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我国现行检察制度下的不起诉制度，具有鲜明的中国特色和制度优势，它是刑事诉讼法赋予检察机关的一项重要职权，其行使的好坏事关检察机关的威信和法律的公平正义。如何使不起诉制度存在的不足得到完善，确保不起诉权的正当、充分行使，笔者就我国的不起诉制度存在的一些问题提出完善意见及对不起诉制度的发展方向进行了一些探讨。
一、不起诉制度的理论价值和意义
不起诉制度虽然是刑事诉讼中起诉阶段的一个制度，却深刻体现了刑事诉讼基本的价值和意义，因此理解其价值和意义，有助于对不起诉制度的改革方向指明方向。
1、不起诉制度具有诉讼经济效益价值。
诉讼效益价值是指刑事诉讼程序的设计和运作符合经济效益的要求，也就是指必须使刑事诉讼的操作符合经济效益的要求，使司法资源的投入和消耗降低，同时使大量刑事案件较快地得到处理。我国目前正处于社会主义市场经济的转型阶段，国家财力比较紧张，司法经费远远不能满足司法活动的需要，这就要求法律程序应尽量缩小诉讼成本而达到最大诉讼效益。不起诉制度则体现了诉讼经济原则。不起诉制度使不必要或者不应当进入诉讼程序的刑事案件在审查起诉阶段终结，从而减化了刑事诉讼程序。可以使人民检察院和人民法院将主要精力投入到更为严重的刑事案件的起诉和审判中去，以提高诉讼质量和诉讼效率。
2、不起诉制度符合刑罚个别化的刑事理论，有助于刑罚功能的实现。
传统刑法注重刑罚的报应功能，刑罚强调报复和惩罚，突出刑法对犯罪实行特殊预防的作用，而单一地采取罪刑相适应原则，有罪必罚，罪罚相当；现代刑法，刑罚的重心已由犯罪转移到犯罪人。刑罚的个别化，是指适用刑罚时注重对犯罪人的教育改造，以防止犯罪人再犯罪为宗旨，刑罚已不是回顾已然的犯罪而是前瞻未然的犯罪的手段，而是以预防犯罪和再犯罪为其重要功能，从某种意义上讲，不起诉制度更有助于刑罚实现功能。
3、不起诉制度符合国际上“轻轻重重”的刑事政策趋向，有利于我国严打整治斗争的顺利开展，有助于维护社会稳定。
20世纪60年代以来，伴随着犯罪率的不断上升，世界各国刑事政策出现了两极化趋向，简言之就是法学界所谓的“轻轻重重”政策。“轻轻”是指对轻微犯罪，包括偶犯、初犯、过失犯等主观恶性不深的犯罪，处罚更轻。“重重”是指对恐怖犯罪、严重侵犯公民人身财产安全的犯罪、经济犯罪等更多地、更长期地适用监禁刑。西方国家一般都很注重发挥?“轻轻”政策在犯罪预防、社会改造、重新配置司法资源等方面的作用。由于“轻轻重重”政策在维护社会稳定中发挥了重要作用，“轻轻重重”政策也成为了西方国家刑事政策的主流。
二、我国现行不起诉制度中存在的问题及完善措施
1、对现行刑事诉讼法在绝对不起诉的适用条件上存在的问题及完善措施。
我国在1996年修正的《刑事诉讼法》中明确规定了绝对不起诉、相对不起诉和存疑不起诉三种不起诉的适用条件，但对于没有犯罪事实或者犯罪并非犯罪嫌疑人所为的案件如何处理，刑事诉讼法没有明文规定。在司法实践中，一旦这类案件进入审查起诉阶段，往往被作绝对不起诉处理，然而，这种处理方法是依法无据的。根据刑事诉讼法第十五条规定的六种不起诉情形，没有一条适用于没有犯罪事实或者犯罪行为人，即使是其中“情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的”这种情形，也是针对有违法行为，但情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的人，与清白无辜者有一定的差别的，因此无论适用现行何种不起诉方式，都不仅于法无据，而且也为清白无辜者留下了阴影。因此，对于这一立法上的漏洞，有必要在刑事诉讼法中增加相应的法律条文，弥补法律上的漏洞。
