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摘 要：《国务院机构改革和和职能转变方案》的公布，标志着我国海上执法新格局的形成。新格局下，我国海上执法面临着新的形式与困难，这需要我国在海洋立法的完善、有关部门的职能划分、海上执法队伍性质的明确等多方面作出努力，以更好的实现海上执法的效果。
关键词：海上执法 事权 完善建议
2013年3月《国务院机构改革和和职能转变方案》（以下簡称《方案》）的公布，标志着我国长期以来备受诟病的由海警、海关缉私警察、渔政、海监、海事在其领域范围内各自为政的“五龙治水”海上执法时代的终结，新的中国海警和中国海事共同承担海上执法任务的新格局已经形成。新格局下，相关涉海管理部门对海洋的管理事权如何分配，仅存的两支海上执法队伍——中国海警和中国海事，在海上执法过程中的职责如何分配、如何协调，决定着《方案》机构改革和职能转变的预期目的是否能够达到以及我国未来涉海管理部门及海上执法队伍的实效。
1、新格局下中国海警与中国海事的事权划分
海洋事务牵涉广泛而跨越领域，根据联合国秘书长每年向联合国大会提出的“海洋及海洋法”报告内容进行归纳整理，海洋事务的内涵应包括以下各项内容：（1）联合国海洋法公约及其两个履行协议的现况；（2）各国在海域空间上的主张；（3）海运及航行（包括人安、船安、航安、海上协助，及港口国管制）；（4）海上犯罪（包括防止及压制针对海运之恐怖主义活动、海盗与武装抢劫、偷渡、违法毒品贩运）；（5）海洋资源可持续发展及水下文化资产（包括海洋生物资的保护与管理，海洋非生物资源、水下文化遗产）；（6）海洋环境（包括海洋环境的保护，区域合作，特定海洋区域的保护，气候变迁及海平面上升）；（7）海洋科学与技术（包括海洋科技法律体制，联合国系统中海洋科学及技术计划）；（8）争端解决（包括国际法院及海洋法国际法庭审理案件）。（9）综合议题（包括能力建构，区域合作与协调，整合性海洋管理）。（10）国际合作及协调（包括国际合作现有计划和国际协调机制）。[1]其中，除去“各国在海域空间上的主张”及“国际合作及协调”等概括性的海洋事务外，其他如“海运及航行”等具体的海洋事务将由新格局下的涉海管理部门依法分别承担管理职责。
1.1、中国海警的涉海管理事权分析
目前，中国海警的涉海管理事权的范围主要是依据《国务院办公厅关于印发国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称《通知》）[国办发[2013]52号。]确定。在该《通知》中，有三处涉及中国海警的涉海管理事权：
第一，海警司的主要职责。依据《通知》，国家海洋局海警司的主要职责包括：组织起草海洋维权执法的制度和措施，拟订执法规范和流程，承担统一指挥调度海警队伍开展海上维权执法活动具体工作，组织编制并实施海警业务建设规划、计划，组织开展海警队伍业务训练等工作。
第二，海警局的主要职责。依据《方案》，国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。因此，中国海警局的涉海管理职责主要建立在国家海洋局的职责之上。依据《通知》，国家海洋局的主要职责主要包括：（一）负责起草与海域涉、海洋生态环境保护、海洋科学调查、海岛保护等有关的法律法规、规章草案，会同有关部门组织推动完善海洋事务统筹规划和综合协调机制。（二）负责组织拟订海洋维权执法的制度和措施，制定执法规范和流程。我国管辖海域实施维权执法活动。（三）负责组织编制并监督实施海洋功能区划及海域管理、监督工作。（四）负责组织拟订海岛保护有关制度并监督实施。（五）负责组织开展海洋生态环境保护工作。（六）负责拟订海洋观测预报和海洋灾害警报制度并监督实施及重大海洋灾害应急处置。（七）负责组织拟订并实施海洋科技发展规划，建立推动海洋科技创新的机制。（八）负责组织开展海洋经济运行综合监测、统计核算、评估及信息发布工作。（九）负责开展海洋领域国际交流与合作及国际公约的履约等工作。（十）承担国家海洋委员会的具体工作。承办国务院、国家海洋委员会和国土资源部交办的其他事项。
