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1.土地使用权出让金的涵义
而土地使用权出让金是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，土地使用者向国家一次性交付的金额。可概括为它是一个既有累计若干年的地租性质，又有一次性收取的似税非税性质的矛盾复合体。这里所说的累计若干年地租总和，本质上是公有资产的所有者收入，是出让土地资产使用权的收入。它是一种按市场等价交换原则的市场交易行为。因而，土地出让金具有地租而非税性质。税收是国家作为管理者对纳税人为国家缴纳的经济义务，具有强制性、无偿性和固定性。土地出让金，将累计若干年地租总和，采取一次性收取，则又似有税收的非租性质。土地出让金自身就是这样一个内在矛盾的复合体。也就是说，土地出让金，似租非租，似税非税。
2.土地出让金制度中存在的主要问题
2.1土地出让金征收管理中的问题
2.1.1盲目出让、土地出让金征收不到位
主要表现在： 一方面部分地方政府不顾经济发展水平和市场情况， 为获取土地出让金而盲目扩大城市规模、盲目加大旧城改造力度， 大量出让国有土地。另一方面， 一些地方领导法制意识不强， 人为干预土地审批、供应。一些地方政府不严格按法定程序办事， 擅自越权审批， 低价出让土地， 甚至把土地审批管理权违规下放给园区管委会， 造成园区用地失控， 土地收益流失。
2.1.2土地出让金存在重复征税问题
这就加重了纳税人的负担，土地出让金作为货币地租，可以明确地从房价中剥离出来，但是在现实中，土地出让金却成为土地价格和房屋价格的组成部分，成为计税基础。房地产开发商收取地租是履行代收代缴义务，但却必须在承担义务时缴纳营业税和契税。土地使用者同样为缴纳地租的行为承担营业税和契税。
2.1.3减少了国家财政收入
目前，政府收取土地出让金后，受让方的使用年限一般为40 年或70 年，看上去是一次性把几十年的钱都收上来了，会增加财政收入，实际上却是一种杀鸡取卵、竭泽而渔的办法。因为土地是不可再生资源，一次性把几十年的地价都收上来，以后几十年就不能再收了。而土地越批越少，况且地价是随着经济发展和土地开发程度的提高而不断提高的，因此，实则是减少了土地收入。
2.1.4大幅度提高了建设成本
一次性收取几十年的土地出让金，必然使地价数额很大、土地成本很高，而建设单位也必然要将其计入成本，这就使建设成本大幅度提高，进而导致商品房价格居高不下，超出了人民群众的承受能力，从而影响了居住水平的提高。
2.2土地出让金收益使用中的问题
2.2.1政府对出让金的随意挪用
一些地方政府挪用土地出让金， 将土地出让金用于平衡财政预算， 一些开发园区的土地出让收入由管委会坐收坐支， 在一些边远地区， 还大量存在挪用土地出让金发工资等问题。还有一些地方未按规定足额交纳新增建设用地土地有偿使用费， 甚至拖欠、挪用农民征地补偿费。对浙江省的一项调查表明，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占二成至三成、企业占四成或五成，村级组织占近三成，农民仅占5%-10%。这样，失地农民的社会保障问题必然成为严重挑战。从成本价到出让价之间生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取。
2.2.2未来收益的透支
一些城市政府以未来土地出让收入作担保向金融机构大量借贷搞城市建设， 实际上是透支未来政府土地收益。从全国范围看， 2001年，政府从征地中取得的一级市场的收入是1300亿元，企业取得的二级市场的收入是7000亿元。到了2002年，一级市场的收入是2400亿元，二级市场的收入达到了10500亿元。而这10500亿元中，有9%以上是抵押，即拿着土地到银行去抵押贷款。
