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摘要我国从2007年起，全国各省陆续建军立了矿山环境保证金制度。但美国等西方发达国家于上世纪二十年代就开始了矿山环境保证金制度。对其有关制度的研究，有助于我国保证金制度工作的開展。
关键词矿山环境治理保证金制度
引言 伴随着工业化水平的不断提高，矿山环境问题日益严重，立法是对矿山环境进行管理的最佳途径之一，发达国家开展矿山环境保护立法的实践较早，最早开始关注和实施矿区生态环境恢复治理工作的是德国和美国，美国在《1920年矿山租赁》中就明确要求保护土地和自然环境，德国从20年代煤矿开始在废弃地上植树；40年代英国开始制定相关的法令规章推动矿区复垦，并于50年代中期设立了复垦基金来推动全国煤矿废矿区的生态修复。经过近百年的时间，发达国家在矿山环境管理的立法方面不断完善，到20世纪70年代，已经形成了一套比较完善的管理措施和法律法规体系，其中以美国的立法历史最为悠久，加拿大、澳大利亚等国在矿山环境恢复治理方面也处于国际领先地位，其经验值得我们借鉴。
一、美国的矿山土地复垦制度
（一）保证金的主要内容
1977年8月3日美国国会颁布的《露天采矿管理与复垦法》是第一部全国性的矿区土地复垦法规，这一法案标志着美国保证金制度的建立，法案最初立法的宗旨是为了处理煤炭资源开采中的环境保护问题，经过1990年和1993年两次修订,该法案也适用于地下矿产的开采。
（二）保证金体系
美国的保证金包括复垦成本性保证金和补充型保证金两种类型，复垦成本性保证金必须涵盖矿山土地复垦的全成本，而补充型保证金企业只需缴纳复垦成本的部分作为保证金。
1.复垦成本型保证金。
保证金数额由环境保护局的矿山资源处确定（OSM）。复垦成本型保证金又称“复垦全成本保证金”，矿业企业在申请开采许可证时核算保证金的金额应该大于或者等于矿区环境的全部复垦成本。
在确定保证金数额的过程中，必须充分考虑以下几个因素: 1)矿山种类、受影响面积、矿山地质状况、被提议的矿山使用目标和基本的复垦要求、许可证年限、预期的复垦方法和进度以及其他如水文等的标准; 2)保证金数额基于但不限于申请者估算的复垦成本，足以保证业主不执行复垦任务时,管理机关对其保证金的罚没能完成复垦任务; 3)任何许可采矿区域的最低保证金数量为1 000美元; 4)保证金数额可以根据采矿计划、开采后土地用途或其他任何可能增加或降低复垦成本的因素变化而加以调整; 5)矿山企业一次或者分阶段支付保证金,需要用折现率核算补偿额; 6)闭矿后两年内矿业主应持续提供担保金,其目的是确保复垦的彻底完成和复垦质量达到标准。
2.补充型保证金。
鉴于企业缴纳复垦全成本保证金会对企业的资金产生压力，在保证有足够资金保证完成复垦任务的前提下，矿山资源处（OSM）可以批准部分矿山企业采用补充保证金制度，补充保证金包括固定费率保证金和联营基金两种形式。固定费率保证金是根据OSM制定的复垦标准为基线，各州政府确定每公顷复垦面积的保证金费率，并核算矿业公司的复垦成本，矿业公司在获得许可证前只需要缴纳复垦估算成本的20%-60%作为保证金。
联营基金由政府成立,加入的矿业企业共同分担矿区环境修复治理风险的一种公用基金,其来源包括:加入费、开采许可证费用、开采税、基金年费和矿业主复垦违约罚金。
矿山资源处（OSM）规定，只有环境责任信用良好的企业才能申请补充型保证金。被允许提出申请的矿业公司每年缴纳一定金额的年费到“联营基金”,并注册成为基金会员,方可享受补充保证金体制的特别“优惠”政策。补充型保证金制度与复垦成本型保证金体系相比,减轻了经营状况良好、环境声誉较高的企业负担,也激励了企业寻求建立环境信用的内在驱动力。