需要明确的是，以上职责并非全部都属于中国海警的涉海管理事权，因为职权并不完全等于事权。事权，是指行政机关按照相关法律法规进行行政事务管理的权力，简单说是指有关部门在公共事务和服务中应承担的任务和职责。涉海管理事权则是指涉海管理部门依法对海洋进行管理的权力和职责。与职责相比，事权则更加侧重于管理职能，特别是对行政相对人的管理。因此，中国海警的涉海管理事权主要集中于“在我国管辖海域实施维权执法活动”，具体包括“管护海上边界，防范打击海上走私、偷渡、贩毒等违法犯罪活动，维护国家海上安全和治安秩序，负责海上重要目标的安全警卫，处置海上突发事件。负责机动渔船底拖网禁渔区线外侧和特定渔业资源渔场的渔业执法检查并组织调查处理渔业生产纠纷。负责海域使用、海岛保护及无居民海岛开发利用、海洋生态环境保护、海洋矿产资源勘探开发、海底电缆管道铺设、海洋调查测量以及涉外海洋科学研究活动等的执法检查。指导协调地方海上执法工作。参与海上应急救援，依法组织或参与调查处理海上渔业生产安全事故，按规定权限调查处理海洋环境污染事故等。”概括而言，中国海警的涉海管理事权主要集中于海上执法，基本涵盖了以前由海警、海关缉私警察、渔政、海洋局海监的海上执法事权。
1.2、中国海事的涉海管理事权分析
2013年《方案》公布后，中国海事作为唯一一支从机构设置到有关职责没有太大变化的海上执法队伍，与整合后的中国海警共同承担起我国的海上执法工作。
依据《关于中华人民共和国海事局（交通部海事局）主要职责和人员编制的批复》，海事局的主要职责包括：（一）拟定相关方针、政策、法规和技术规范、标准。（二）统一管理水上安全和防止船舶污染。（三）负责船舶、海上设施检验行业管理以及船舶适航和船舶技术管理及安全监督。（四）负责船员、引航员适任资格培训、考试、发证管理。（五）管理通航秩序、通航环境。（六）包括管理沿海航标在内的航海保障工作。（七）组织实施国际海事条约及国际合作、交流事宜。（八）组织编制全国海事系统中长期发展规划和有关计划。（九）承办交通部交办的其他事项。其中，除第一、第七、第八条外，其余均属于涉海管理事权。有此可见，除与水上交通有关的海上执法外，中国海事的涉海管理事权还包括了包括船舶、船员、通航、航海设施保障等在内的一系列职能，在范围上几乎涵盖了与水上交通有关的全部管理职能。 1.3、中国海警与中国海事的涉海管理事权对比
通过以上分析可以得出结论：在行业跨度上，中国海警的涉海管理事权跨越了多个职能部门，包含了过去了海警、海关缉私警察、渔政和海洋局海监；中国海事的涉海管理事权仅集中于水上交通管理领域。在事权范围上，中国海警的涉海管理事权仅限于海上执法，其他涉海管理事权仍有有关职能部门承担；中国海事的涉海管理事权不仅包含与水上交通有关的海上执法，还包含了其他与水上交通有关的管理工作，在范围上几乎涵盖了与水上交通有关的全部管理职能。
2、新格局下海上执法面临的形式与困境
海上执法力量的整合，在很大程度上解决了一直以来存在的我国海上执法力量分散、职能重复、各自为政的弊病。但此次改革涉及面广泛，对海上执法格局产生大范围、深层次的影响，我国涉海管理部门及执法队伍将面临新的形式与挑战。总体来说，当前海上执法面临的困境主要有：
第一，执法力量与管理部门的分工与配合有待明确。《方案》只是对现有海上执法力量进行部分整合，多部门分散管理的局面仍将延续，这导致海警局仅取得相对集中的执法权，必然会遭遇部门之间缺乏协调的困境。首先，海警局的执法范围涵盖国家海洋局、海关、渔政局等多个涉海部门的原有执法内容，因而牵涉一个执法事权与多个管理事权的，统筹这种复杂的职能关系十分困难。[2]