2.2.3出让金大量用于城市建设
国有土地出让金大量用于城市建设， 大搞政绩工程和形象工程。一些地方政府盲目扩大城市建设规模， 甚至截留征地补偿费来搞城市建设。一方面加剧了对土地的占用， 另一方面又扩大了城市拆迁规模。同时， 由于土地出让金基本用于城市基础设施建设 ，使用于农业土地开发、安置下岗职工和土地收购储备等资金得不到保证。
3.加强土地出让金制度管理的对策研究
3.1关于土地出让金征收管理的完善建议
3.1.1严格控制土地出让规模
首先， 要严格编制、执行土地利用总体规划和土地利用年度计划， 严格控制城市规模扩张 ，控制建设占用农用地的数量和速度 ，适度控制城市拆迁规模和政府市政投资； 其次 ，要以经济手段控制城市土地出让规模 ，即根据各城市的年度用地规模和城市等级， 由省级政府向城市用地市、县政府收取一定的土地收益 ，年度用地越多需要交纳的土地收益也越多；最后经营性用地必须招标拍卖挂牌出让 ，工业用地也要逐步实行招标拍卖挂牌出让， 严禁低价出让土地。
3.1.2规范土地成本核算
将土地政府收益纳入一般预算管理，制订土地出让长远规划和年度计划，积极培育土地市场，合理确定土地成本与收益，严格规范土地征用和交易行为，保证土地收益的最大化。同时，应调整土地出让金的分享体系，改变现行的征收模式，规范用地审批程序。调整征地补偿费的分配结构，允许被征地农民以土地承包经营权入股、租赁等形式参与项目合作，分享土地增值收益。
3.1.3逐步实行土地年租制
由政府一次性收取40年、70年的土地出让金改为承租人每年上缴一次地租，把一时、一次性的土地出让巨额收入，分散到70年期限内，形成土地收入的“长流水”，保证了政府财政的长期稳定收入，同时也避免了长期出让方式助长的“圈地”行为，更有利于促进社会的可持续发展。
3.2完善土地出让金收益使用分配制度的对策
3.2.1对土地基金支出实行预算管理
土地基金所有支出编制预算， 按预算支付各项土地费用和专项支出。适应取消“土地收入专户”、将土地出让收入就地全额直接缴入国库。将政府“批次”征收、征用土地发生的新增建设用地土地有偿使用费、征地费用、拆迁补助费、土地开发费用、征地管理费和手续费等由财政列入年度部门预算 ，在“基金支出”中列支。同时 ，对法律、法规规定的各种专项支出也要按规定的要求 ，一并列入当期基金支出预算。
3.2.2对土地基金实行留成收益管理
各级政府当期出让土地使用权获得的土地纯收益，不得全部用于当期的支出。要将不低于当期土地收益40%的部分作为土地留成收益，留作以后年度地方政府安排使用。当期土地专项支出不超过当期收益 60%，其中用于城市基础设施建设的不得高于当期收益的15%。
3.2.3对土地基金实行专账管理
即在“土地基金”中设立三个专账： 一是成本费用支出专账 ，用以核算土地征收、征用和土地开发过程中发生的各项成本费用支出。二是专项支出专账， 用于核算土地收益中各项专项支出 ，具体包括： 用于农业土地开发支出、城市基础设施建设支出、失地农民及被拆迁居民的生活补偿支出、基本养老保险、医疗保险等生活保障支出。其中用于农业的土地开发资金 ；三是土地留成收益专账 ，用于核算当年从土地出让收益中划出留成收益和上年留成收益的滚存结余。
3.2.4认真贯彻落实国务院的相关规定
使出让金的支出从城市建设转向扶持农村发展。实行“收支两条线管理”。土地出让收支情况要向同级人民政府报告，政府依法向同级人民代表大会报告。财政部门只负责成本审核与收入征缴，土地部门负责营销，谋求土地收益最大化。从土地出让收入中划出一定比例资金，用于建设国有土地收益基金，主要用于土地收购储备，保障政府的土地收购储备能力，通过基金的运转减轻银行和政府资金的压力。 [科]
