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[摘要]协商民主是一种新型的民主形式，它作为对代议制民主的补充而显示出其理论和实践价值。这种新型的协商民主模式中国也有．但存在许多问题尚不能有效运作。而普遍信任的缺失是协商民主不能有效运作的主要原因。因此，为提升协商民主的有效性，一方面要提高协商所需要的普遍信任度，另一方面要为协商民主提供相关制度保障。
[关键词]协商民主；信任；社会资本
[中图分类号]D082[文献标识码]A[文章编号]1009—2234(2007)05—0022—02
一、协商民主与信任的内在联系
协商民主理论针对竞争性民主的种种问题，主张公民参与公共决策、面对面的讨论、协商。参与者遵循公开、透明的互惠规则，以达到“通过公开、公正、自由、平等地讨论来修正自己的偏好和价值，将利益冲突转化为利益共识”。[1]这种共识的达成，相对于将民众的偏好看作是固定不变的而对之简单加以聚合的竞争性民主来说，降低了公共利益被曲解的可能性，大大提升了民主的品质。只是实践中，这种协商民主制度能否发挥这些优点，则取决于复杂的社会背景，如果缺少足够的社会土壤，那么协商制度很可能沦为形式。
浙江温岭的民主恳谈会一直被作为中国协商民主制度的正面典范被学者们大加赞扬。然而这种协商民主也不是十全十美的，尚存在一定问题：首先，在中国几千年封建制度以及官本位的传统文化的影响下，经常在开会的时候领导独自坐在桌子的一头，或者领导的桌子更高而普通人坐得低，这反映了协商成员政治地位的不平等。这种内在的不平等自然会影响公民们畅所欲言。更严重的是，“在有些情况下，政策是预先定好的，提问题的人也是事先安排好的。事先不发放材料，消化信息和参与讨论的时间不充分，听取意见也只是获取合法性的一种手段”[2]这种情况下，协商已成为权威系统的操纵行为，完全沦为一种形式；其次，协商的公民在讨论的时候，受儒家文化中庸之道的影响，在同意别人意见时态度明确，不同意别人意见时却态度暧昧，这也大大降低了协商的质量。问题还有很多，比如公民参与协商往往责任心不够，整个协商过程缺乏有效的监督。协商结果经常忽视弱势群体的利益等，协商民主的质量因此大打折扣。
笔者认为，参与协商的公民之间的信任以及公民于制度的信任对协商民主的有效运作起着重要的作用。这种信任不仅仅是人与人交往所形成的人际信任，更重要的是基于对人们的行为可以理性预测基础上形成的普遍信任，即陌生人之间的信任。这种信任可以“补充和支持对政治冲突的协商式解决；而政治冲突的协商方法能够在个人之间以及在个人与制度之间引起信任。”[3]信任保证协商，协商孕育信任。“在社会内部和个人与政府之间存在高水平的有保证信任的地方，协商的民主更容易创立和组织”[4]。中国带有协商民主性质的民主恳谈会、民主听证会、以及建立在技术发达、网络普及基础上的便民直通车、民主论坛等等。出现在经济发展水平较高、公民参与能力和呼声很高的地区。因为这些地方发达的经济、普及的教育、便利的社会网络酝酿出了公民合作、宽容的公共精神、参与的热情以及乐观主义心态。“繁荣使人乐观，乐观孕育信任。”[5]，宽容、合作、参与、乐观这些品质塑造了地区公民的信任，这种信任不仅仅是人际交往中的信任而是在涉及到公共利益方面表现出的普遍信任。有了普遍信任，人们才能以一种宽容、平等的心态参与讨论，然后经由公民的广泛讨论，达成有关公共利益的社会成员普遍认可的共识，协商民主得以有效运作。
二、中国的社会信任水平现状及对有效协商的阻滞
