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摘要随着市场经济的快速发展，侵害国家利益和社会公共利益的现象频繁出现，面对公共利益得不到有效保护的现状，社会各界要求检察机关参与公益诉讼的呼声日益高涨。本文从检察机关参与公益诉讼的角色定位入手，通过检察机关参与公益诉讼的主体资格和方式分析，提出检察机关参与公益诉讼的程序设计。
关键词检察机关公益诉讼监督权
作者简介：韩玉冰，深圳市宝安区人民检察院公诉二科。
随着我国经济体制改革的逐步深化，国有资产大量流失、环境污染和生态破坏等社会现象日益严重，而就此提起诉讼的案件却寥寥无几，国家利益和社会公共利益的法律保护缺失、法律监督缺位的问题逐渐凸显，关于检察机关参与公益诉讼的呼声也日渐高涨。明确并完善检察机关参与公益诉讼的监督权，既体现了检察监督权的独立性和完整性，又体现了通过司法程序解决问题的现代法治精神。
一、公益诉讼具有特殊性
现代意义上的公益诉讼，一般是指特定的国家机关、企事业单位、社会团体和相关公民根据法律规定，针对侵犯社会公共利益的行为，向人民法院提起民事或行政诉讼，请求法院追究其违法责任的诉讼活动。
公益诉讼不同于普通的民事、行政诉讼，其特殊性表现在：一是诉讼目的具有特殊性，公益诉讼以保护公共利益为目的，以实现公共利益的全面化和最大化为宗旨；二是当事人具有特殊性：公益诉讼案件的原告可以不受“直接利害关系人”条件的限制；三是法律关系具有复杂性，涉及公益诉讼的诉讼请求、法律关系及法律责任往往相对复杂，具有多重性；四是诉讼结果具有扩展性，公益诉讼的判决结果除了对损害的补偿和对侵害的惩罚，往往还会导致国家、公用事业、垄断企业重大决策的调整，甚至法律法规的修改。
二、检察机关在公益诉讼中宜定位为诉讼当事人
近年来，侵害国家和社会公共利益的事件频频发生，实践中社会各界要求检察机关参与公益诉讼的呼声日渐高涨。那么，检察机关在公益诉讼中应居于何种地位？检察机关以何种方式参与公益诉讼才能既符合相关法理又能有效地保护公共利益？只有弄清楚这些问题，才能使检察机关的地位在诉讼程序上得以转化，从而推动公益诉讼制度的构建和发展。
（一）检察机关参与公益诉讼的主体资格分析
从我国学术界现有研究情况来看，关于检察机关参与公益诉讼的地位主要有以下四种观点：一是法律监督说。这种观点认为，无论检察机关采取何种方式参与公益诉讼，其所处的地位只能是法律监督者①，即使是检察机关直接提起诉讼，其法律监督的特性表现在既是对民事违法行为实行监督，又是对权利人放弃诉权的不当行为实行监督，在这里监督权转化为诉权。二是双重身份说。持此种观点的学者认为，在检察机关提起的公益诉讼中，检察机关处于原告地位，但其作为国家法律监督机关的属性决定了其不同于一般的原告，此时检察机关既是原告，又是法律监督者。三是公诉人说。此观点认为在检察机关提起的公益诉讼中，检察机关并没有自己独立的利益，与刑事诉讼并没有本质的区别，因此都应是公诉人。四是原告说。这种观点认为检察机关处于原告的法律地位，不仅享有一般原告的诉讼权利，也承担原告的义务。
以上几种观点分别从不同的角度分析了检察机关在公益诉讼中所处的地位，都具有一定的合理性，但也不乏片面性。笔者认为检察机关在公益诉讼中的法律地位取决于三个方面的因素：检察机关的性质与法律地位、民事诉讼、行政诉讼的基本结构和检察机关参与公益诉讼的目的。②依照程序当事人理论，在民事诉讼中，认可一切符合起诉程序要件的人和应诉的人均可以成为当事人，不论其所主张的利益是否与其有关，也不论其所主张的利益是否得到法律的承认。实体的权利义务必须通过实体程序才能做出裁决。在我国由个人本位向社会本位发展的过程中，当国家利益、社会公共利益、弱势群体利益受到侵害时，存在“诉的利益”。检察机关提起或参与公益诉讼，履行法律监督职责，不是请求法院保护自己的合法权益，对诉讼标的不享有权利也不承担义务。这种当事人不同于传统意义上的利害关系当事人，而是维护国家利益、社会公共利益、弱势群体利益的“程序当事人”，是代表国家干预民事法律关系，成为独立于普通当事人之外的特殊当事人。换言之，当检察机关在介入公益诉讼时，该案件的实体权利与诉讼权利处于分离状态。③因此，笔者认为检察机关在公益诉讼中的定位为诉讼当事人更为恰当。
