论文部分内容阅读
摘 要：针对2005年至2015年网络上曝光的36个典型违规公文，从违规公文的制发机构、发生地区、类型及处理结果等方面进行分析。简要分析我国近10年来公文乱象的原因，并试提出对策。
关键词：公文；违规；乱象；研究
1 引言
公文，是被民众尊称为红头文件，是行政机关上联下达、进行公务活动的重要工具，是具有极强“法定效力”和“规范体式”的公务文书。原本该严肃权威的政府公文，近年来却屡次被曝出违规，造成不良社会影响，引起百姓强烈热议，极大损害了政府的公信力和形象。
2 36个典型违规公文的分析
网络曝光的违规公文，在公众中的影响较大，对公文乱象研究的指导性较强。笔者以“违法、违规、公文、红头文件”为关键词交替变化进行检索，选择人民网等主流新闻网报道的，并在社会上引起了热议和记者调查的问题公文事件，整理出了近10年的问题公文事件，受篇幅限制，大致整理如下：
2015年：陕西彬县发文为失火超市募捐、四川一公安队长发公文受贿1500万等四事件。2014年：湖南双峰县发文为嫌犯取保候审、杭州半夜发布限牌令等五事件。2013年：湖北公安县发文摊派卖烟任务、陕西眉县发文促销水泥等五事件。2012年：郑州发文摊派精神病指标等三事件。2011年：邓州计生委下文逼村民超生等二事件。2010年：南京一居委会规定盖章办证先买福彩、肇庆公文指关公像“姿态高傲”拟拆等六事件。2009年：湖北公安县发文摊派抽烟任务、安徽灵璧发文指定丧葬灵车等七事件。2008年：陕西省、西安市文件打架致高考移民第一案。2007年：福建平和县发文未取得初中毕业证者不能办结婚证。2006年：汉川市发文为某酒促销等二事件。
2.1 制发机构分析。上述36个问题公文的制发机构中，省级政府机构有4个，市级17个，县级12个，乡镇级3个。问题公文的制发单位以市、县级政府为主，占比高达80%。出现此现象和我国政府的职能管理范围和对象有很大的关联。省级政府主要是宏观管理，多制定政策，较少直接管理具体事务。制定的政策也多是宏观性的，公文出现各种出格要求、创收牟利类错误比较少，加之公文工作，省级政府通常要严格于市县级，因此出现其他错误的次数偏少。
2.2 发生地区分析。各省近10年来网曝违规公文数量差异较大，河南省最多8件，其次是湖南省5件，两省占比高达36%。数据表明各省近10年网曝违规公文数量与地域经济总量无关，但是笔者分析数据发现，近10年来网曝违规公文数量最多的河南、湖南两省虽不是经济总量最大的省，却是近年来经济发展速度极快的省份，“河南速度”、“湖南速度”近年来屡见报端。可以推断出网曝违规公文数量与经济增长速度呈正相关。主要原因是，各省在追求经济高速增长的过程中，政府职能错位、越位，将经济指标与政府目标相挂钩，导致下发大量政府公文摊派各种指标和为企业促销。
2.3 类型分析。违规公文以促销创收牟利类和出格要求类为主，促销创收牟利类违规公文数量最多有14件，占比高达39%，出格要求类紧次之13件，低级错误类6件，内容掐架类3件。促销牟利类违规公文多发生于政府对经济干预过多，以追求经济和财税收入的高速增长为目标，直接插手企业经济发展，以公文的方式，将促销任务与公职、奖惩挂钩。将公文作为地方政府谋利私器，借公文敛财，实质是滥用权力。出格要求类违规公文一般都是限制文、要求文。通常发出于改善市容市貌、迎检、分解上级社会管理指标等工作推进时。