第二，执法队伍间的事权划分有待于明确。《方案》保留了海事局作为海上执法力量之一的地位，不过两支执法队伍今后如何在海上执法中相互协调和配合，都是值得考虑的问题。虽然《国务院办公厅关于印发国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》对多个涉海部门的职责进行了划分，但仍然过于原则，缺乏具体的操作指引，且该划分是否存在问题还有待于实践的检验。
第三，执法依据的缺失与滞后。执法队伍的执法依据主要有国际公约、国内法律法规及部门规章等。关于执法依据，我国一直以来都存在法律等级的效力较高的执法依据不足，执法大多依赖下位法的状况。此种状况极易导致执法效力受到质疑，且此问题在未来很长一段时间都会存在，不会因为大部制改革、海上执法队伍的整合而有所改善。相反，海上执法力量的整合将会加剧这一状况带来的问题，因为，过去隶属于各部门的执法力量依据该部门规章执法尚具有正当性，但整合后的中国海警局隶属于国土资源部，是否还能依据过去颁布的一系列的其他部门的规章或内部规定进行执法，会成为一个严重的问题。此外，为明确新的管理及执法权力分配，效力等级较高的涉海法律也面临着大范围的修改需要。
第四，执法队伍的性质有待明确。《国务院办公厅关于印发国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》仅对海警局内部人员编制作出了规定，并没有明确广大的海警执法人员的身份定位。关于未来海警的身份定位有两种观点：一种是包括现役（原边防武警）、警察（原海关缉私警察）、公务员（原海关、渔政）三类人员，另一种是全部为现役。从世界范围来看，台湾海岸巡防署属于第一类，美国海岸警卫队属于第二类。[3]身份定位的不同，直接导致二者的职责不同。
3、新格局下海上执法的完善建议
针对新格局下海上执法面临的形势与苦难，我国应在以下方面着重进行完善，提高我国的海上执法质量：
第一，进一步明确执法力量与管理部门间的分工及执法队伍间的事权划分，建立海洋事务的综合协调机制。大部制改革至今已有一年多时间，新格局下涉海管理及海上执法中的有关问题也开始逐渐浮出水面，应在充分调查和研究的基础上，在立法上进一步明确更加合理的、具体的执法力量与管理部门间的分工及执法队伍间的事权划分，以达到更好的海上执法效果。此外，建立常规的海洋事务综合协调机制，统筹协调涉海部门及海上执法队伍间的矛盾和冲突问题，形成巩固和稳定齐抓共管的体制，保障涉海政策和法律的有效执行。
第二，完善法律法规体系，明确海上执法依据，加强海上执法力度。首先，我国可以借鉴国外海洋发达国家的立法实践及联合国海洋立法的基本原则，使得这些先进的立法经验和原则能够融入到我国的海洋立法体系中。其次，應当认识到，海洋法律法规体系的完善是一个长期而复杂的过长，决不能简单盲目的一味追求与国际海洋法和国外海洋法律体系接轨，应充分考虑到我国的具体国情，制定符合我国法律体系要求的海洋法律法规。
第三，进一步明确海上执法队伍的性质。中国海警作为新格局下我国海洋执法的主力力量，统合了多个涉海管理部门的职能，其角色应当定位于现役，以更好的承担起全面保护我国海域的职责。中国海事作为水上交通的主管部门，其职能不仅包含海上执法，还包含其他与水上交通有关的管理职能，其角色应定位于政府职能机构，以更好的代表国家行使行政事务的管理职能及有关国际公约下的履约义务。
基金项目：教育部人文社科青年基金项目“中国海上行政执法模式研究”（12YJC820097）阶段性成果。
参考文献：
[1]于思浩：《中国海洋强国战略下的政府海洋管理体制研究》[C]，吉林大学博士论文，2013年，第127页.
[2]周华伟、张童，以中国海警局的设立为视角，论完善我国海上统一行政执法制度，《水运管理》[J]，2013年8月.
[3]陈杨波、周伟，强力建造国家海岸“执法航母”——关于中国海警局设置的设想和建议，《新东方》[J]，2013.6.
