统一的称谓,学者对名称的使用也包含了对排污权交易的独特理解;另一方面则与“排污权”产生的历史有关,美国学者戴尔斯(Dales)作为理论的创始者,首先使用的名称即为“Pollution rights”。
学者对排污权概念的界定虽有差异,但只是从排污权的不同角度出发做出的不同的表述,在排污权本质认知上是趋同的:其一,学者均认为排污权是对环境的使用,在性质上属于使用权,并且排污权利用的对象指向环境容量;其二,学者均认为环境容量应当资源化。排污权交易建立的前提是环境容量的有限性 “这种有限性正是形成市场交易的前提, 也是法律建立交易规则的前提”,因此“环境资源的自我调节性或环境容量本身就是一种资源, 它应该能够为物权法所承认”。[1]而构建排污权交易制度的立法重点则在于“即将环境资源作为一种商品, 对环境资源进行有偿分配, 获得该种资源的人如同获得某种商品一样, 可以将其推向市场进行交易”。[2]大部分学者虽并没有明确提出环境容量的资源化,在表述排污权性质时却对环境容量资源化的观点予以认可。
本文认为,排污权不是一种单一内容的权利,并非仅指对环境容量的使用权,而是两种权利的复合体。严格意义上的排污权是经环境保护行政主管机关核准,具有排污资格的权利人按照其所享有的份额,对环境容量予以使用的权利。排污权应当包含两种权利内容:其一,排污权包容环境容量使用权。如前文所述,排污权的实质是对环境容量的使用,即通过利用环境自净能力处理污染物,这项权利属于一种财产权,是私权的一种。其二,排污权包容排污资格。所谓的排污资格是指经环境保护行政主管机关认定的,排污行为人可以合法的向环境排放污染物的身份。
二、排污权环境使用权
污染权是基于“Pollution rights”翻译而来,但这个名称本身就缺乏严谨性,容易造成误解:“污染”本身是一种行为后果,难以称为一项权利。就排污行为而言,只要在合理范围内进行污染物的排放并不必然导致污染,“污染权”的使用一方面会导致人们思维的混乱,造成“有权污染”的假象,有悖于保护环境的国策;另一方面,将排污与污染等同,违背了客观现实。
学者提出的环境使用权,实际上是环境容量使用权的简称,这个简称也得到了学界的广泛认可和支持。但是学者认为的环境使用权是等同于排污权,与本文界定的排污权存在差异,本文认为排污权包含环境容量使用权,若将排污权等同于环境容量使用权会与现行法出现矛盾和冲突,不利于排污权及排污权交易的法定化。另外,“环境使用权”简洁明了,但同“环境容量使用权”相比,并不能够体现使用权的客体为环境容量这一本质,达不到“望文生义”的效果;“环境使用权”还可能造成理解上的偏差,因为从其名称上更近于环境权中利用、使用环境的方面,较难直观的表明其本身的含义。
三、排污权与环境权
目前,学界对于环境权尚无一个明确的定义但学界对环境权争议并非本文需要解决的问题,在环境权界定上,本文采通说,认为环境权是主体享有适宜健康和良好生活环境,以及合理利用环境资源的基本权利。在权利主体上,包括公民、国家和法人等;在内容上,环境权包括享受环境的环境享有权和使用环境的环境使用权这两个方面;在性质上 “环境权是一项新型的人权,它是以环境危机为背景而产生和发展起来的一项权利,它源于人类对于自己与环境的重新认识。因此,其核心是生存权,是人类为保护环境这一生存的基本条件和基本空间而提出的” 。[6]
基于环境权属于生存权这一事实,环境权所包含的环境享有权和环境使用权均为对环境最低限度的享有和使用,只要满足权利主体生存的需要即可,否则环境权的权利内容将会无限扩大,影响到其他基本权利的行使和社会经济发展。当然,“最低限度”并不意味着固定不变,而是一个变量,根据社会和经济的发展不断提高。有学者认为对环境使用权的确立意味着为人类使用环境的合法性提供依据,有对环境的使用就有污染物的排放和对自然环境的改变,只有在环境使用权的基础上才有以环境容量为核心的“排污权交易”制度的形成。环境容量成为一种环境使用权而被确立在环境权中,使排污权成为环境权这一“属概念”下的“种概念”。