2.4 处理结果分析。12件违规公文被停止、撤销、整改。3件被认定违法、赔偿。制发机关承认违规，但是处理结果至今不明的有8件。制法机关解释理由牵强，不能让公众信服的有8件。在民众的热议中依然执行的有5件。以上违规公文，经群众举报、媒体曝光后，33%的违规文件得到了纠正和弥补。但是处理结果至今不明、解释不能让公众信服的违规公文共有16件，占比44%。在违规公文被爆出后，相关单位大多不愿正视错误，更难承担责任。当被媒体介入采访时，给出相互推诿的解释，引来民众不满。在这36个违规公文中，仅有3个文件被诉之于法律，其中2个被法院认为违法，但是历经数年才得以完成。违规公文侵犯了公民权益的，很难被认定违法，需要耗时数年才能被认定违法，公民最终获得赔偿更是艰难，公民维权成本高、耗时长。
3 我国近10年来公文乱象的原因
3.1 部分发文政府部门权责不清，职能错位。政府与市场、社会的界限不清，公权力越界侵权，干扰市场和社会的规律，甚至侵犯私权利。因此政府发文件搞促销、出格要求层出不穷。公文成为行政权力部门化、部门权力利益化和部门利益制度化的工具。一些地方基层政府，用公权力随意干预市场，用行政权力包办市场行为，或者长期以来对该下放的权力紧抱不放，都与没有真正将公权力边界厘清有关。[1]公权部门的“越位错位”问题，文件制定、发布主题超越自身权限管了不该管的事，使公共权力的行使偏离了公共价值目标。
3.2 内外部监管工作的虚置和责任追究不力。 2015年我国新行政诉讼法实施前，公文作为抽象行政行为具有不可诉性，在事实上阻断了公众制度化监督政府公文的途径。长期以来，我国政府公文的监督工作取得的实质性成果十分有限。笔者梳理发现，对犯低级错误的违规公文的处理结果，一般是直接通报、批评公文制发者。但对于创收牟利类、出格要求类违规文件的处置，极少对文件的决策者开启问责程序，至今仍鲜见报道。创收牟利类公文大多是地方政府的地方保护主义，是政府的利益，是个别部门“集体决策”的结果，最终“法不责众”。
3.3 由公文的特性决定。我国文件治国由来已久，依靠文件理政，在当前具有一定的普遍性。在立法法修改前，我国大部分地方的立法权十分有限，一些具体事务不得不依赖于政府文件。加之地方政府制定法规、规章，立法程序繁琐，需要向上级备案登记，耗时耗力。而制定公文，程序简单且自由裁量弹性空间较大。公文有很大的灰色空间，特别是在基层，有些地方下发的公文中存在违法设定行政许可、处罚和收费等问题。加之基层公文的审批、监管较松，因此高达80%的违规公文出自地方政府。 4 遏制我国公文乱象措施
4.1 厘清政府部门的权责，建立权力清单和责任清单制度，规范权力运行。只有通过法治方式厘清市场、社会与政府的边界，才能在法治轨道上行使经济管理、社会治理的公权力。建立法无授权不可为的“权力清单”和法有规定必须为的“责任清单”，进一步明确地方各级政府工作部门职责权限。公文是政府实施行政工作的重要工具，它的制定应该严格遵循依法行政的要求和原则。[2]让政府不敢再将公文作为“滥用职权、牟取不正当利益”的工具。公文乱象的本质是行政权力无序扩张的“病况发作”，只有将权利规制好，公文才能回归它的本质。
4.2 建立健全公文监督、追责机制。
4.2.1 将公文内外监督工作落到实处，加大责任追究力度。我国现行的行政管理实行行政首长负责制，对违法违规公文的处置，也应实行行政首长负责制。强化公文制发主体的责任意识，让处罚不仅停留在简单的通报、批评教育层面，将处罚与职务的升降、与工资奖金以及辞退相挂钩。若因公文违法致使公众的权利受到损失或是引起社会问题，要承担相应的行政处罚与赔偿责任。