而土地使用权出让金是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，土地使用者向国家一次性交付的金额。可概括为它是一个既有累计若干年的地租性质，又有一次性收取的似税非税性质的矛盾复合体。这里所说的累计若干年地租总和，本质上是公有资产的所有者收入，是出让土地资产使用权的收入。它是一种按市场等价交换原则的市场交易行为。因而，土地出让金具有地租而非税性质。税收是国家作为管理者对纳税人为国家缴纳的经济义务，具有强制性、无偿性和固定性。土地出让金，将累计若干年地租总和，采取一次性收取，则又似有税收的非租性质。土地出让金自身就是这样一个内在矛盾的复合体。也就是说，土地出让金，似租非租，似税非税。
2.土地出让金制度中存在的主要问题
2.1土地出让金征收管理中的问题
2.1.1盲目出让、土地出让金征收不到位
主要表现在： 一方面部分地方政府不顾经济发展水平和市场情况， 为获取土地出让金而盲目扩大城市规模、盲目加大旧城改造力度， 大量出让国有土地。另一方面， 一些地方领导法制意识不强， 人为干预土地审批、供应。一些地方政府不严格按法定程序办事， 擅自越权审批， 低价出让土地， 甚至把土地审批管理权违规下放给园区管委会， 造成园区用地失控， 土地收益流失。
2.1.2土地出让金存在重复征税问题
这就加重了纳税人的负担，土地出让金作为货币地租，可以明确地从房价中剥离出来，但是在现实中，土地出让金却成为土地价格和房屋价格的组成部分，成为计税基础。房地产开发商收取地租是履行代收代缴义务，但却必须在承担义务时缴纳营业税和契税。土地使用者同样为缴纳地租的行为承担营业税和契税。
2.1.3减少了国家财政收入
目前，政府收取土地出让金后，受让方的使用年限一般为40 年或70 年，看上去是一次性把几十年的钱都收上来了，会增加财政收入，实际上却是一种杀鸡取卵、竭泽而渔的办法。因为土地是不可再生资源，一次性把几十年的地价都收上来，以后几十年就不能再收了。而土地越批越少，况且地价是随着经济发展和土地开发程度的提高而不断提高的，因此，实则是减少了土地收入。
2.1.4大幅度提高了建设成本
一次性收取几十年的土地出让金，必然使地价数额很大、土地成本很高，而建设单位也必然要将其计入成本，这就使建设成本大幅度提高，进而导致商品房价格居高不下，超出了人民群众的承受能力，从而影响了居住水平的提高。
2.2土地出让金收益使用中的问题
2.2.1政府对出让金的随意挪用
一些地方政府挪用土地出让金， 将土地出让金用于平衡财政预算， 一些开发园区的土地出让收入由管委会坐收坐支， 在一些边远地区， 还大量存在挪用土地出让金发工资等问题。还有一些地方未按规定足额交纳新增建设用地土地有偿使用费， 甚至拖欠、挪用农民征地补偿费。对浙江省的一项调查表明，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占二成至三成、企业占四成或五成，村级组织占近三成，农民仅占5%-10%。这样，失地农民的社会保障问题必然成为严重挑战。从成本价到出让价之间生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取。
2.2.2未来收益的透支
一些城市政府以未来土地出让收入作担保向金融机构大量借贷搞城市建设， 实际上是透支未来政府土地收益。从全国范围看， 2001年，政府从征地中取得的一级市场的收入是1300亿元，企业取得的二级市场的收入是7000亿元。到了2002年，一级市场的收入是2400亿元，二级市场的收入达到了10500亿元。而这10500亿元中，有9%以上是抵押，即拿着土地到银行去抵押贷款。