2、我国的相对不起诉制度的使用范围较为狭窄，不能充分发挥起诉便宜主义的积极功能。
现行刑事诉讼法对相对不起诉规定为“犯罪情节轻微，依刑法免除处罚不需要处罚的，可以作出不起诉”，这一规定过于笼统和简单，在实践中较难把握。如犯罪事实和情节相当，犯罪嫌疑人的表现及其它情况也相近的两个案件，检察机关依法处理，就很可能一个作出起诉决定，一个不起诉。这样前者将是有罪免刑，后者则无罪无刑。相近的情形出现了罪和非罪截然不同的结果，很难为人们所接受，其原因在于相对不起诉在实践中可以起诉，也可以不起诉。只有使相对不起诉的标准具体化、规范化，才能充分发挥检察机关的检察职能，体现出公正执法的理念。
3、对不起诉制度的监督和制约中存在的问题及完善措施。
（1）对不起诉决定的复议、复核期限具体操作期限及程序问题。新刑诉法规定，公安机关认为不起诉决定有错误时，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核；被害人不服，可以向人民检察院申诉。但刑诉法只是原则规定了检察机关进行复议、复核、复查申诉，至于检察机关进行复议、复核和复查申诉时具体的一些操作程序和要求均未作细致规定，同样，刑诉法也没有规定公安机关提出复议、复核的合理的期限。因此应在刑诉法有关条文或司法解释中增加相应的规定，使不起诉制度更加完善和易于操作。
（2）不起诉决定作出后发现新证据新事实的问题。不起诉决定作出后，发现了新证据、新事实，符合起诉条件的，被害人又没有向法院起诉的，这种情形原不起诉决定的效力如何，检察机关该如何处理？新刑诉法对这种情形没有任何规定。从理论上讲，当出现这种情形时，检察机关应撤销原来作出的不起诉决定，依法可以向人民法院提起公诉。但是在刑诉法中对这方面的情形没有任何规定。因此为防止这种现象发生，应在刑诉法有关条文或司法解释中增加相应的规定。
（3）被害人对不起诉决定不服向法院起诉的，可否掌握案件的证据材料的问题。刑诉法规定，被害人对不起诉决定不服，可以向人民法院起诉，但法院是对被害人有证据证明对被告人侵害其人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而公安机关或人民检察院不予追诉被告人刑事责任的案件，才作为自诉案件，审查后认为犯罪事实清楚，有足够证据的话，才开庭处理，如果缺乏罪证，自诉人提不出补充证据，法院应当说服自诉人撤回自诉或者裁定驳回。这样，被害人向法院起诉应当掌握足够证据才可以，但是这时案件的证据材料都在检察机关手里，同时这些证据根据检察机关的办案规则和有关规定，往往作为保密材料进行归档，那么在这种情况下被害人怎样掌握这些材料，需要怎样的程序，这些在刑诉法中均没有作出相应的规定。笔者认为，要贯彻保护被害人利益的原则，在立法上应对此作出具体详尽的规定。
三、不起诉制度改革的发展构想
不起诉制度的改革必须紧跟我国乃至世界的刑事司法发展趋势，这样才能更合理地找出改革的发展路径。当前我国的刑事司法逐步走向法制化、规范化，走向人权保障，走向和谐，在这种情况下，不起诉制度也应当进行适当的发展，进行积极的尝试，以适应社会和刑事司法发展的需要。
1、推进对未成年人犯罪不起诉制度改革。