作者简介：
王大鹏（1980—），男，河北沧县人，博士，大连海事大学航海学院副教授，E-mail：wangdapeng@dlmu.edu.cn。
李婉（1984—），女，内蒙赤峰人，大连海事大学法学院海商法专业博士研究生，E-mail：liwan1111@126.com.
关键词：海上执法 事权 完善建议
2013年3月《国务院机构改革和和职能转变方案》（以下簡称《方案》）的公布，标志着我国长期以来备受诟病的由海警、海关缉私警察、渔政、海监、海事在其领域范围内各自为政的“五龙治水”海上执法时代的终结，新的中国海警和中国海事共同承担海上执法任务的新格局已经形成。新格局下，相关涉海管理部门对海洋的管理事权如何分配，仅存的两支海上执法队伍——中国海警和中国海事，在海上执法过程中的职责如何分配、如何协调，决定着《方案》机构改革和职能转变的预期目的是否能够达到以及我国未来涉海管理部门及海上执法队伍的实效。
1、新格局下中国海警与中国海事的事权划分
海洋事务牵涉广泛而跨越领域，根据联合国秘书长每年向联合国大会提出的“海洋及海洋法”报告内容进行归纳整理，海洋事务的内涵应包括以下各项内容：（1）联合国海洋法公约及其两个履行协议的现况；（2）各国在海域空间上的主张；（3）海运及航行（包括人安、船安、航安、海上协助，及港口国管制）；（4）海上犯罪（包括防止及压制针对海运之恐怖主义活动、海盗与武装抢劫、偷渡、违法毒品贩运）；（5）海洋资源可持续发展及水下文化资产（包括海洋生物资的保护与管理，海洋非生物资源、水下文化遗产）；（6）海洋环境（包括海洋环境的保护，区域合作，特定海洋区域的保护，气候变迁及海平面上升）；（7）海洋科学与技术（包括海洋科技法律体制，联合国系统中海洋科学及技术计划）；（8）争端解决（包括国际法院及海洋法国际法庭审理案件）。（9）综合议题（包括能力建构，区域合作与协调，整合性海洋管理）。（10）国际合作及协调（包括国际合作现有计划和国际协调机制）。[1]其中，除去“各国在海域空间上的主张”及“国际合作及协调”等概括性的海洋事务外，其他如“海运及航行”等具体的海洋事务将由新格局下的涉海管理部门依法分别承担管理职责。
1.1、中国海警的涉海管理事权分析
目前，中国海警的涉海管理事权的范围主要是依据《国务院办公厅关于印发国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称《通知》）[国办发[2013]52号。]确定。在该《通知》中，有三处涉及中国海警的涉海管理事权：
第一，海警司的主要职责。依据《通知》，国家海洋局海警司的主要职责包括：组织起草海洋维权执法的制度和措施，拟订执法规范和流程，承担统一指挥调度海警队伍开展海上维权执法活动具体工作，组织编制并实施海警业务建设规划、计划，组织开展海警队伍业务训练等工作。
第二，海警局的主要职责。依据《方案》，国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。因此，中国海警局的涉海管理职责主要建立在国家海洋局的职责之上。依据《通知》，国家海洋局的主要职责主要包括：（一）负责起草与海域涉、海洋生态环境保护、海洋科学调查、海岛保护等有关的法律法规、规章草案，会同有关部门组织推动完善海洋事务统筹规划和综合协调机制。（二）负责组织拟订海洋维权执法的制度和措施，制定执法规范和流程。我国管辖海域实施维权执法活动。（三）负责组织编制并监督实施海洋功能区划及海域管理、监督工作。（四）负责组织拟订海岛保护有关制度并监督实施。（五）负责组织开展海洋生态环境保护工作。（六）负责拟订海洋观测预报和海洋灾害警报制度并监督实施及重大海洋灾害应急处置。（七）负责组织拟订并实施海洋科技发展规划，建立推动海洋科技创新的机制。（八）负责组织开展海洋经济运行综合监测、统计核算、评估及信息发布工作。（九）负责开展海洋领域国际交流与合作及国际公约的履约等工作。（十）承担国家海洋委员会的具体工作。承办国务院、国家海洋委员会和国土资源部交办的其他事项。