有效协商需要社会的普遍信任，本文所说的信任来自“社会资本”这个概念。首先将社会资本引入政治学理论研究的是美国学者罗伯特·D·帕特南，他认为，“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过合作行为来提高社会的效率。”[6]由此可见，信任是社会资本的核心，离开了信任成员之间将无法协调和交流，因而也无法达成协调的行动。下文将具体论述中国的社会资本现状及社会信任水平。
首先，中国社会的普遍信任度尚很低。日裔美籍学者福山，“在对一些国家的信任程度与经济发展的关系进行了考察后，提出了‘低社会资本’国家，其中就包括中国(他将社会成员之间的信任程度定义为一种社会资本)。”[7]福山的看法不无道理，因为中国是一个有着两千多年历史的文明古国，家天下的君主专制制度在中国长达一千多年，家族本位思想根深蒂固，至少在现在的中国尚有广泛的影响。传统社会人与人之间的信任是一种建立在血缘关系基础的特殊信任，陌生人之间是不存在信任的。到了现代社会，市场体制和民主制度建立，人与人之间的信任关系打破了这种狭隘的范围，基于合作和共享的需要，普遍信任有所提升，但“关系”、“人情”在中国仍然发挥重要作用，成为中国社会资本的重要内容。比如官本位思想还十分普遍，权力寻租现象也随处可见。普遍信任作为协商民主的一个重要心理条件，在中国还没有超越“关系”、“人情”的范围形成气候。
其次，社团组织在中国还不发达，普遍信任所需要的广泛的社会网络没有形成。基于“关系”形成的社会网络无处不在，“这种非理性的社会关系网络，往往导致特殊主义凌驾于普遍主义原则之上。如果不通过社会关系网络，个人很难做成任何事情，甚至一些法律明文规定的事情。也要借助社会关系网络才有可能得到更好的施行。”[8]这样的社会关系网，所形成的信任只是局限于网络内部，而且这种信任不具有传递性，使得关系网外的公民因为这种特殊团体的存在而对参与失去信心；这种对一般公民封闭、排外的关系网络，极不符合协商民主模式所需要的平等对话精神。
最后，传统社会制度不存在了，但公民传统的臣民意识却很难消散。现代民主制度要求具有自主参与意识的公民，而不是臣民。由于地区发展的不平衡，很多地区经济、文化、教育的落后，造成了人们的思想解放不够，传统文化影响较大。相应地，协商民主大多出现在少数经济发达、思想开放的地区，与那里的公民具有现代参与意识和参与能力是分不开的。公民对于关系切身利益的公共事务，发表意见参与政府治理，不仅需要参与精神，更需要对公共事务的关注和了解。协商民主的有效运作，需要现代意义的公民社会为背景，理性的、具有公共情怀的公民又是公民社会的基石。因此，中国建立在传统文化基础上的社会资本尚不能提供协商民主所需要的公民素质。
三、提高普遍信任度、提升协商的有效性
协商离不开信任，信任离不开社会资本。由此，提高社会资本的存量是促进协商民主有效运转的一个重要途径。
首先，发挥大众媒介在协商机制和塑造公民品德方面的积极作用。大众媒介是指以电视、广播、报刊、电子网络等诸多媒体为代表的信息传播通道。在技术、通讯发达的现代社会，大众媒体不仅仅起到一种传递信息的作用，更在监督 权力运行、引导公民的价值观方面发挥重要的作用。大众媒介对于协商民主的运作同样有着重要的作用。协商民主是一种公共协商机制，相关议题的公开、政策法规的公开、公民意愿的公开、协商程序的公开是协商民主的前提，整个协商机制遵循这样一个逻辑“公开——理解——妥协——共识——社会信任”。因此，公开是协商的前提，没有公开就不能够保证协商所需要的公共理性、理解、宽容和共识。而公开性的保证，依赖大众媒介。众所周知，媒体最重要的特点是其公开性、透明化，通过它将协商的议题公开并解释，相关的公民能充分了解议题，为协商做准备；通过它将整个协商过程公布于众，使公民认识到共识是如何达成的，这种公开更“深化了公共协商的普遍教育功能。通过参与者协商与合作的过程，公民成员就能够在公共利益超越狭隘自我利益的程序中受到教育。”[9]由此可见，大众媒介可以帮助提升公民的公共精神，塑造协商民主所需要的公民精神。