4.2.2 充分发挥公众和媒体的监督作用。“网络曝光”和“网络监督”已经成为普通人民群众针对党委和政府机关改进社会管理与公共服务作风与质量的高压阀和约束工具，成为整治官场作风腐败的有力推手。[3]对涉及面广、与百姓利益密切相关的政府公文，在出台前进行公开征求群众意见和组织专家听证，确保公文的民主性、科学性、合法性，让公众对公文的监督真正落到实处。每件违法违规公文的处置过程及处罚赔偿结果都应及时公示，接受公众和媒体的监督。减少出现上文统计数据中近一半的违规公文处理结果不了了之的现象。
4.2.3 将备案审查制度落到实处，扩大备案审查的范围，加大审查力度。2015年3月李克强总理在国务院常务会议上，提出要严防公文越权代法，逐步减少行政规范性文件，严格控制在立法中新设行政许可，严防部门利益法制化。党的十八届四中全会已作出了顶层设计，要加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，但是怎么审查这些落实的措施还没有具体讲。各地在备案审查的时候必须将密切关系百姓生活、社会管理重点领域的文件报送备案审查，是减少出格要求违规公文的有效手段。审查是一项具有实质内容的工作，必须坚持严审严查，及时发现和解决问题，把监督落到实处。
5 后记
全国人大法制委员会副主任郑淑娜在回答记者关于“限行限购”的政府文件是否违法的提问时称，现在媒体提到的政府文件，不是地方政府规章，不属于《立法法》的调整范围。但是实际情况中，这些不属于《立法法》调整范围的政府文件才是违法违规文件的高发区，勒住政府文件这匹“任性”的马，未来还有一段较长的路要走。
参考文献：
[1]毕晓哲.红头文件乱象背后是权力“糊涂账”[N].人民公安报，2014（11）.
[2]刘爱生.红头文件乱象探析[J].秘书之友，2009（12）.
[3]马庆钰.网络“高压阀”的政治价值[J].人民论坛2010（13）.
（作者单位：四川大学公共管理学院档案学系 来稿日期：2016-08-04）
关键词：公文；违规；乱象；研究
1 引言
公文，是被民众尊称为红头文件，是行政机关上联下达、进行公务活动的重要工具，是具有极强“法定效力”和“规范体式”的公务文书。原本该严肃权威的政府公文，近年来却屡次被曝出违规，造成不良社会影响，引起百姓强烈热议，极大损害了政府的公信力和形象。
2 36个典型违规公文的分析
网络曝光的违规公文，在公众中的影响较大，对公文乱象研究的指导性较强。笔者以“违法、违规、公文、红头文件”为关键词交替变化进行检索，选择人民网等主流新闻网报道的，并在社会上引起了热议和记者调查的问题公文事件，整理出了近10年的问题公文事件，受篇幅限制，大致整理如下：
2015年：陕西彬县发文为失火超市募捐、四川一公安队长发公文受贿1500万等四事件。2014年：湖南双峰县发文为嫌犯取保候审、杭州半夜发布限牌令等五事件。2013年：湖北公安县发文摊派卖烟任务、陕西眉县发文促销水泥等五事件。2012年：郑州发文摊派精神病指标等三事件。2011年：邓州计生委下文逼村民超生等二事件。2010年：南京一居委会规定盖章办证先买福彩、肇庆公文指关公像“姿态高傲”拟拆等六事件。2009年：湖北公安县发文摊派抽烟任务、安徽灵璧发文指定丧葬灵车等七事件。2008年：陕西省、西安市文件打架致高考移民第一案。2007年：福建平和县发文未取得初中毕业证者不能办结婚证。2006年：汉川市发文为某酒促销等二事件。