近年来，未成年人犯罪呈现上升趋势，成为一个相对严重的社会问题，因此将未成年人犯罪案件诉讼方式改革已经被纳入了司法体制改革范畴。考虑到未成年人的生理、心理尚在发育之中，惩罚不是目的，通过惩罚的手段教育未成年犯罪人改过自新，才是对未成年人施加刑罚的目的。同时很多未成年犯罪嫌疑人属于初犯、偶犯、从犯，所犯的案件中相当一部分属于比较轻微的犯罪，而且往往主观恶性较小，易于教育感化挽救，因此对他们依法采取轻缓的刑事政策，适当使用相对不起诉，更有利于实现法律效果与社会效果的有机统一。
2、设立不起诉制度中的和解程序的构想。
不起诉制度中的和解程序是一种通过恢复性程序实现恢复性结果的处理轻微刑事案件的处理方法，适用对象包括未成年人犯罪嫌疑人和成年犯罪嫌疑人中的过失犯、初犯、偶犯。在犯罪人通过向被害人道歉、赔偿损失、进行社区服务等行为，使被害人得到赔偿，并求得被害人及其家庭和社区成员的谅解的基础上，决定对犯罪嫌疑人是否作相对不起诉处理的措施。这项措施以保护被害人的利益为核心理念，兼顾了犯罪人和公共利益的保护，为被害人提供了一种与加害人直接协商处理冲突的机会，既减少了时间成本，也减少了心理成本和经济的成本。
3、扩大被不起诉人行使申诉权范围的构想。
在我国的刑事诉讼法中，只是赋予了被不起诉人对相对不起诉有申诉权，而对存疑不起诉是否享有申诉权没有作出规定。笔者认为，存疑不起诉案件中的被不起诉人应享有申诉权。首先，在实际生活中，在人们的心目中，被不起诉人就是一个疑案在身的人员，往往会受到社会各方面的排斥和冷遇，这就使得被不起诉人为了尽早摆脱这种情况，而向检察机关提出申诉，要求尽快查明真相，给出一个明明白白的处理结果；其次，存疑不起诉案件中的被不起诉人的申诉有利于司法机关查明案件的真相，被不起诉人为了摆脱疑案在身的状况，必然会对案件提出自己的看法，甚至提供破案的新线索或检举他人的犯罪行为，从而有利于司法机关查明案件的疑点，维护法律的公平正义。
（作者通讯地址:广西钟山县人民检察院，广西钟山542600）
一、不起诉制度的理论价值和意义
不起诉制度虽然是刑事诉讼中起诉阶段的一个制度，却深刻体现了刑事诉讼基本的价值和意义，因此理解其价值和意义，有助于对不起诉制度的改革方向指明方向。
1、不起诉制度具有诉讼经济效益价值。
诉讼效益价值是指刑事诉讼程序的设计和运作符合经济效益的要求，也就是指必须使刑事诉讼的操作符合经济效益的要求，使司法资源的投入和消耗降低，同时使大量刑事案件较快地得到处理。我国目前正处于社会主义市场经济的转型阶段，国家财力比较紧张，司法经费远远不能满足司法活动的需要，这就要求法律程序应尽量缩小诉讼成本而达到最大诉讼效益。不起诉制度则体现了诉讼经济原则。不起诉制度使不必要或者不应当进入诉讼程序的刑事案件在审查起诉阶段终结，从而减化了刑事诉讼程序。可以使人民检察院和人民法院将主要精力投入到更为严重的刑事案件的起诉和审判中去，以提高诉讼质量和诉讼效率。
2、不起诉制度符合刑罚个别化的刑事理论，有助于刑罚功能的实现。
传统刑法注重刑罚的报应功能，刑罚强调报复和惩罚，突出刑法对犯罪实行特殊预防的作用，而单一地采取罪刑相适应原则，有罪必罚，罪罚相当；现代刑法，刑罚的重心已由犯罪转移到犯罪人。刑罚的个别化，是指适用刑罚时注重对犯罪人的教育改造，以防止犯罪人再犯罪为宗旨，刑罚已不是回顾已然的犯罪而是前瞻未然的犯罪的手段，而是以预防犯罪和再犯罪为其重要功能，从某种意义上讲，不起诉制度更有助于刑罚实现功能。