其次，鼓励社会团体的发展，壮大。社会资本是一种建立在广泛社会网络基础上的信任、规范。这种社会资本不会凭空发生，是一个长期积累的过程。而对于社会资本的投资和积累，离不开社会网络这个物质载体。我国正处于传统向现代转型的过程，这意味着社团将与公民、政府一起成为现代社会的重要载体，自愿社团的发达基于公民对公共事务的关注、对公共责任的承担。因此自愿社团能够酝酿社会信任，构建协商民主所需要的社会资本。而在转型期的中国，社会资本表现为传统和现代并存的局面，在传统社会资本下，基于特殊信任形成的封闭社会网络，是无法参与到协商中来的。现代社会资本所需要的是一种建立彼此信任、互利互惠基础上的自愿社会组织。我国现存的各种民间组织和公民社团还不够成熟，大部分自主性不够，依赖于政府，甚至成为政府的附属机构。因此，无论是要打破传统的社会关系网络，还是鼓励发展一种具有更大吸纳能力的新兴社会网络，都依赖政府作为。一方面。通过政策措施，限制原有的关系网络，遏制特殊主义，对于政府主导的社团，要放松控制；另一方面，要降低公民组建社团的门槛，保障公民的结社自由，进一步为公民的结社创造条件、提供资源，让现代意义上的社会团体成为公民参与公共事务的一个重要场所。
最后，政府应增加有关协商的制度供给。提到“协商民主”，对中国人来说，并不陌生。因为“协商”两个字自从新中国诞生以来就一直出现在中国的政治体系中．它就是中共领导的多党合作和政治协商制度。但本文认为它并非真正的协商民主模式。协商民主“强调公民是民主政治的主体，认为公民的政治参与不应该局限于定期的投票和不定期的游行示威等方式，而应该在信息公开透明的条件下，依据一定的程序，自由而平等地对所影响到自己的公共政策进行公开的讨论，通过公共协商赋予决策的合法性，从而提升民主的品质。”[10]它是公民直接参与公共政策、国家治理的一种模式。而中国的政治协商只是各党派之间的一种协商，而非普通公民，说到底是政党政治的一种模式，本质上是精英政治。文章所提到的“民主恳谈会”之类的公共协商模式，是有协商民主品格的。因为它是公民直接参与协商，面对面的交流达成共识，而非投票来产生公共政策，仅从这一点来看，它贴近协商民主的精神。但中国目前的协商民主形式还过于单一，既有的形式也存在很多问题(上文已有分析)。这些问题的解决主要依靠政府治理理念和方式的转变。因此，现代社会的公共行政主体需要逐步改变管制的心态，以合作的心态与公民、社团一起参与到社会治理中，与公民一道探索协商民主的有效运行模式，并为协商民主的有效运行创造良好的制度环境。
[参考文献]
[1][10]马奔，周明昆．协商民主：概念、缘起及其在中国的应用[J]．理论探讨，2006(4)：71，70．
[2]何宝钢．中国协商民主制度[J]．浙江大学学报(人文社会科学版)，2005(3)：19．
[3][4]马克·E·沃伦．民主理论与信任[M]．吴辉，译．北京：华夏出版社，2004：315．
[5]艾里克·M·乌斯拉纳．民主与社会资本[M]．(民主与信任)吴辉，译．北京：华夏出版社，2004：136．
[6]罗伯特·D·帕特南．使民主运转起来[M]．王列，赖海榕，译．南昌：江西人民出版社，2001：195．
[7]赵延东．社会资本理论的新进展(J)．国外社会科学，2003(3)：55．
