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党的十八大报告指出，坚持中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革。地方政府作为我国行政管理体系的重要组成部分，体制到底应该如何改革，朝哪个方向发展，是非常重大而紧要的现实问题。治理理论可以为积极稳妥地解决地方政府体制改革提供启示，有助于我国地方政府体制改革的稳步推进。
治理与善治
西方的学者之所以提出治理的理念，直接原因是他们在社会资源的配置中看到了市场的失效，同时也看到了政府的失效。一方面，市场在限制垄断、提供公共物品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、计算交易成本等方面存在着固有的局限性，依靠单纯的市场手段不可能实现资源的最优配置；另一方面，仅仅依赖国家和政府的计划、命令等手段，无法达到资源配置的最优化，最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。正是由于国家与和市场的双重失效，“越来越多的人热衷于以治理机制来对付市场和国家协调的失败”。1989年，世界银行首次使用了“治理危机”一词。1996年，经济合作与发展组织发表了一份题为《促进参与式发展和善治的项目评估》的报告。此后，西方的政治学家和经济学家不断赋予治理以新的含义，治理理论开始不断发展成熟起来。
治理意味着一系列来自政府但又不仅限于政府的社会公共机构和行为者，它表明政府并不是国家唯一的权力中心，各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个层面上的权力中心；它表明现代国家正在把原先由政府独自承担的责任转移给市民社会，即各种私人部门、公民自愿性团体等，正在承担着越来越多的原先由国家承担的责任；它明确肯定了在涉及集体行为的各个公共机构之间存在着权力依赖，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；它意味着参与者最终将形成一个自主的网络，这一网络与政府在特定的领域中合作，分担政府的行政管理职能；它还意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法。
在社会资源的配置中，不仅存在政府与市场的失灵，也存在治理的失效。那么如何克服治理的失效，使治理变得更加有效起来呢？基于对这个问题的深入思考，许多学者提出了善治的思想。
善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。它的本质特征是政府与公民对公共生活的合作性的管理，是政治国家与市民社会的一种新型的关系，是二者之间的一种和谐有序的最佳状态。一般来说，善治包括下面几大要素：第一，合法性。它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质与状态。合法性越高，善治的程度也就越高。因此，善治要求有关的管理机构和管理者，能最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意。第二，透明性。它指的是政治信息的公开性。透明性要求政治信息能够及时通过各种渠道为公民所熟悉，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。第三，责任性。它指的是人们应当对自己的政治行为和管理行为负责。它意味着管理者由于其承担的职务必须履行一定的职能和义务，否则就是失职。善治的责任性要求动用多种手段（包括法律和道德手段），强化管理者的责任。第四，依法治理的原则。这条原则要求治理必须在制度规定的范围内行事。这一点侧重强调的是通过法律制度来对作为管理者的政府行为进行制约。第五，回应。它的基本内涵是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的、负责的回应，并且应该主动与社会各阶层、各群体进行交流和沟通，解释政府的政策并回答这些的问题。第六，有效性。它的基本含义一是指管理机构设置合理，管理程序科学规范，管理行为灵活高效；二是指最大程度地降低管理成本，提高管理效率。
防止市场、政府失效
建立“五型政府”
地方政府体制改革的目标是建立一种符合现代化管理要求的、功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的地方政府管理体制，建立一种既能防止市场失效又能防止政府失效的治理体制，建立一种具有权威性、有效性和适应性的政府管理体制，提高政府的能力，使我们的政府体系发展成为一个强有力的、能得到社会普遍认同和支持的强政府体系。总之，是要建立公开、规范、服务、信用和责任的“五型政府”。要实现这一目标，就必须从以下几方面着手：