（三）保证金缴纳形式及返还方式
1.保证金缴纳形式。
美国矿区土地复垦保证金的缴纳形式多样，可分为软性资金保证和硬性资金保证，软性资金保证包括资产负债表测试、资产抵押、公司（资产）担保等形式；硬性资金保证包括不可撤销信用证、信托基金、财产证书、存款单、存款账户、现金、公司担保、政府债券、可转让债券、保险等（表5）。
2.返还方式。
矿山环境治理保证金的返还分为全程保证金返还和阶段保证金返还两种方式。全程返还是指在矿山环境治理工作结束后，将预先缴纳的保证金一次性的全部返还给矿山开发者;阶段保证金返还是指分几个阶段返还保证金，通常在一个阶段的矿山环境治理恢复工作结束后，有比例的返还部分保证金。
美国的保证金返还以阶段性返还为主。一般分为三个阶段：当复垦的土地经过岩土回填、土地平整、表土复原、建立排灌设施和侵蚀控制措施等复垦工序后，破坏的土地达到了可供利用的状态并通过验收，可退回60％的复垦保证金。阶段二当复垦的土地进一步恢复了生产力并满足复垦法规、规划规定的第二阶段要求且验收合格，矿山主申请返还复垦保证金的25％。第二阶段的主要要求是：①根据复垦规划，建立了植被；②符合重植植被的标准；③复垦土地无泥沙进入河流；④泾流被控制在限定的范围，无泥沙进入限定范围以外的河流；⑤基本农田复垦的土地生产力已与相似的未破坏的基本农田土地生产力一致；⑥蓄水池的使用与管理符合土地复垦规划。阶段三：当所有的复垦工作按照复垦规划完成，土地实现了批准的采后土地用途，植被生长也达到了约定的期限（一般地区5年，干旱地区10年），方可申请第三阶段验收，若合格，矿山主可得到余下15％的复垦保证金。
3.返还的回复期限。
美国各州的矿区复垦保证金法令规定复垦主管机关审批各种保证金的返还。大多数州规定复垦主管机关应在返还保证金请求提出的60—120天内，决定是否返还保证金。
（四）保证金的配套制度
美国矿山环境保护监督管理在实施时具有以下几种基本制度:(1)矿山环境影响评价制度。矿山环境审查评价制度是政府管理部门对提出申请的矿山环境的资料进行审查和评价,以决定是否批准申请的法理制度。(2)环境恢复保证金制度。矿山环境恢复保证金制度是指采矿权人在取得采矿权许可证之前,必须以一定数量的资金、资产作为环境恢复保证金,存放在有关管理机关,以确保矿山环境恢复工程的完成。(3)环境许可证制度。环境许可证所附的文件明确规定了矿业主在矿山环境保护和复垦方面的主要责任,未取得许可证的矿山,不得进行开发活动。(4)矿山环境监督制度。矿山环境监督制度是上述三项制度贯彻实施的保障制度，设有专门的矿山环境监督检查员负责执行矿山环境的监督检查。
可见，发达国家的矿山环境监管是由一系列的制度措施构成，矿山环境恢复治理保证金制度只是其中之一，国家环境影响评价和开采许可证体系是保证金制度实施的基础，环境监督制度是保证金制度实施效果的保证。
（五）保证金制度的实施效果
美国的土地复垦基金制度不仅规定了土地复垦资金的来源，还严格规定了保证金缴纳的时间和数量，如不按期缴纳，则不予发放采矿许可证。而且执行过程也相当严格，确保保证金按时、全额收缴。使得土地复垦工作能够落到实处，矿山环境治理恢复取得了很好的效果，土地复垦率达50%以上。土地复垦工作处于世界领先地位。
二、澳大利亚的矿山复垦抵押金制度
（一）矿山环境治理标准
在澳大利亚，立法分为联邦立法和州立法两级。联邦政府只负责有限范围内的环境保护活动，有关环境保护的工作主要由各州来进行。大量的各项保护法由各州制定。因此，澳大利亚各州均有自己的矿业法，但联邦政府强调在环境保护法方面重视联邦政府之间的协调。