需要明确的是，以上职责并非全部都属于中国海警的涉海管理事权，因为职权并不完全等于事权。事权，是指行政机关按照相关法律法规进行行政事务管理的权力，简单说是指有关部门在公共事务和服务中应承担的任务和职责。涉海管理事权则是指涉海管理部门依法对海洋进行管理的权力和职责。与职责相比，事权则更加侧重于管理职能，特别是对行政相对人的管理。因此，中国海警的涉海管理事权主要集中于“在我国管辖海域实施维权执法活动”，具体包括“管护海上边界，防范打击海上走私、偷渡、贩毒等违法犯罪活动，维护国家海上安全和治安秩序，负责海上重要目标的安全警卫，处置海上突发事件。负责机动渔船底拖网禁渔区线外侧和特定渔业资源渔场的渔业执法检查并组织调查处理渔业生产纠纷。负责海域使用、海岛保护及无居民海岛开发利用、海洋生态环境保护、海洋矿产资源勘探开发、海底电缆管道铺设、海洋调查测量以及涉外海洋科学研究活动等的执法检查。指导协调地方海上执法工作。参与海上应急救援，依法组织或参与调查处理海上渔业生产安全事故，按规定权限调查处理海洋环境污染事故等。”概括而言，中国海警的涉海管理事权主要集中于海上执法，基本涵盖了以前由海警、海关缉私警察、渔政、海洋局海监的海上执法事权。
1.2、中国海事的涉海管理事权分析
2013年《方案》公布后，中国海事作为唯一一支从机构设置到有关职责没有太大变化的海上执法队伍，与整合后的中国海警共同承担起我国的海上执法工作。
依据《关于中华人民共和国海事局（交通部海事局）主要职责和人员编制的批复》，海事局的主要职责包括：（一）拟定相关方针、政策、法规和技术规范、标准。（二）统一管理水上安全和防止船舶污染。（三）负责船舶、海上设施检验行业管理以及船舶适航和船舶技术管理及安全监督。（四）负责船员、引航员适任资格培训、考试、发证管理。（五）管理通航秩序、通航环境。（六）包括管理沿海航标在内的航海保障工作。（七）组织实施国际海事条约及国际合作、交流事宜。（八）组织编制全国海事系统中长期发展规划和有关计划。（九）承办交通部交办的其他事项。其中，除第一、第七、第八条外，其余均属于涉海管理事权。有此可见，除与水上交通有关的海上执法外，中国海事的涉海管理事权还包括了包括船舶、船员、通航、航海设施保障等在内的一系列职能，在范围上几乎涵盖了与水上交通有关的全部管理职能。 1.3、中国海警与中国海事的涉海管理事权对比
通过以上分析可以得出结论：在行业跨度上，中国海警的涉海管理事权跨越了多个职能部门，包含了过去了海警、海关缉私警察、渔政和海洋局海监；中国海事的涉海管理事权仅集中于水上交通管理领域。在事权范围上，中国海警的涉海管理事权仅限于海上执法，其他涉海管理事权仍有有关职能部门承担；中国海事的涉海管理事权不仅包含与水上交通有关的海上执法，还包含了其他与水上交通有关的管理工作，在范围上几乎涵盖了与水上交通有关的全部管理职能。
2、新格局下海上执法面临的形式与困境
海上执法力量的整合，在很大程度上解决了一直以来存在的我国海上执法力量分散、职能重复、各自为政的弊病。但此次改革涉及面广泛，对海上执法格局产生大范围、深层次的影响，我国涉海管理部门及执法队伍将面临新的形式与挑战。总体来说，当前海上执法面临的困境主要有：
第一，执法力量与管理部门的分工与配合有待明确。《方案》只是对现有海上执法力量进行部分整合，多部门分散管理的局面仍将延续，这导致海警局仅取得相对集中的执法权，必然会遭遇部门之间缺乏协调的困境。首先，海警局的执法范围涵盖国家海洋局、海关、渔政局等多个涉海部门的原有执法内容，因而牵涉一个执法事权与多个管理事权的，统筹这种复杂的职能关系十分困难。[2]
第二，执法队伍间的事权划分有待于明确。《方案》保留了海事局作为海上执法力量之一的地位，不过两支执法队伍今后如何在海上执法中相互协调和配合，都是值得考虑的问题。虽然《国务院办公厅关于印发国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》对多个涉海部门的职责进行了划分，但仍然过于原则，缺乏具体的操作指引，且该划分是否存在问题还有待于实践的检验。