一、地方政府必须自觉适应环境变化。今天的环境与往日的环境有着很大的差别。特别是随着市场经济改革的不断深入，各种利益群体进一步分化出来，各种治理功能的子系统也在不断地出现和发展壮大，功能的相互依赖以及因果联系网络的复杂性也在大大增加，地方政府必须适应这种管理对象多元化的局面。
二、从治理的角度来说，由于治理是国家权力向社会的回归，是社会参与公共事务的管理，原先由地方政府独自承担的责任应该转移给市民社会。政府不应该无处不在，而应该放权给社会，让社会参与管理，并且在进行公共事务的管理时，与当地社会建立一种良好的合作式的互动关系。
三、从善治的角度来说，善治的几个指标应该成为政府体制改革的几个发展方向。第一，善治的合法性维度，要求现代政府必须尽可能地增加社会对政府权威的认同。如果没有社会的认可与支持，地方政府政策是不能深入贯彻下去的。因此，地方政府应该最大限度地与社会各群体、各组织一起，协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾。第二，善治的透明性维度，要求地方政府必须真正地实行政务公开，公开自己的立法活动、政策制定、政策实施、行政预算以及公共开支，并及时通过各种途径听取社会的声音，把社会吸纳到地方政府决策的过程中来，这也是社会对地方政府进行监督的必然要求。没有透明性，没有政务公开，社会就无从对政府行为和政府过程进行监督，而没有强有力的监督，政府管理就往往是随意的、高成本、高风险的管理，是对社会资源的巨大浪费。第三，善治的责任性维度，要求政府公共管理机构和人员必须在公共事务的管理中，为自己的政治行为承担责任。现代政治是责任政治，现代管理也是责任管理，这种责任既指为自己的政治行为承担法律责任，也指决策者有权为自己的科学决策得到奖励。责任政治和责任管理强调的是对公共权力持有者和管理者的行为的强有力的制约。第四，善治的法治维度，这要求政府行为必须完全纳入到法律与制度规定的范围内，而不能随意行事。在现在的地方政府体制和地方行政管理中，还有很多政府行为没有法律依据，不为制度所制约，甚至于存在人格化的倾向，这都是需要彻底改变的弊端。第五，善治的回应性维度，这要求地方政府在决策中必须尽快回应社会的要求，并尽可能地让人民群众参与到政府的决策与执行过程中来。第六，善治的有效性维度，这一方面要求地方政府机构的设置要科学规范合理，不能因人设立，也不能因事设立；另一方面，更加要求政府要减少管理的中间环节，节约管理成本，尽可能地提高管理效率。
总之，从治理的基本理论与善治的根本理念中，我们可以为地方政府体制改革找到一些有益的启发。对治理基本理论与善治根本理念的必要强调、合理吸收和科学运用，将有利于推动中国地方政府体制改革向前发展。
（责编/张立新）
治理与善治
西方的学者之所以提出治理的理念，直接原因是他们在社会资源的配置中看到了市场的失效，同时也看到了政府的失效。一方面，市场在限制垄断、提供公共物品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、计算交易成本等方面存在着固有的局限性，依靠单纯的市场手段不可能实现资源的最优配置；另一方面，仅仅依赖国家和政府的计划、命令等手段，无法达到资源配置的最优化，最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。正是由于国家与和市场的双重失效，“越来越多的人热衷于以治理机制来对付市场和国家协调的失败”。1989年，世界银行首次使用了“治理危机”一词。1996年，经济合作与发展组织发表了一份题为《促进参与式发展和善治的项目评估》的报告。此后，西方的政治学家和经济学家不断赋予治理以新的含义，治理理论开始不断发展成熟起来。
治理意味着一系列来自政府但又不仅限于政府的社会公共机构和行为者，它表明政府并不是国家唯一的权力中心，各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个层面上的权力中心；它表明现代国家正在把原先由政府独自承担的责任转移给市民社会，即各种私人部门、公民自愿性团体等，正在承担着越来越多的原先由国家承担的责任；它明确肯定了在涉及集体行为的各个公共机构之间存在着权力依赖，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；它意味着参与者最终将形成一个自主的网络，这一网络与政府在特定的领域中合作，分担政府的行政管理职能；它还意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法。
在社会资源的配置中，不仅存在政府与市场的失灵，也存在治理的失效。那么如何克服治理的失效，使治理变得更加有效起来呢？基于对这个问题的深入思考，许多学者提出了善治的思想。