（二）检察机关参与公益诉讼的方式
目前的司法实践中人民法院对检察机关参与公益诉讼的支持度不同，导致全国各地检察机关参与公益诉讼的方式各有不同，现阶段我国检察机关主要选择以下三种方式参与公益诉讼：
1．直接起诉。对于侵害国家利益和社会公共利益的案件，检察机关可以直接提起诉讼，这是检察监督权干预最直接的形式。直接起诉通常适用于被侵权主体无法起诉、放弃起诉或不愿起诉以及由于客观原因存在起诉困难等情况。直接起诉的方式在现阶段仍面临立法上的障碍，现行《民事诉讼法》要求起诉的原告必须符合“与本案有直接利害关系”的条件。从检察机关提起公益诉讼的司法实践来看，许多有益的案件线索，在检察机关提起诉讼后因为受到人民法院或对方当事人的质疑而难以开展。目前《民事诉讼法》的修改工作已经启动，其中涉及到公益诉讼问题，我们也期待立法机关赋予检察机关提起公益诉讼的权利，并规定具体的条件、范围和程序，使检察机关提起公益诉讼有法可依、名正言顺。
2．支持起诉。《民事诉讼法》第十五条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的單位或者个人向人民法院起诉。”2001年，最高人民检察院在《关于加强民事行政检察工作若干问题的意见》中提出“积极稳妥地开展支持起诉工作。对侵害国家利益、社会公共利益的案件，支持有起诉权的当事人向人民法院提起民事、行政诉讼”。据此，当社会公共利益受到重大侵害，具有诉权的主体有起诉意愿，但因证据收集困难或诉讼能力缺乏等原因未提起诉讼时，检察机关可以支持有诉权的主体提起诉讼。笔者认为，检察机关以支持起诉的方式参与公益诉讼已有原则性的规定，在如今立法缺位，检察机关与审判机关未能达成一致意见的情况下，支持起诉的方式较为稳妥，易为法院所接受，但是支持起诉作为民事诉讼的一项基本原则，在《民事诉讼法》中仅有一个条款做了简单的规定，对于支持起诉的适用范围、条件、支持起诉方的诉讼权利义务等问题，现行法律仍需进行补充和完善。
3．督促起诉。对于因监管部门失职或滥用权力，致使违法行为严重损害国家利益、社会公共利益却无人起诉，而法院又奉行不告不理的诉讼原则，这种情况下检察机关应责无旁贷以监督者的身份，督促有关监管部门或行政机关及时提起民事或行政诉讼，以保护国家和社会公共利益。笔者认为，督促起诉是检察机关法律监督权的自然延伸，检察机关灵活运用督促起诉书、检察建议等方式督促相关部门提起公益诉讼，即避免了“当事人适格”的障碍，又能发挥监督职能维护公益。近年来，督促起诉作为实践探索的新方式成为检察机关民事行政检察工作的新亮点，让督促起诉从检察工作机制上升为具有普适性的法律制度，已是趋势所需。
三、检察机关参与公益诉讼的程序设计
检察机关参与公益诉讼是其法律监督权全面实现的要求，也是构建社会主义和谐社会的重要手段，并且已经具备一定的实践基础和现实条件，检察机关参与公益诉讼已经是共识，目前关键是要研究如何转向具体程序的设计上来，以便在全面修订《民事诉讼法》和《行政诉讼法》时，向立法机关提出一套科学合理、明确具体并具有可操作性的程序规则。
1．案件受理。检察机关受理的公益诉讼案件，主要有以下来源：一是公民、法人、社会团体、企业事业单位或其他组织申请、举报或控告的侵害公共利益的案件；二是检察机关自行发现的案件，包括民行部门主动发现和其他业务部门移送的侵害公共利益的案件；三是其他国家机关请求或要求的案件，如法院在审理案件过程中发现公共利益受到侵害、建议检察机关参与的案件，行政机关提起公益诉讼需要检察机关支持起诉的案件等。