2.1 制发机构分析。上述36个问题公文的制发机构中，省级政府机构有4个，市级17个，县级12个，乡镇级3个。问题公文的制发单位以市、县级政府为主，占比高达80%。出现此现象和我国政府的职能管理范围和对象有很大的关联。省级政府主要是宏观管理，多制定政策，较少直接管理具体事务。制定的政策也多是宏观性的，公文出现各种出格要求、创收牟利类错误比较少，加之公文工作，省级政府通常要严格于市县级，因此出现其他错误的次数偏少。
2.2 发生地区分析。各省近10年来网曝违规公文数量差异较大，河南省最多8件，其次是湖南省5件，两省占比高达36%。数据表明各省近10年网曝违规公文数量与地域经济总量无关，但是笔者分析数据发现，近10年来网曝违规公文数量最多的河南、湖南两省虽不是经济总量最大的省，却是近年来经济发展速度极快的省份，“河南速度”、“湖南速度”近年来屡见报端。可以推断出网曝违规公文数量与经济增长速度呈正相关。主要原因是，各省在追求经济高速增长的过程中，政府职能错位、越位，将经济指标与政府目标相挂钩，导致下发大量政府公文摊派各种指标和为企业促销。
2.3 类型分析。违规公文以促销创收牟利类和出格要求类为主，促销创收牟利类违规公文数量最多有14件，占比高达39%，出格要求类紧次之13件，低级错误类6件，内容掐架类3件。促销牟利类违规公文多发生于政府对经济干预过多，以追求经济和财税收入的高速增长为目标，直接插手企业经济发展，以公文的方式，将促销任务与公职、奖惩挂钩。将公文作为地方政府谋利私器，借公文敛财，实质是滥用权力。出格要求类违规公文一般都是限制文、要求文。通常发出于改善市容市貌、迎检、分解上级社会管理指标等工作推进时。
2.4 处理结果分析。12件违规公文被停止、撤销、整改。3件被认定违法、赔偿。制发机关承认违规，但是处理结果至今不明的有8件。制法机关解释理由牵强，不能让公众信服的有8件。在民众的热议中依然执行的有5件。以上违规公文，经群众举报、媒体曝光后，33%的违规文件得到了纠正和弥补。但是处理结果至今不明、解释不能让公众信服的违规公文共有16件，占比44%。在违规公文被爆出后，相关单位大多不愿正视错误，更难承担责任。当被媒体介入采访时，给出相互推诿的解释，引来民众不满。在这36个违规公文中，仅有3个文件被诉之于法律，其中2个被法院认为违法，但是历经数年才得以完成。违规公文侵犯了公民权益的，很难被认定违法，需要耗时数年才能被认定违法，公民最终获得赔偿更是艰难，公民维权成本高、耗时长。
3 我国近10年来公文乱象的原因
3.1 部分发文政府部门权责不清，职能错位。政府与市场、社会的界限不清，公权力越界侵权，干扰市场和社会的规律，甚至侵犯私权利。因此政府发文件搞促销、出格要求层出不穷。公文成为行政权力部门化、部门权力利益化和部门利益制度化的工具。一些地方基层政府，用公权力随意干预市场，用行政权力包办市场行为，或者长期以来对该下放的权力紧抱不放，都与没有真正将公权力边界厘清有关。[1]公权部门的“越位错位”问题，文件制定、发布主题超越自身权限管了不该管的事，使公共权力的行使偏离了公共价值目标。
3.2 内外部监管工作的虚置和责任追究不力。 2015年我国新行政诉讼法实施前，公文作为抽象行政行为具有不可诉性，在事实上阻断了公众制度化监督政府公文的途径。长期以来，我国政府公文的监督工作取得的实质性成果十分有限。笔者梳理发现，对犯低级错误的违规公文的处理结果，一般是直接通报、批评公文制发者。但对于创收牟利类、出格要求类违规文件的处置，极少对文件的决策者开启问责程序，至今仍鲜见报道。创收牟利类公文大多是地方政府的地方保护主义，是政府的利益，是个别部门“集体决策”的结果，最终“法不责众”。