善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。它的本质特征是政府与公民对公共生活的合作性的管理，是政治国家与市民社会的一种新型的关系，是二者之间的一种和谐有序的最佳状态。一般来说，善治包括下面几大要素：第一，合法性。它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质与状态。合法性越高，善治的程度也就越高。因此，善治要求有关的管理机构和管理者，能最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意。第二，透明性。它指的是政治信息的公开性。透明性要求政治信息能够及时通过各种渠道为公民所熟悉，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。第三，责任性。它指的是人们应当对自己的政治行为和管理行为负责。它意味着管理者由于其承担的职务必须履行一定的职能和义务，否则就是失职。善治的责任性要求动用多种手段（包括法律和道德手段），强化管理者的责任。第四，依法治理的原则。这条原则要求治理必须在制度规定的范围内行事。这一点侧重强调的是通过法律制度来对作为管理者的政府行为进行制约。第五，回应。它的基本内涵是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的、负责的回应，并且应该主动与社会各阶层、各群体进行交流和沟通，解释政府的政策并回答这些的问题。第六，有效性。它的基本含义一是指管理机构设置合理，管理程序科学规范，管理行为灵活高效；二是指最大程度地降低管理成本，提高管理效率。
防止市场、政府失效
建立“五型政府”
地方政府体制改革的目标是建立一种符合现代化管理要求的、功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的地方政府管理体制，建立一种既能防止市场失效又能防止政府失效的治理体制，建立一种具有权威性、有效性和适应性的政府管理体制，提高政府的能力，使我们的政府体系发展成为一个强有力的、能得到社会普遍认同和支持的强政府体系。总之，是要建立公开、规范、服务、信用和责任的“五型政府”。要实现这一目标，就必须从以下几方面着手：
一、地方政府必须自觉适应环境变化。今天的环境与往日的环境有着很大的差别。特别是随着市场经济改革的不断深入，各种利益群体进一步分化出来，各种治理功能的子系统也在不断地出现和发展壮大，功能的相互依赖以及因果联系网络的复杂性也在大大增加，地方政府必须适应这种管理对象多元化的局面。
二、从治理的角度来说，由于治理是国家权力向社会的回归，是社会参与公共事务的管理，原先由地方政府独自承担的责任应该转移给市民社会。政府不应该无处不在，而应该放权给社会，让社会参与管理，并且在进行公共事务的管理时，与当地社会建立一种良好的合作式的互动关系。
三、从善治的角度来说，善治的几个指标应该成为政府体制改革的几个发展方向。第一，善治的合法性维度，要求现代政府必须尽可能地增加社会对政府权威的认同。如果没有社会的认可与支持，地方政府政策是不能深入贯彻下去的。因此，地方政府应该最大限度地与社会各群体、各组织一起，协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾。第二，善治的透明性维度，要求地方政府必须真正地实行政务公开，公开自己的立法活动、政策制定、政策实施、行政预算以及公共开支，并及时通过各种途径听取社会的声音，把社会吸纳到地方政府决策的过程中来，这也是社会对地方政府进行监督的必然要求。没有透明性，没有政务公开，社会就无从对政府行为和政府过程进行监督，而没有强有力的监督，政府管理就往往是随意的、高成本、高风险的管理，是对社会资源的巨大浪费。第三，善治的责任性维度，要求政府公共管理机构和人员必须在公共事务的管理中，为自己的政治行为承担责任。现代政治是责任政治，现代管理也是责任管理，这种责任既指为自己的政治行为承担法律责任，也指决策者有权为自己的科学决策得到奖励。责任政治和责任管理强调的是对公共权力持有者和管理者的行为的强有力的制约。第四，善治的法治维度，这要求政府行为必须完全纳入到法律与制度规定的范围内，而不能随意行事。在现在的地方政府体制和地方行政管理中，还有很多政府行为没有法律依据，不为制度所制约，甚至于存在人格化的倾向，这都是需要彻底改变的弊端。第五，善治的回应性维度，这要求地方政府在决策中必须尽快回应社会的要求，并尽可能地让人民群众参与到政府的决策与执行过程中来。第六，善治的有效性维度，这一方面要求地方政府机构的设置要科学规范合理，不能因人设立，也不能因事设立；另一方面，更加要求政府要减少管理的中间环节，节约管理成本，尽可能地提高管理效率。
总之，从治理的基本理论与善治的根本理念中，我们可以为地方政府体制改革找到一些有益的启发。对治理基本理论与善治根本理念的必要强调、合理吸收和科学运用，将有利于推动中国地方政府体制改革向前发展。
（责编/张立新）