[8]江作军，刘坤．论当代中国社会资本的转型[J]．江海学刊，2005(5)：225．
[9]乔治·M·瓦拉德兹．协商民主。马克思主义与现实[J]．何莉，译．2004(3)：6—37．
[责任编辑：王兴运]
[关键词]协商民主；信任；社会资本
[中图分类号]D082[文献标识码]A[文章编号]1009—2234(2007)05—0022—02
一、协商民主与信任的内在联系
协商民主理论针对竞争性民主的种种问题，主张公民参与公共决策、面对面的讨论、协商。参与者遵循公开、透明的互惠规则，以达到“通过公开、公正、自由、平等地讨论来修正自己的偏好和价值，将利益冲突转化为利益共识”。[1]这种共识的达成，相对于将民众的偏好看作是固定不变的而对之简单加以聚合的竞争性民主来说，降低了公共利益被曲解的可能性，大大提升了民主的品质。只是实践中，这种协商民主制度能否发挥这些优点，则取决于复杂的社会背景，如果缺少足够的社会土壤，那么协商制度很可能沦为形式。
浙江温岭的民主恳谈会一直被作为中国协商民主制度的正面典范被学者们大加赞扬。然而这种协商民主也不是十全十美的，尚存在一定问题：首先，在中国几千年封建制度以及官本位的传统文化的影响下，经常在开会的时候领导独自坐在桌子的一头，或者领导的桌子更高而普通人坐得低，这反映了协商成员政治地位的不平等。这种内在的不平等自然会影响公民们畅所欲言。更严重的是，“在有些情况下，政策是预先定好的，提问题的人也是事先安排好的。事先不发放材料，消化信息和参与讨论的时间不充分，听取意见也只是获取合法性的一种手段”[2]这种情况下，协商已成为权威系统的操纵行为，完全沦为一种形式；其次，协商的公民在讨论的时候，受儒家文化中庸之道的影响，在同意别人意见时态度明确，不同意别人意见时却态度暧昧，这也大大降低了协商的质量。问题还有很多，比如公民参与协商往往责任心不够，整个协商过程缺乏有效的监督。协商结果经常忽视弱势群体的利益等，协商民主的质量因此大打折扣。
笔者认为，参与协商的公民之间的信任以及公民于制度的信任对协商民主的有效运作起着重要的作用。这种信任不仅仅是人与人交往所形成的人际信任，更重要的是基于对人们的行为可以理性预测基础上形成的普遍信任，即陌生人之间的信任。这种信任可以“补充和支持对政治冲突的协商式解决；而政治冲突的协商方法能够在个人之间以及在个人与制度之间引起信任。”[3]信任保证协商，协商孕育信任。“在社会内部和个人与政府之间存在高水平的有保证信任的地方，协商的民主更容易创立和组织”[4]。中国带有协商民主性质的民主恳谈会、民主听证会、以及建立在技术发达、网络普及基础上的便民直通车、民主论坛等等。出现在经济发展水平较高、公民参与能力和呼声很高的地区。因为这些地方发达的经济、普及的教育、便利的社会网络酝酿出了公民合作、宽容的公共精神、参与的热情以及乐观主义心态。“繁荣使人乐观，乐观孕育信任。”[5]，宽容、合作、参与、乐观这些品质塑造了地区公民的信任，这种信任不仅仅是人际交往中的信任而是在涉及到公共利益方面表现出的普遍信任。有了普遍信任，人们才能以一种宽容、平等的心态参与讨论，然后经由公民的广泛讨论，达成有关公共利益的社会成员普遍认可的共识，协商民主得以有效运作。
二、中国的社会信任水平现状及对有效协商的阻滞
有效协商需要社会的普遍信任，本文所说的信任来自“社会资本”这个概念。首先将社会资本引入政治学理论研究的是美国学者罗伯特·D·帕特南，他认为，“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过合作行为来提高社会的效率。”[6]由此可见，信任是社会资本的核心，离开了信任成员之间将无法协调和交流，因而也无法达成协调的行动。下文将具体论述中国的社会资本现状及社会信任水平。