第三，执法依据的缺失与滞后。执法队伍的执法依据主要有国际公约、国内法律法规及部门规章等。关于执法依据，我国一直以来都存在法律等级的效力较高的执法依据不足，执法大多依赖下位法的状况。此种状况极易导致执法效力受到质疑，且此问题在未来很长一段时间都会存在，不会因为大部制改革、海上执法队伍的整合而有所改善。相反，海上执法力量的整合将会加剧这一状况带来的问题，因为，过去隶属于各部门的执法力量依据该部门规章执法尚具有正当性，但整合后的中国海警局隶属于国土资源部，是否还能依据过去颁布的一系列的其他部门的规章或内部规定进行执法，会成为一个严重的问题。此外，为明确新的管理及执法权力分配，效力等级较高的涉海法律也面临着大范围的修改需要。
第四，执法队伍的性质有待明确。《国务院办公厅关于印发国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》仅对海警局内部人员编制作出了规定，并没有明确广大的海警执法人员的身份定位。关于未来海警的身份定位有两种观点：一种是包括现役（原边防武警）、警察（原海关缉私警察）、公务员（原海关、渔政）三类人员，另一种是全部为现役。从世界范围来看，台湾海岸巡防署属于第一类，美国海岸警卫队属于第二类。[3]身份定位的不同，直接导致二者的职责不同。
3、新格局下海上执法的完善建议
针对新格局下海上执法面临的形势与苦难，我国应在以下方面着重进行完善，提高我国的海上执法质量：
第一，进一步明确执法力量与管理部门间的分工及执法队伍间的事权划分，建立海洋事务的综合协调机制。大部制改革至今已有一年多时间，新格局下涉海管理及海上执法中的有关问题也开始逐渐浮出水面，应在充分调查和研究的基础上，在立法上进一步明确更加合理的、具体的执法力量与管理部门间的分工及执法队伍间的事权划分，以达到更好的海上执法效果。此外，建立常规的海洋事务综合协调机制，统筹协调涉海部门及海上执法队伍间的矛盾和冲突问题，形成巩固和稳定齐抓共管的体制，保障涉海政策和法律的有效执行。
第二，完善法律法规体系，明确海上执法依据，加强海上执法力度。首先，我国可以借鉴国外海洋发达国家的立法实践及联合国海洋立法的基本原则，使得这些先进的立法经验和原则能够融入到我国的海洋立法体系中。其次，應当认识到，海洋法律法规体系的完善是一个长期而复杂的过长，决不能简单盲目的一味追求与国际海洋法和国外海洋法律体系接轨，应充分考虑到我国的具体国情，制定符合我国法律体系要求的海洋法律法规。
第三，进一步明确海上执法队伍的性质。中国海警作为新格局下我国海洋执法的主力力量，统合了多个涉海管理部门的职能，其角色应当定位于现役，以更好的承担起全面保护我国海域的职责。中国海事作为水上交通的主管部门，其职能不仅包含海上执法，还包含其他与水上交通有关的管理职能，其角色应定位于政府职能机构，以更好的代表国家行使行政事务的管理职能及有关国际公约下的履约义务。
基金项目：教育部人文社科青年基金项目“中国海上行政执法模式研究”（12YJC820097）阶段性成果。
参考文献：
[1]于思浩：《中国海洋强国战略下的政府海洋管理体制研究》[C]，吉林大学博士论文，2013年，第127页.
[2]周华伟、张童，以中国海警局的设立为视角，论完善我国海上统一行政执法制度，《水运管理》[J]，2013年8月.
[3]陈杨波、周伟，强力建造国家海岸“执法航母”——关于中国海警局设置的设想和建议，《新东方》[J]，2013.6.
作者简介：
王大鹏（1980—），男，河北沧县人，博士，大连海事大学航海学院副教授，E-mail：wangdapeng@dlmu.edu.cn。
李婉（1984—），女，内蒙赤峰人，大连海事大学法学院海商法专业博士研究生，E-mail：liwan1111@126.com.