2．立案审查。对于已经受理的案件，经审查符合以下条件的，检察机关应当立案：一是必须是重大的侵害公共利益的案件；二是有明确的被告；三是有明确的诉讼请求；四是必须符合检察机关参与公益诉讼的案件范围。同时，为节约司法资源，检察机关在立案时应审查该案是否有适格的诉讼主体并了解其是否起诉，从而对是否立案以及立案后参与公益诉讼的方式进行不同的处理。
3．调查取证。检察机关作为原告提起公益诉讼的案件，有权利亦有义务提供证据证明对方当事人行为的违法性以及对国家和社会公共利益的危害性。④因此，在立案之后，检察机关应当进行调查取证，但是笔者认为检察机关在公益诉讼案件中不应该直接享有强制性调查的权力，因为其在提起公益诉讼时是作为公益的代表，属于法律专门设定的程序当事人（如前文笔者所述），而不同于刑事公诉中的国家司法机关的地位。检察机关在参与公益诉讼案件中，其调查取证权应与一般当事人无异。⑤
4．审查起诉。检察机关在调查取证之后，若发现案件有适格的诉讼主体，在查明其不愿起诉或未能起诉的原因后，可以督促起诉或支持起诉的方式参与公益诉讼。对于检察机关自行提起的诉讼，应对案件是否达到起诉标准进行审查。经审查符合条件的，应当向人民法院提起诉讼。在法院受理案件后，检察长应指派检察人员出庭参加诉讼。对于案件的审理，可参照适用《民事诉讼法》或《行政诉讼法》的相关程序。
理论界有关检察机关参与公益诉讼的讨论仍在继续，随着司法改革向纵深发展以及检察机关参与社会管理职能的推进，检察机关参与公益诉讼已是众望所归。我们期待着检察机关参与公益诉讼的具体规定能夠早日写进法律，期待着公益诉讼制度在我国的成长、成熟和发达。
注释：
①江伟．检察机关提起民事公益诉讼若干问题探讨．国家检察官学院学报．2005（5）．
②郭全新．检察官提起民事公益诉讼制度研究//张智辉主编．中国检察（第9卷）．北京大学出版社．2005年版．
③孙谦．检察：理念、制度与改革．法律出版社．2004年版．
④陈国庆，穆红玉，王莉，李昊昕．检察机关提起民事公益诉讼的制度设计．人民检察·湖北版．2007年．
⑤山东省青岛市李沧区人民检察院公益诉讼课题组．人民检察院提起公益诉讼的立法研究．法学杂志．2009（9）．
关键词检察机关公益诉讼监督权
作者简介：韩玉冰，深圳市宝安区人民检察院公诉二科。
随着我国经济体制改革的逐步深化，国有资产大量流失、环境污染和生态破坏等社会现象日益严重，而就此提起诉讼的案件却寥寥无几，国家利益和社会公共利益的法律保护缺失、法律监督缺位的问题逐渐凸显，关于检察机关参与公益诉讼的呼声也日渐高涨。明确并完善检察机关参与公益诉讼的监督权，既体现了检察监督权的独立性和完整性，又体现了通过司法程序解决问题的现代法治精神。
一、公益诉讼具有特殊性
现代意义上的公益诉讼，一般是指特定的国家机关、企事业单位、社会团体和相关公民根据法律规定，针对侵犯社会公共利益的行为，向人民法院提起民事或行政诉讼，请求法院追究其违法责任的诉讼活动。
公益诉讼不同于普通的民事、行政诉讼，其特殊性表现在：一是诉讼目的具有特殊性，公益诉讼以保护公共利益为目的，以实现公共利益的全面化和最大化为宗旨；二是当事人具有特殊性：公益诉讼案件的原告可以不受“直接利害关系人”条件的限制；三是法律关系具有复杂性，涉及公益诉讼的诉讼请求、法律关系及法律责任往往相对复杂，具有多重性；四是诉讼结果具有扩展性，公益诉讼的判决结果除了对损害的补偿和对侵害的惩罚，往往还会导致国家、公用事业、垄断企业重大决策的调整，甚至法律法规的修改。
二、检察机关在公益诉讼中宜定位为诉讼当事人
近年来，侵害国家和社会公共利益的事件频频发生，实践中社会各界要求检察机关参与公益诉讼的呼声日渐高涨。那么，检察机关在公益诉讼中应居于何种地位？检察机关以何种方式参与公益诉讼才能既符合相关法理又能有效地保护公共利益？只有弄清楚这些问题，才能使检察机关的地位在诉讼程序上得以转化，从而推动公益诉讼制度的构建和发展。