[7]这种观点混淆了环境权中的环境使用权与排污权中的环境容量使用权,导致得出了错误的结论:其一,环境使用权与环境容量使用权的内容不同。环境使用权尽管存在对环境容量的使用,但这种使用是满足生存的最低使用,所使用的环境容量为权利人生存和存在所必需。而排污权中使用的环境容量则是富余的环境容量,即满足最低生存需要之后,尚能加以利用的环境容量;其二,环境使用权与环境容量使用权的性质不同。环境使用权在性质上属于人权,是每个人生而有之,不可转让、抛弃的一种基本生存权。环境容量使用权则是带有公法性的私权,属于财产性权利,能够进行交易。其三,环境使用权与环境容量使用权所代表的价值不同。环境使用权属于生存权,而环境容量使用权,主要是为解决权利主体生产经营的问题,代表了人类对更高生活水平的向往, 是在解决生存问题后的进一步追求, 属于发展权的范畴。因此,排污权对环境容量的使用则不是“最低限度”的,相反排污权是对环境较高程度上的使用,是为了改善人类生活,促进社会发展,在性质上是“发展权”,环境权与排污权并非包容关系,排污权并不属于环境权的种权利。
尽管排污权与环境权不存在种属关系,但两者统一于可持续发展的理念下, 目的都是为了实现人类文明的进步。环境权是人类环境不断恶化、生态危机日趋严重及人类环境保护工作不断加强的产物。鉴于适宜的生存环境是人在地球生存所需要具备的基本条件,保护环境就是保护人类自己,法律将人类的这一基本需求通过环境权的予以确认,强调了对环境资源生态属性的保护。而排污权的目的则是为了保证环境保护与经济的可持续发展,通过确立排污权可以控制污染物排放总量,有效运用市场手段激励市场主体减少污染排放、改进治污技术、提高治污效率,实现经济、社会、环境效益的统一。
【关键词】排污权;内涵确定;概念辨析
排污权交易在本质上属于以市场为基础的经济刺激手段,其制度意义在于为市场经济要素引入环境治理提供了一个具体的运作模式。排污权交易法律制度的确立,在直接控制与市场机制之间搭建了法律制度的桥梁,改变了法律粗暴和武断的面貌,展现出法律灵活调整的一面。同时法律肯定排污权交易必须以确立排污权为前提,可交易的排污权则必然以“自然资源价值化”为其逻辑起点,这就对现有的法律观念造成冲击。
一、作为权利复合体的排污权
我国学者对“排污权”的认识存在分歧,仅在“排污权”这一提法上,就存在“污染权”、“环境容量使用权”等说法。出现这些提法的原因是多方面的,一方面是因为“排污权”这一提法缺乏法律依据,不能强求学者使用统一的称谓,学者对名称的使用也包含了对排污权交易的独特理解;另一方面则与“排污权”产生的历史有关,美国学者戴尔斯(Dales)作为理论的创始者,首先使用的名称即为“Pollution rights”。
学者对排污权概念的界定虽有差异,但只是从排污权的不同角度出发做出的不同的表述,在排污权本质认知上是趋同的:其一,学者均认为排污权是对环境的使用,在性质上属于使用权,并且排污权利用的对象指向环境容量;其二,学者均认为环境容量应当资源化。排污权交易建立的前提是环境容量的有限性 “这种有限性正是形成市场交易的前提, 也是法律建立交易规则的前提”,因此“环境资源的自我调节性或环境容量本身就是一种资源, 它应该能够为物权法所承认”。[1]而构建排污权交易制度的立法重点则在于“即将环境资源作为一种商品, 对环境资源进行有偿分配, 获得该种资源的人如同获得某种商品一样, 可以将其推向市场进行交易”。[2]大部分学者虽并没有明确提出环境容量的资源化,在表述排污权性质时却对环境容量资源化的观点予以认可。
本文认为,排污权不是一种单一内容的权利,并非仅指对环境容量的使用权,而是两种权利的复合体。严格意义上的排污权是经环境保护行政主管机关核准,具有排污资格的权利人按照其所享有的份额,对环境容量予以使用的权利。排污权应当包含两种权利内容:其一,排污权包容环境容量使用权。如前文所述,排污权的实质是对环境容量的使用,即通过利用环境自净能力处理污染物,这项权利属于一种财产权,是私权的一种。其二,排污权包容排污资格。所谓的排污资格是指经环境保护行政主管机关认定的,排污行为人可以合法的向环境排放污染物的身份。