首先，中国社会的普遍信任度尚很低。日裔美籍学者福山，“在对一些国家的信任程度与经济发展的关系进行了考察后，提出了‘低社会资本’国家，其中就包括中国(他将社会成员之间的信任程度定义为一种社会资本)。”[7]福山的看法不无道理，因为中国是一个有着两千多年历史的文明古国，家天下的君主专制制度在中国长达一千多年，家族本位思想根深蒂固，至少在现在的中国尚有广泛的影响。传统社会人与人之间的信任是一种建立在血缘关系基础的特殊信任，陌生人之间是不存在信任的。到了现代社会，市场体制和民主制度建立，人与人之间的信任关系打破了这种狭隘的范围，基于合作和共享的需要，普遍信任有所提升，但“关系”、“人情”在中国仍然发挥重要作用，成为中国社会资本的重要内容。比如官本位思想还十分普遍，权力寻租现象也随处可见。普遍信任作为协商民主的一个重要心理条件，在中国还没有超越“关系”、“人情”的范围形成气候。
其次，社团组织在中国还不发达，普遍信任所需要的广泛的社会网络没有形成。基于“关系”形成的社会网络无处不在，“这种非理性的社会关系网络，往往导致特殊主义凌驾于普遍主义原则之上。如果不通过社会关系网络，个人很难做成任何事情，甚至一些法律明文规定的事情。也要借助社会关系网络才有可能得到更好的施行。”[8]这样的社会关系网，所形成的信任只是局限于网络内部，而且这种信任不具有传递性，使得关系网外的公民因为这种特殊团体的存在而对参与失去信心；这种对一般公民封闭、排外的关系网络，极不符合协商民主模式所需要的平等对话精神。
最后，传统社会制度不存在了，但公民传统的臣民意识却很难消散。现代民主制度要求具有自主参与意识的公民，而不是臣民。由于地区发展的不平衡，很多地区经济、文化、教育的落后，造成了人们的思想解放不够，传统文化影响较大。相应地，协商民主大多出现在少数经济发达、思想开放的地区，与那里的公民具有现代参与意识和参与能力是分不开的。公民对于关系切身利益的公共事务，发表意见参与政府治理，不仅需要参与精神，更需要对公共事务的关注和了解。协商民主的有效运作，需要现代意义的公民社会为背景，理性的、具有公共情怀的公民又是公民社会的基石。因此，中国建立在传统文化基础上的社会资本尚不能提供协商民主所需要的公民素质。
三、提高普遍信任度、提升协商的有效性
协商离不开信任，信任离不开社会资本。由此，提高社会资本的存量是促进协商民主有效运转的一个重要途径。
首先，发挥大众媒介在协商机制和塑造公民品德方面的积极作用。大众媒介是指以电视、广播、报刊、电子网络等诸多媒体为代表的信息传播通道。在技术、通讯发达的现代社会，大众媒体不仅仅起到一种传递信息的作用，更在监督 权力运行、引导公民的价值观方面发挥重要的作用。大众媒介对于协商民主的运作同样有着重要的作用。协商民主是一种公共协商机制，相关议题的公开、政策法规的公开、公民意愿的公开、协商程序的公开是协商民主的前提，整个协商机制遵循这样一个逻辑“公开——理解——妥协——共识——社会信任”。因此，公开是协商的前提，没有公开就不能够保证协商所需要的公共理性、理解、宽容和共识。而公开性的保证，依赖大众媒介。众所周知，媒体最重要的特点是其公开性、透明化，通过它将协商的议题公开并解释，相关的公民能充分了解议题，为协商做准备；通过它将整个协商过程公布于众，使公民认识到共识是如何达成的，这种公开更“深化了公共协商的普遍教育功能。通过参与者协商与合作的过程，公民成员就能够在公共利益超越狭隘自我利益的程序中受到教育。”[9]由此可见，大众媒介可以帮助提升公民的公共精神，塑造协商民主所需要的公民精神。