（一）检察机关参与公益诉讼的主体资格分析
从我国学术界现有研究情况来看，关于检察机关参与公益诉讼的地位主要有以下四种观点：一是法律监督说。这种观点认为，无论检察机关采取何种方式参与公益诉讼，其所处的地位只能是法律监督者①，即使是检察机关直接提起诉讼，其法律监督的特性表现在既是对民事违法行为实行监督，又是对权利人放弃诉权的不当行为实行监督，在这里监督权转化为诉权。二是双重身份说。持此种观点的学者认为，在检察机关提起的公益诉讼中，检察机关处于原告地位，但其作为国家法律监督机关的属性决定了其不同于一般的原告，此时检察机关既是原告，又是法律监督者。三是公诉人说。此观点认为在检察机关提起的公益诉讼中，检察机关并没有自己独立的利益，与刑事诉讼并没有本质的区别，因此都应是公诉人。四是原告说。这种观点认为检察机关处于原告的法律地位，不仅享有一般原告的诉讼权利，也承担原告的义务。
以上几种观点分别从不同的角度分析了检察机关在公益诉讼中所处的地位，都具有一定的合理性，但也不乏片面性。笔者认为检察机关在公益诉讼中的法律地位取决于三个方面的因素：检察机关的性质与法律地位、民事诉讼、行政诉讼的基本结构和检察机关参与公益诉讼的目的。②依照程序当事人理论，在民事诉讼中，认可一切符合起诉程序要件的人和应诉的人均可以成为当事人，不论其所主张的利益是否与其有关，也不论其所主张的利益是否得到法律的承认。实体的权利义务必须通过实体程序才能做出裁决。在我国由个人本位向社会本位发展的过程中，当国家利益、社会公共利益、弱势群体利益受到侵害时，存在“诉的利益”。检察机关提起或参与公益诉讼，履行法律监督职责，不是请求法院保护自己的合法权益，对诉讼标的不享有权利也不承担义务。这种当事人不同于传统意义上的利害关系当事人，而是维护国家利益、社会公共利益、弱势群体利益的“程序当事人”，是代表国家干预民事法律关系，成为独立于普通当事人之外的特殊当事人。换言之，当检察机关在介入公益诉讼时，该案件的实体权利与诉讼权利处于分离状态。③因此，笔者认为检察机关在公益诉讼中的定位为诉讼当事人更为恰当。
（二）检察机关参与公益诉讼的方式
目前的司法实践中人民法院对检察机关参与公益诉讼的支持度不同，导致全国各地检察机关参与公益诉讼的方式各有不同，现阶段我国检察机关主要选择以下三种方式参与公益诉讼：
1．直接起诉。对于侵害国家利益和社会公共利益的案件，检察机关可以直接提起诉讼，这是检察监督权干预最直接的形式。直接起诉通常适用于被侵权主体无法起诉、放弃起诉或不愿起诉以及由于客观原因存在起诉困难等情况。直接起诉的方式在现阶段仍面临立法上的障碍，现行《民事诉讼法》要求起诉的原告必须符合“与本案有直接利害关系”的条件。从检察机关提起公益诉讼的司法实践来看，许多有益的案件线索，在检察机关提起诉讼后因为受到人民法院或对方当事人的质疑而难以开展。目前《民事诉讼法》的修改工作已经启动，其中涉及到公益诉讼问题，我们也期待立法机关赋予检察机关提起公益诉讼的权利，并规定具体的条件、范围和程序，使检察机关提起公益诉讼有法可依、名正言顺。
2．支持起诉。《民事诉讼法》第十五条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的單位或者个人向人民法院起诉。”2001年，最高人民检察院在《关于加强民事行政检察工作若干问题的意见》中提出“积极稳妥地开展支持起诉工作。对侵害国家利益、社会公共利益的案件，支持有起诉权的当事人向人民法院提起民事、行政诉讼”。据此，当社会公共利益受到重大侵害，具有诉权的主体有起诉意愿，但因证据收集困难或诉讼能力缺乏等原因未提起诉讼时，检察机关可以支持有诉权的主体提起诉讼。笔者认为，检察机关以支持起诉的方式参与公益诉讼已有原则性的规定，在如今立法缺位，检察机关与审判机关未能达成一致意见的情况下，支持起诉的方式较为稳妥，易为法院所接受，但是支持起诉作为民事诉讼的一项基本原则，在《民事诉讼法》中仅有一个条款做了简单的规定，对于支持起诉的适用范围、条件、支持起诉方的诉讼权利义务等问题，现行法律仍需进行补充和完善。