二、排污权环境使用权
污染权是基于“Pollution rights”翻译而来,但这个名称本身就缺乏严谨性,容易造成误解:“污染”本身是一种行为后果,难以称为一项权利。就排污行为而言,只要在合理范围内进行污染物的排放并不必然导致污染,“污染权”的使用一方面会导致人们思维的混乱,造成“有权污染”的假象,有悖于保护环境的国策;另一方面,将排污与污染等同,违背了客观现实。
学者提出的环境使用权,实际上是环境容量使用权的简称,这个简称也得到了学界的广泛认可和支持。但是学者认为的环境使用权是等同于排污权,与本文界定的排污权存在差异,本文认为排污权包含环境容量使用权,若将排污权等同于环境容量使用权会与现行法出现矛盾和冲突,不利于排污权及排污权交易的法定化。另外,“环境使用权”简洁明了,但同“环境容量使用权”相比,并不能够体现使用权的客体为环境容量这一本质,达不到“望文生义”的效果;“环境使用权”还可能造成理解上的偏差,因为从其名称上更近于环境权中利用、使用环境的方面,较难直观的表明其本身的含义。
三、排污权与环境权
目前,学界对于环境权尚无一个明确的定义但学界对环境权争议并非本文需要解决的问题,在环境权界定上,本文采通说,认为环境权是主体享有适宜健康和良好生活环境,以及合理利用环境资源的基本权利。在权利主体上,包括公民、国家和法人等;在内容上,环境权包括享受环境的环境享有权和使用环境的环境使用权这两个方面;在性质上 “环境权是一项新型的人权,它是以环境危机为背景而产生和发展起来的一项权利,它源于人类对于自己与环境的重新认识。因此,其核心是生存权,是人类为保护环境这一生存的基本条件和基本空间而提出的” 。[6]
基于环境权属于生存权这一事实,环境权所包含的环境享有权和环境使用权均为对环境最低限度的享有和使用,只要满足权利主体生存的需要即可,否则环境权的权利内容将会无限扩大,影响到其他基本权利的行使和社会经济发展。当然,“最低限度”并不意味着固定不变,而是一个变量,根据社会和经济的发展不断提高。有学者认为对环境使用权的确立意味着为人类使用环境的合法性提供依据,有对环境的使用就有污染物的排放和对自然环境的改变,只有在环境使用权的基础上才有以环境容量为核心的“排污权交易”制度的形成。环境容量成为一种环境使用权而被确立在环境权中,使排污权成为环境权这一“属概念”下的“种概念”。[7]这种观点混淆了环境权中的环境使用权与排污权中的环境容量使用权,导致得出了错误的结论:其一,环境使用权与环境容量使用权的内容不同。环境使用权尽管存在对环境容量的使用,但这种使用是满足生存的最低使用,所使用的环境容量为权利人生存和存在所必需。而排污权中使用的环境容量则是富余的环境容量,即满足最低生存需要之后,尚能加以利用的环境容量;其二,环境使用权与环境容量使用权的性质不同。环境使用权在性质上属于人权,是每个人生而有之,不可转让、抛弃的一种基本生存权。环境容量使用权则是带有公法性的私权,属于财产性权利,能够进行交易。其三,环境使用权与环境容量使用权所代表的价值不同。环境使用权属于生存权,而环境容量使用权,主要是为解决权利主体生产经营的问题,代表了人类对更高生活水平的向往, 是在解决生存问题后的进一步追求, 属于发展权的范畴。因此,排污权对环境容量的使用则不是“最低限度”的,相反排污权是对环境较高程度上的使用,是为了改善人类生活,促进社会发展,在性质上是“发展权”,环境权与排污权并非包容关系,排污权并不属于环境权的种权利。
尽管排污权与环境权不存在种属关系,但两者统一于可持续发展的理念下, 目的都是为了实现人类文明的进步。环境权是人类环境不断恶化、生态危机日趋严重及人类环境保护工作不断加强的产物。鉴于适宜的生存环境是人在地球生存所需要具备的基本条件,保护环境就是保护人类自己,法律将人类的这一基本需求通过环境权的予以确认,强调了对环境资源生态属性的保护。而排污权的目的则是为了保证环境保护与经济的可持续发展,通过确立排污权可以控制污染物排放总量,有效运用市场手段激励市场主体减少污染排放、改进治污技术、提高治污效率,实现经济、社会、环境效益的统一。