3、不起诉制度符合国际上“轻轻重重”的刑事政策趋向，有利于我国严打整治斗争的顺利开展，有助于维护社会稳定。
20世纪60年代以来，伴随着犯罪率的不断上升，世界各国刑事政策出现了两极化趋向，简言之就是法学界所谓的“轻轻重重”政策。“轻轻”是指对轻微犯罪，包括偶犯、初犯、过失犯等主观恶性不深的犯罪，处罚更轻。“重重”是指对恐怖犯罪、严重侵犯公民人身财产安全的犯罪、经济犯罪等更多地、更长期地适用监禁刑。西方国家一般都很注重发挥?“轻轻”政策在犯罪预防、社会改造、重新配置司法资源等方面的作用。由于“轻轻重重”政策在维护社会稳定中发挥了重要作用，“轻轻重重”政策也成为了西方国家刑事政策的主流。
二、我国现行不起诉制度中存在的问题及完善措施
1、对现行刑事诉讼法在绝对不起诉的适用条件上存在的问题及完善措施。
我国在1996年修正的《刑事诉讼法》中明确规定了绝对不起诉、相对不起诉和存疑不起诉三种不起诉的适用条件，但对于没有犯罪事实或者犯罪并非犯罪嫌疑人所为的案件如何处理，刑事诉讼法没有明文规定。在司法实践中，一旦这类案件进入审查起诉阶段，往往被作绝对不起诉处理，然而，这种处理方法是依法无据的。根据刑事诉讼法第十五条规定的六种不起诉情形，没有一条适用于没有犯罪事实或者犯罪行为人，即使是其中“情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的”这种情形，也是针对有违法行为，但情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的人，与清白无辜者有一定的差别的，因此无论适用现行何种不起诉方式，都不仅于法无据，而且也为清白无辜者留下了阴影。因此，对于这一立法上的漏洞，有必要在刑事诉讼法中增加相应的法律条文，弥补法律上的漏洞。
2、我国的相对不起诉制度的使用范围较为狭窄，不能充分发挥起诉便宜主义的积极功能。
现行刑事诉讼法对相对不起诉规定为“犯罪情节轻微，依刑法免除处罚不需要处罚的，可以作出不起诉”，这一规定过于笼统和简单，在实践中较难把握。如犯罪事实和情节相当，犯罪嫌疑人的表现及其它情况也相近的两个案件，检察机关依法处理，就很可能一个作出起诉决定，一个不起诉。这样前者将是有罪免刑，后者则无罪无刑。相近的情形出现了罪和非罪截然不同的结果，很难为人们所接受，其原因在于相对不起诉在实践中可以起诉，也可以不起诉。只有使相对不起诉的标准具体化、规范化，才能充分发挥检察机关的检察职能，体现出公正执法的理念。
3、对不起诉制度的监督和制约中存在的问题及完善措施。
（1）对不起诉决定的复议、复核期限具体操作期限及程序问题。新刑诉法规定，公安机关认为不起诉决定有错误时，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核；被害人不服，可以向人民检察院申诉。但刑诉法只是原则规定了检察机关进行复议、复核、复查申诉，至于检察机关进行复议、复核和复查申诉时具体的一些操作程序和要求均未作细致规定，同样，刑诉法也没有规定公安机关提出复议、复核的合理的期限。因此应在刑诉法有关条文或司法解释中增加相应的规定，使不起诉制度更加完善和易于操作。
（2）不起诉决定作出后发现新证据新事实的问题。不起诉决定作出后，发现了新证据、新事实，符合起诉条件的，被害人又没有向法院起诉的，这种情形原不起诉决定的效力如何，检察机关该如何处理？新刑诉法对这种情形没有任何规定。从理论上讲，当出现这种情形时，检察机关应撤销原来作出的不起诉决定，依法可以向人民法院提起公诉。但是在刑诉法中对这方面的情形没有任何规定。因此为防止这种现象发生，应在刑诉法有关条文或司法解释中增加相应的规定。