3．督促起诉。对于因监管部门失职或滥用权力，致使违法行为严重损害国家利益、社会公共利益却无人起诉，而法院又奉行不告不理的诉讼原则，这种情况下检察机关应责无旁贷以监督者的身份，督促有关监管部门或行政机关及时提起民事或行政诉讼，以保护国家和社会公共利益。笔者认为，督促起诉是检察机关法律监督权的自然延伸，检察机关灵活运用督促起诉书、检察建议等方式督促相关部门提起公益诉讼，即避免了“当事人适格”的障碍，又能发挥监督职能维护公益。近年来，督促起诉作为实践探索的新方式成为检察机关民事行政检察工作的新亮点，让督促起诉从检察工作机制上升为具有普适性的法律制度，已是趋势所需。
三、检察机关参与公益诉讼的程序设计
检察机关参与公益诉讼是其法律监督权全面实现的要求，也是构建社会主义和谐社会的重要手段，并且已经具备一定的实践基础和现实条件，检察机关参与公益诉讼已经是共识，目前关键是要研究如何转向具体程序的设计上来，以便在全面修订《民事诉讼法》和《行政诉讼法》时，向立法机关提出一套科学合理、明确具体并具有可操作性的程序规则。
1．案件受理。检察机关受理的公益诉讼案件，主要有以下来源：一是公民、法人、社会团体、企业事业单位或其他组织申请、举报或控告的侵害公共利益的案件；二是检察机关自行发现的案件，包括民行部门主动发现和其他业务部门移送的侵害公共利益的案件；三是其他国家机关请求或要求的案件，如法院在审理案件过程中发现公共利益受到侵害、建议检察机关参与的案件，行政机关提起公益诉讼需要检察机关支持起诉的案件等。
2．立案审查。对于已经受理的案件，经审查符合以下条件的，检察机关应当立案：一是必须是重大的侵害公共利益的案件；二是有明确的被告；三是有明确的诉讼请求；四是必须符合检察机关参与公益诉讼的案件范围。同时，为节约司法资源，检察机关在立案时应审查该案是否有适格的诉讼主体并了解其是否起诉，从而对是否立案以及立案后参与公益诉讼的方式进行不同的处理。
3．调查取证。检察机关作为原告提起公益诉讼的案件，有权利亦有义务提供证据证明对方当事人行为的违法性以及对国家和社会公共利益的危害性。④因此，在立案之后，检察机关应当进行调查取证，但是笔者认为检察机关在公益诉讼案件中不应该直接享有强制性调查的权力，因为其在提起公益诉讼时是作为公益的代表，属于法律专门设定的程序当事人（如前文笔者所述），而不同于刑事公诉中的国家司法机关的地位。检察机关在参与公益诉讼案件中，其调查取证权应与一般当事人无异。⑤
4．审查起诉。检察机关在调查取证之后，若发现案件有适格的诉讼主体，在查明其不愿起诉或未能起诉的原因后，可以督促起诉或支持起诉的方式参与公益诉讼。对于检察机关自行提起的诉讼，应对案件是否达到起诉标准进行审查。经审查符合条件的，应当向人民法院提起诉讼。在法院受理案件后，检察长应指派检察人员出庭参加诉讼。对于案件的审理，可参照适用《民事诉讼法》或《行政诉讼法》的相关程序。
理论界有关检察机关参与公益诉讼的讨论仍在继续，随着司法改革向纵深发展以及检察机关参与社会管理职能的推进，检察机关参与公益诉讼已是众望所归。我们期待着检察机关参与公益诉讼的具体规定能夠早日写进法律，期待着公益诉讼制度在我国的成长、成熟和发达。
注释：
①江伟．检察机关提起民事公益诉讼若干问题探讨．国家检察官学院学报．2005（5）．
②郭全新．检察官提起民事公益诉讼制度研究//张智辉主编．中国检察（第9卷）．北京大学出版社．2005年版．
③孙谦．检察：理念、制度与改革．法律出版社．2004年版．
④陈国庆，穆红玉，王莉，李昊昕．检察机关提起民事公益诉讼的制度设计．人民检察·湖北版．2007年．
⑤山东省青岛市李沧区人民检察院公益诉讼课题组．人民检察院提起公益诉讼的立法研究．法学杂志．2009（9）．