2.2.3出让金大量用于城市建设
国有土地出让金大量用于城市建设， 大搞政绩工程和形象工程。一些地方政府盲目扩大城市建设规模， 甚至截留征地补偿费来搞城市建设。一方面加剧了对土地的占用， 另一方面又扩大了城市拆迁规模。同时， 由于土地出让金基本用于城市基础设施建设 ，使用于农业土地开发、安置下岗职工和土地收购储备等资金得不到保证。
3.加强土地出让金制度管理的对策研究
3.1关于土地出让金征收管理的完善建议
3.1.1严格控制土地出让规模
首先， 要严格编制、执行土地利用总体规划和土地利用年度计划， 严格控制城市规模扩张 ，控制建设占用农用地的数量和速度 ，适度控制城市拆迁规模和政府市政投资； 其次 ，要以经济手段控制城市土地出让规模 ，即根据各城市的年度用地规模和城市等级， 由省级政府向城市用地市、县政府收取一定的土地收益 ，年度用地越多需要交纳的土地收益也越多；最后经营性用地必须招标拍卖挂牌出让 ，工业用地也要逐步实行招标拍卖挂牌出让， 严禁低价出让土地。
3.1.2规范土地成本核算
将土地政府收益纳入一般预算管理，制订土地出让长远规划和年度计划，积极培育土地市场，合理确定土地成本与收益，严格规范土地征用和交易行为，保证土地收益的最大化。同时，应调整土地出让金的分享体系，改变现行的征收模式，规范用地审批程序。调整征地补偿费的分配结构，允许被征地农民以土地承包经营权入股、租赁等形式参与项目合作，分享土地增值收益。
3.1.3逐步实行土地年租制
由政府一次性收取40年、70年的土地出让金改为承租人每年上缴一次地租，把一时、一次性的土地出让巨额收入，分散到70年期限内，形成土地收入的“长流水”，保证了政府财政的长期稳定收入，同时也避免了长期出让方式助长的“圈地”行为，更有利于促进社会的可持续发展。
3.2完善土地出让金收益使用分配制度的对策
3.2.1对土地基金支出实行预算管理
土地基金所有支出编制预算， 按预算支付各项土地费用和专项支出。适应取消“土地收入专户”、将土地出让收入就地全额直接缴入国库。将政府“批次”征收、征用土地发生的新增建设用地土地有偿使用费、征地费用、拆迁补助费、土地开发费用、征地管理费和手续费等由财政列入年度部门预算 ，在“基金支出”中列支。同时 ，对法律、法规规定的各种专项支出也要按规定的要求 ，一并列入当期基金支出预算。
3.2.2对土地基金实行留成收益管理
各级政府当期出让土地使用权获得的土地纯收益，不得全部用于当期的支出。要将不低于当期土地收益40%的部分作为土地留成收益，留作以后年度地方政府安排使用。当期土地专项支出不超过当期收益 60%，其中用于城市基础设施建设的不得高于当期收益的15%。
3.2.3对土地基金实行专账管理
即在“土地基金”中设立三个专账： 一是成本费用支出专账 ，用以核算土地征收、征用和土地开发过程中发生的各项成本费用支出。二是专项支出专账， 用于核算土地收益中各项专项支出 ，具体包括： 用于农业土地开发支出、城市基础设施建设支出、失地农民及被拆迁居民的生活补偿支出、基本养老保险、医疗保险等生活保障支出。其中用于农业的土地开发资金 ；三是土地留成收益专账 ，用于核算当年从土地出让收益中划出留成收益和上年留成收益的滚存结余。
3.2.4认真贯彻落实国务院的相关规定
使出让金的支出从城市建设转向扶持农村发展。实行“收支两条线管理”。土地出让收支情况要向同级人民政府报告，政府依法向同级人民代表大会报告。财政部门只负责成本审核与收入征缴，土地部门负责营销，谋求土地收益最大化。从土地出让收入中划出一定比例资金，用于建设国有土地收益基金，主要用于土地收购储备，保障政府的土地收购储备能力，通过基金的运转减轻银行和政府资金的压力。 [科]