（二）矿山环境治理的监督管理
矿山企业每年提交“年度环境执行报告书”，报告该年度的环境执行情况。如果矿业公司在矿业主管部门两次通知后仍不提交“年度环境执行报告书”，矿业主管部门便会考虑告知矿业权授权部门收回采矿权。如果矿业公司没有按照开采计划履行矿山环境治理义务，或者实际情况与环境执行报告书不符，则会被处以程度不一的处罚。
三、加拿大的复垦保证金制度简述
加拿大的矿产资源分属于联邦政府和省政府所有, 由联邦和省政府分别管理其所属的矿产资源。 加拿大各省已经建立了相关的矿业法。各省政府在其权限内, 负责矿业开发活动和矿地复垦工作。加拿大联邦政府只负责西北、育空地区和铀矿的矿山关闭和复垦工作加拿大各省政府。各省矿业法均规定: 开采矿产资源, 必须申请采矿权。申请者在申请采矿权时, 必须提交矿山环境影响报告和矿山关闭复垦方案, 由省政府和有关管理部门组织专家论证, 并举行听证会, 实行公众参与, 否则不予颁发采矿许可证。
采矿权人必须交纳复垦保证金, 复垦保证金要保证在该矿山关闭时,能够支付土地复垦的成本, 达到保护矿山环境的目的。保证金的数额根据矿区的面积、开采方式、矿区的地理、地质、植被和气候情况而定。复垦保证金的形式有现金、支票、定期存款、政府债券、信托基金、不可撤销信用证、资产抵押、母公司担保等形式 。采矿许可证到期后,由政府收回矿区, 矿区复垦经主管部门验收合格后, 保证金退还给矿主。对矿山的监督工作由由专门的观察员承担, 观察员有权命令关闭矿山。如果矿山没有完成复垦, 政府将不予退还保证金。
参考文献：
[1]张凤麟.发达国家矿地复垦保证金制度及对中国的启示. J中国矿业,2006,15(9):5一8.
[2] 宋蕾. 美国矿山修复治理保证金的构建和启示.J资源与产业，2011,13(1):166-172.
作者简介：孙婷，女，副教授，贵州师范大学地理与环境科学学院.经济地理研究方向.
关键词矿山环境治理保证金制度
引言 伴随着工业化水平的不断提高，矿山环境问题日益严重，立法是对矿山环境进行管理的最佳途径之一，发达国家开展矿山环境保护立法的实践较早，最早开始关注和实施矿区生态环境恢复治理工作的是德国和美国，美国在《1920年矿山租赁》中就明确要求保护土地和自然环境，德国从20年代煤矿开始在废弃地上植树；40年代英国开始制定相关的法令规章推动矿区复垦，并于50年代中期设立了复垦基金来推动全国煤矿废矿区的生态修复。经过近百年的时间，发达国家在矿山环境管理的立法方面不断完善，到20世纪70年代，已经形成了一套比较完善的管理措施和法律法规体系，其中以美国的立法历史最为悠久，加拿大、澳大利亚等国在矿山环境恢复治理方面也处于国际领先地位，其经验值得我们借鉴。
一、美国的矿山土地复垦制度
（一）保证金的主要内容
1977年8月3日美国国会颁布的《露天采矿管理与复垦法》是第一部全国性的矿区土地复垦法规，这一法案标志着美国保证金制度的建立，法案最初立法的宗旨是为了处理煤炭资源开采中的环境保护问题，经过1990年和1993年两次修订,该法案也适用于地下矿产的开采。
（二）保证金体系
美国的保证金包括复垦成本性保证金和补充型保证金两种类型，复垦成本性保证金必须涵盖矿山土地复垦的全成本，而补充型保证金企业只需缴纳复垦成本的部分作为保证金。
1.复垦成本型保证金。
保证金数额由环境保护局的矿山资源处确定（OSM）。复垦成本型保证金又称“复垦全成本保证金”，矿业企业在申请开采许可证时核算保证金的金额应该大于或者等于矿区环境的全部复垦成本。