其次，鼓励社会团体的发展，壮大。社会资本是一种建立在广泛社会网络基础上的信任、规范。这种社会资本不会凭空发生，是一个长期积累的过程。而对于社会资本的投资和积累，离不开社会网络这个物质载体。我国正处于传统向现代转型的过程，这意味着社团将与公民、政府一起成为现代社会的重要载体，自愿社团的发达基于公民对公共事务的关注、对公共责任的承担。因此自愿社团能够酝酿社会信任，构建协商民主所需要的社会资本。而在转型期的中国，社会资本表现为传统和现代并存的局面，在传统社会资本下，基于特殊信任形成的封闭社会网络，是无法参与到协商中来的。现代社会资本所需要的是一种建立彼此信任、互利互惠基础上的自愿社会组织。我国现存的各种民间组织和公民社团还不够成熟，大部分自主性不够，依赖于政府，甚至成为政府的附属机构。因此，无论是要打破传统的社会关系网络，还是鼓励发展一种具有更大吸纳能力的新兴社会网络，都依赖政府作为。一方面。通过政策措施，限制原有的关系网络，遏制特殊主义，对于政府主导的社团，要放松控制；另一方面，要降低公民组建社团的门槛，保障公民的结社自由，进一步为公民的结社创造条件、提供资源，让现代意义上的社会团体成为公民参与公共事务的一个重要场所。
最后，政府应增加有关协商的制度供给。提到“协商民主”，对中国人来说，并不陌生。因为“协商”两个字自从新中国诞生以来就一直出现在中国的政治体系中．它就是中共领导的多党合作和政治协商制度。但本文认为它并非真正的协商民主模式。协商民主“强调公民是民主政治的主体，认为公民的政治参与不应该局限于定期的投票和不定期的游行示威等方式，而应该在信息公开透明的条件下，依据一定的程序，自由而平等地对所影响到自己的公共政策进行公开的讨论，通过公共协商赋予决策的合法性，从而提升民主的品质。”[10]它是公民直接参与公共政策、国家治理的一种模式。而中国的政治协商只是各党派之间的一种协商，而非普通公民，说到底是政党政治的一种模式，本质上是精英政治。文章所提到的“民主恳谈会”之类的公共协商模式，是有协商民主品格的。因为它是公民直接参与协商，面对面的交流达成共识，而非投票来产生公共政策，仅从这一点来看，它贴近协商民主的精神。但中国目前的协商民主形式还过于单一，既有的形式也存在很多问题(上文已有分析)。这些问题的解决主要依靠政府治理理念和方式的转变。因此，现代社会的公共行政主体需要逐步改变管制的心态，以合作的心态与公民、社团一起参与到社会治理中，与公民一道探索协商民主的有效运行模式，并为协商民主的有效运行创造良好的制度环境。
[参考文献]
[1][10]马奔，周明昆．协商民主：概念、缘起及其在中国的应用[J]．理论探讨，2006(4)：71，70．
[2]何宝钢．中国协商民主制度[J]．浙江大学学报(人文社会科学版)，2005(3)：19．
[3][4]马克·E·沃伦．民主理论与信任[M]．吴辉，译．北京：华夏出版社，2004：315．
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[6]罗伯特·D·帕特南．使民主运转起来[M]．王列，赖海榕，译．南昌：江西人民出版社，2001：195．
[7]赵延东．社会资本理论的新进展(J)．国外社会科学，2003(3)：55．
[8]江作军，刘坤．论当代中国社会资本的转型[J]．江海学刊，2005(5)：225．
[9]乔治·M·瓦拉德兹．协商民主。马克思主义与现实[J]．何莉，译．2004(3)：6—37．
[责任编辑：王兴运]