（3）被害人对不起诉决定不服向法院起诉的，可否掌握案件的证据材料的问题。刑诉法规定，被害人对不起诉决定不服，可以向人民法院起诉，但法院是对被害人有证据证明对被告人侵害其人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而公安机关或人民检察院不予追诉被告人刑事责任的案件，才作为自诉案件，审查后认为犯罪事实清楚，有足够证据的话，才开庭处理，如果缺乏罪证，自诉人提不出补充证据，法院应当说服自诉人撤回自诉或者裁定驳回。这样，被害人向法院起诉应当掌握足够证据才可以，但是这时案件的证据材料都在检察机关手里，同时这些证据根据检察机关的办案规则和有关规定，往往作为保密材料进行归档，那么在这种情况下被害人怎样掌握这些材料，需要怎样的程序，这些在刑诉法中均没有作出相应的规定。笔者认为，要贯彻保护被害人利益的原则，在立法上应对此作出具体详尽的规定。
三、不起诉制度改革的发展构想
不起诉制度的改革必须紧跟我国乃至世界的刑事司法发展趋势，这样才能更合理地找出改革的发展路径。当前我国的刑事司法逐步走向法制化、规范化，走向人权保障，走向和谐，在这种情况下，不起诉制度也应当进行适当的发展，进行积极的尝试，以适应社会和刑事司法发展的需要。
1、推进对未成年人犯罪不起诉制度改革。
近年来，未成年人犯罪呈现上升趋势，成为一个相对严重的社会问题，因此将未成年人犯罪案件诉讼方式改革已经被纳入了司法体制改革范畴。考虑到未成年人的生理、心理尚在发育之中，惩罚不是目的，通过惩罚的手段教育未成年犯罪人改过自新，才是对未成年人施加刑罚的目的。同时很多未成年犯罪嫌疑人属于初犯、偶犯、从犯，所犯的案件中相当一部分属于比较轻微的犯罪，而且往往主观恶性较小，易于教育感化挽救，因此对他们依法采取轻缓的刑事政策，适当使用相对不起诉，更有利于实现法律效果与社会效果的有机统一。
2、设立不起诉制度中的和解程序的构想。
不起诉制度中的和解程序是一种通过恢复性程序实现恢复性结果的处理轻微刑事案件的处理方法，适用对象包括未成年人犯罪嫌疑人和成年犯罪嫌疑人中的过失犯、初犯、偶犯。在犯罪人通过向被害人道歉、赔偿损失、进行社区服务等行为，使被害人得到赔偿，并求得被害人及其家庭和社区成员的谅解的基础上，决定对犯罪嫌疑人是否作相对不起诉处理的措施。这项措施以保护被害人的利益为核心理念，兼顾了犯罪人和公共利益的保护，为被害人提供了一种与加害人直接协商处理冲突的机会，既减少了时间成本，也减少了心理成本和经济的成本。
3、扩大被不起诉人行使申诉权范围的构想。
在我国的刑事诉讼法中，只是赋予了被不起诉人对相对不起诉有申诉权，而对存疑不起诉是否享有申诉权没有作出规定。笔者认为，存疑不起诉案件中的被不起诉人应享有申诉权。首先，在实际生活中，在人们的心目中，被不起诉人就是一个疑案在身的人员，往往会受到社会各方面的排斥和冷遇，这就使得被不起诉人为了尽早摆脱这种情况，而向检察机关提出申诉，要求尽快查明真相，给出一个明明白白的处理结果；其次，存疑不起诉案件中的被不起诉人的申诉有利于司法机关查明案件的真相，被不起诉人为了摆脱疑案在身的状况，必然会对案件提出自己的看法，甚至提供破案的新线索或检举他人的犯罪行为，从而有利于司法机关查明案件的疑点，维护法律的公平正义。
（作者通讯地址:广西钟山县人民检察院，广西钟山542600）