在确定保证金数额的过程中，必须充分考虑以下几个因素: 1)矿山种类、受影响面积、矿山地质状况、被提议的矿山使用目标和基本的复垦要求、许可证年限、预期的复垦方法和进度以及其他如水文等的标准; 2)保证金数额基于但不限于申请者估算的复垦成本，足以保证业主不执行复垦任务时,管理机关对其保证金的罚没能完成复垦任务; 3)任何许可采矿区域的最低保证金数量为1 000美元; 4)保证金数额可以根据采矿计划、开采后土地用途或其他任何可能增加或降低复垦成本的因素变化而加以调整; 5)矿山企业一次或者分阶段支付保证金,需要用折现率核算补偿额; 6)闭矿后两年内矿业主应持续提供担保金,其目的是确保复垦的彻底完成和复垦质量达到标准。
2.补充型保证金。
鉴于企业缴纳复垦全成本保证金会对企业的资金产生压力，在保证有足够资金保证完成复垦任务的前提下，矿山资源处（OSM）可以批准部分矿山企业采用补充保证金制度，补充保证金包括固定费率保证金和联营基金两种形式。固定费率保证金是根据OSM制定的复垦标准为基线，各州政府确定每公顷复垦面积的保证金费率，并核算矿业公司的复垦成本，矿业公司在获得许可证前只需要缴纳复垦估算成本的20%-60%作为保证金。
联营基金由政府成立,加入的矿业企业共同分担矿区环境修复治理风险的一种公用基金,其来源包括:加入费、开采许可证费用、开采税、基金年费和矿业主复垦违约罚金。
矿山资源处（OSM）规定，只有环境责任信用良好的企业才能申请补充型保证金。被允许提出申请的矿业公司每年缴纳一定金额的年费到“联营基金”,并注册成为基金会员,方可享受补充保证金体制的特别“优惠”政策。补充型保证金制度与复垦成本型保证金体系相比,减轻了经营状况良好、环境声誉较高的企业负担,也激励了企业寻求建立环境信用的内在驱动力。
（三）保证金缴纳形式及返还方式
1.保证金缴纳形式。
美国矿区土地复垦保证金的缴纳形式多样，可分为软性资金保证和硬性资金保证，软性资金保证包括资产负债表测试、资产抵押、公司（资产）担保等形式；硬性资金保证包括不可撤销信用证、信托基金、财产证书、存款单、存款账户、现金、公司担保、政府债券、可转让债券、保险等（表5）。
2.返还方式。
矿山环境治理保证金的返还分为全程保证金返还和阶段保证金返还两种方式。全程返还是指在矿山环境治理工作结束后，将预先缴纳的保证金一次性的全部返还给矿山开发者;阶段保证金返还是指分几个阶段返还保证金，通常在一个阶段的矿山环境治理恢复工作结束后，有比例的返还部分保证金。
美国的保证金返还以阶段性返还为主。一般分为三个阶段：当复垦的土地经过岩土回填、土地平整、表土复原、建立排灌设施和侵蚀控制措施等复垦工序后，破坏的土地达到了可供利用的状态并通过验收，可退回60％的复垦保证金。阶段二当复垦的土地进一步恢复了生产力并满足复垦法规、规划规定的第二阶段要求且验收合格，矿山主申请返还复垦保证金的25％。第二阶段的主要要求是：①根据复垦规划，建立了植被；②符合重植植被的标准；③复垦土地无泥沙进入河流；④泾流被控制在限定的范围，无泥沙进入限定范围以外的河流；⑤基本农田复垦的土地生产力已与相似的未破坏的基本农田土地生产力一致；⑥蓄水池的使用与管理符合土地复垦规划。阶段三：当所有的复垦工作按照复垦规划完成，土地实现了批准的采后土地用途，植被生长也达到了约定的期限（一般地区5年，干旱地区10年），方可申请第三阶段验收，若合格，矿山主可得到余下15％的复垦保证金。
3.返还的回复期限。
美国各州的矿区复垦保证金法令规定复垦主管机关审批各种保证金的返还。大多数州规定复垦主管机关应在返还保证金请求提出的60—120天内，决定是否返还保证金。
（四）保证金的配套制度