3.3 由公文的特性决定。我国文件治国由来已久，依靠文件理政，在当前具有一定的普遍性。在立法法修改前，我国大部分地方的立法权十分有限，一些具体事务不得不依赖于政府文件。加之地方政府制定法规、规章，立法程序繁琐，需要向上级备案登记，耗时耗力。而制定公文，程序简单且自由裁量弹性空间较大。公文有很大的灰色空间，特别是在基层，有些地方下发的公文中存在违法设定行政许可、处罚和收费等问题。加之基层公文的审批、监管较松，因此高达80%的违规公文出自地方政府。 4 遏制我国公文乱象措施
4.1 厘清政府部门的权责，建立权力清单和责任清单制度，规范权力运行。只有通过法治方式厘清市场、社会与政府的边界，才能在法治轨道上行使经济管理、社会治理的公权力。建立法无授权不可为的“权力清单”和法有规定必须为的“责任清单”，进一步明确地方各级政府工作部门职责权限。公文是政府实施行政工作的重要工具，它的制定应该严格遵循依法行政的要求和原则。[2]让政府不敢再将公文作为“滥用职权、牟取不正当利益”的工具。公文乱象的本质是行政权力无序扩张的“病况发作”，只有将权利规制好，公文才能回归它的本质。
4.2 建立健全公文监督、追责机制。
4.2.1 将公文内外监督工作落到实处，加大责任追究力度。我国现行的行政管理实行行政首长负责制，对违法违规公文的处置，也应实行行政首长负责制。强化公文制发主体的责任意识，让处罚不仅停留在简单的通报、批评教育层面，将处罚与职务的升降、与工资奖金以及辞退相挂钩。若因公文违法致使公众的权利受到损失或是引起社会问题，要承担相应的行政处罚与赔偿责任。
4.2.2 充分发挥公众和媒体的监督作用。“网络曝光”和“网络监督”已经成为普通人民群众针对党委和政府机关改进社会管理与公共服务作风与质量的高压阀和约束工具，成为整治官场作风腐败的有力推手。[3]对涉及面广、与百姓利益密切相关的政府公文，在出台前进行公开征求群众意见和组织专家听证，确保公文的民主性、科学性、合法性，让公众对公文的监督真正落到实处。每件违法违规公文的处置过程及处罚赔偿结果都应及时公示，接受公众和媒体的监督。减少出现上文统计数据中近一半的违规公文处理结果不了了之的现象。
4.2.3 将备案审查制度落到实处，扩大备案审查的范围，加大审查力度。2015年3月李克强总理在国务院常务会议上，提出要严防公文越权代法，逐步减少行政规范性文件，严格控制在立法中新设行政许可，严防部门利益法制化。党的十八届四中全会已作出了顶层设计，要加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，但是怎么审查这些落实的措施还没有具体讲。各地在备案审查的时候必须将密切关系百姓生活、社会管理重点领域的文件报送备案审查，是减少出格要求违规公文的有效手段。审查是一项具有实质内容的工作，必须坚持严审严查，及时发现和解决问题，把监督落到实处。
5 后记
全国人大法制委员会副主任郑淑娜在回答记者关于“限行限购”的政府文件是否违法的提问时称，现在媒体提到的政府文件，不是地方政府规章，不属于《立法法》的调整范围。但是实际情况中，这些不属于《立法法》调整范围的政府文件才是违法违规文件的高发区，勒住政府文件这匹“任性”的马，未来还有一段较长的路要走。
参考文献：
[1]毕晓哲.红头文件乱象背后是权力“糊涂账”[N].人民公安报，2014（11）.
[2]刘爱生.红头文件乱象探析[J].秘书之友，2009（12）.
[3]马庆钰.网络“高压阀”的政治价值[J].人民论坛2010（13）.
（作者单位：四川大学公共管理学院档案学系 来稿日期：2016-08-04）