美国矿山环境保护监督管理在实施时具有以下几种基本制度:(1)矿山环境影响评价制度。矿山环境审查评价制度是政府管理部门对提出申请的矿山环境的资料进行审查和评价,以决定是否批准申请的法理制度。(2)环境恢复保证金制度。矿山环境恢复保证金制度是指采矿权人在取得采矿权许可证之前,必须以一定数量的资金、资产作为环境恢复保证金,存放在有关管理机关,以确保矿山环境恢复工程的完成。(3)环境许可证制度。环境许可证所附的文件明确规定了矿业主在矿山环境保护和复垦方面的主要责任,未取得许可证的矿山,不得进行开发活动。(4)矿山环境监督制度。矿山环境监督制度是上述三项制度贯彻实施的保障制度，设有专门的矿山环境监督检查员负责执行矿山环境的监督检查。
可见，发达国家的矿山环境监管是由一系列的制度措施构成，矿山环境恢复治理保证金制度只是其中之一，国家环境影响评价和开采许可证体系是保证金制度实施的基础，环境监督制度是保证金制度实施效果的保证。
（五）保证金制度的实施效果
美国的土地复垦基金制度不仅规定了土地复垦资金的来源，还严格规定了保证金缴纳的时间和数量，如不按期缴纳，则不予发放采矿许可证。而且执行过程也相当严格，确保保证金按时、全额收缴。使得土地复垦工作能够落到实处，矿山环境治理恢复取得了很好的效果，土地复垦率达50%以上。土地复垦工作处于世界领先地位。
二、澳大利亚的矿山复垦抵押金制度
（一）矿山环境治理标准
在澳大利亚，立法分为联邦立法和州立法两级。联邦政府只负责有限范围内的环境保护活动，有关环境保护的工作主要由各州来进行。大量的各项保护法由各州制定。因此，澳大利亚各州均有自己的矿业法，但联邦政府强调在环境保护法方面重视联邦政府之间的协调。
（二）矿山环境治理的监督管理
矿山企业每年提交“年度环境执行报告书”，报告该年度的环境执行情况。如果矿业公司在矿业主管部门两次通知后仍不提交“年度环境执行报告书”，矿业主管部门便会考虑告知矿业权授权部门收回采矿权。如果矿业公司没有按照开采计划履行矿山环境治理义务，或者实际情况与环境执行报告书不符，则会被处以程度不一的处罚。
三、加拿大的复垦保证金制度简述
加拿大的矿产资源分属于联邦政府和省政府所有, 由联邦和省政府分别管理其所属的矿产资源。 加拿大各省已经建立了相关的矿业法。各省政府在其权限内, 负责矿业开发活动和矿地复垦工作。加拿大联邦政府只负责西北、育空地区和铀矿的矿山关闭和复垦工作加拿大各省政府。各省矿业法均规定: 开采矿产资源, 必须申请采矿权。申请者在申请采矿权时, 必须提交矿山环境影响报告和矿山关闭复垦方案, 由省政府和有关管理部门组织专家论证, 并举行听证会, 实行公众参与, 否则不予颁发采矿许可证。
采矿权人必须交纳复垦保证金, 复垦保证金要保证在该矿山关闭时,能够支付土地复垦的成本, 达到保护矿山环境的目的。保证金的数额根据矿区的面积、开采方式、矿区的地理、地质、植被和气候情况而定。复垦保证金的形式有现金、支票、定期存款、政府债券、信托基金、不可撤销信用证、资产抵押、母公司担保等形式 。采矿许可证到期后,由政府收回矿区, 矿区复垦经主管部门验收合格后, 保证金退还给矿主。对矿山的监督工作由由专门的观察员承担, 观察员有权命令关闭矿山。如果矿山没有完成复垦, 政府将不予退还保证金。
参考文献：
[1]张凤麟.发达国家矿地复垦保证金制度及对中国的启示. J中国矿业,2006,15(9):5一8.
[2] 宋蕾. 美国矿山修复治理保证金的构建和启示.J资源与产业，2011,13(1):166-172.
作者简介：孙婷，女，副教授，贵州师范大学地理与环境科学学院.经济地理研究方向.