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摘要 互联网的高速发展与广泛普及使它对社会生活的影响力急剧扩大,由此引发了一系列仅靠技术规则和行业自律无法解决的问题。传统的对互联网“任其发展”的观点逐渐被各国摒弃,取而代之的是以政府为主导的“互联网治理”的实践。规范、协调互联网治理中的国家行为,明确各国在互联网治理领域的权利和义务,这是现代国际法在信息时代的全新使命。
关键词互联网治理信息主权国际法渊源
中图分类号:D99文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-336-02
自1969年诞生至今,互联网已然走过了四十个春秋。作为全世界共享的信息基础设施,它融汇了计算机、数字化、通讯技术等20世纪的科技结晶,正式开启了信息时代的大门,有力地推动着人类社会的进步。
然而,科学技术向来是一柄双刃剑。自然科学突飞猛进的同时,还需要有与之相适应的社会科学来规制和引导。随着互联网社会影响力的不断增大,各国政府纷纷采取措施对网络行为加以约束。但由于互联网与生俱来的虚拟、无国界等等属性,这些措施或收效不大,或相互冲突。为此,一个建立在多边合作基础上的互联网国际治理框架正在逐渐形成。在这一进程中,通过法律手段规范、协调各国的互联网治理行为,确保各国平等、安全、有序地利用和发展互联网,便是国际法在信息时代的全新使命。
一、互联网的产生与现状
互联网(Internet),音译为因特网,是计算机网络的一种。它可以将任意类型的小网络相互连接,形成更大的网络,使原处不同网络中的设备也能相互通讯,因此互联网又被称为“网间网”。正因具备这一特质,互联网从诞生起就注定要背负全球信息一体化的重任。
1969年,美苏冷战正酣。考虑到一旦发生战争,计算机系统很容易受到打击,美国国防部决定设计一个分散式的互联网络,将各国防、科研单位的计算机连接起来,这样,即便网络上的一点被摧毁,信息仍然可以通过网络的其他部分存储和传送。1984年,根据联邦调查局的调查报告,美国政府决定在保留一定管理特权的前提下将这个名为ARPANET的网络交由民间作商业化使用。从此,Internet这一更为形象地描述了互联网特质的词语取代了ARPANET,为越来越多的人们所熟悉。
最先尝到了信息化甜头的美国人在互联网建设方面继续全力领跑,于1994年抛出“全球信息基础设施”战略,企图主宰各国未来的信息资源。为避免在信息时代落入被动挨打局面,各国迅速启动了各自的“信息高速公路”战略 。1993至1995这三年间,互联网建设热潮席卷了全球绝大多数国家,全球互联网络初具雏形。到1999年底,全球上网人口已达2亿5900万人。
进入新世纪,“web 2.0”等概念引导互联网向贴近网民个人、渗透日常生活的角度发展,互联网迎来了它的第二个黄金发展时期。在这一时期,互联网正式完成了从一种时髦的媒体工具到一件普通的生活必需品的蜕变。根据2008年6月的《互联网世界统计》,全球上网人数已达14.64亿人,占世界总人口的21.9%。互联网的规模也随之不断扩大,截至2008年2月底,全球互联网站个数已有1.63亿个,接入互联网的电子设备将在2012年达到50亿个。
二、通过国际法调整互联网治理的可能性与必要性
长期以来,互联网被人们认为是不受现实世界政府和法律约束的“飞地”。这不但因为互联网在结构上具有平等、自下而上、共享开放的特点,更因为互联网利用遍布全球的计算机的存储能力和计算能力,构建出了一个数字化的虚拟“空间”。这种虚拟属性使互联网和现实世界之间产生了相对的独立性。
“网络无政府”的观点主宰了互联网诞生后的头25年,相当数量的互联网专家至今仍坚持互联网的“纯粹自由与开放”,认为互联网应当是一种非政治的、非赢利的、纯技术的存在。互联网创始人之一的戴维·克拉克有一句名言:“我们拒绝国王、总统和投票表决。我们只相信多数人的意见与运行法则。”互联网活动家约翰·佩里·巴洛则在其著名的《网络世界独立宣言》中写道:“工业世界里的各国政府们:你们在网络世界中不受欢迎,你们在这里没有主权。网络世界不在你们的国境之内。”
技术专家们对自己创造的“网络空间”抱有这种幻想,在情感上是可以理解的。但是,这种幻想就如同柏拉图由哲学家来统治的“理想国”一样不切实际。互联网的物质基础毕竟扎根于现实世界,互联网使用者也是现实世界中的社会成员,不可能完全脱离现实世界实行自治。更关键的是,互联网对现实世界的经济、政治、文化有着极其巨大的反作用力,并且在可预见的未来,这种反作用力只会继续增大。政府不可能坐视自己的统治权威被不断侵蚀。
更何况,随着近年来互联网加速向更广的应用领域、更深的应用层次发展,一系列人们始料未及的、仅靠技术规制手段无法解决的新问题不断涌现。比较有代表性的问题一是互联网关键资源的分配管理问题,譬如剩余IP地址的分配方案、顶级域名的管理权归属、域名根服务器的掌管等等。这些问题直接关系到各国在信息时代的国家安全和国际竞争力,因此成为各国角力的焦点。
另一个影响较大的问题是管辖权问题。由于互联网行为具有全球性,行为人足不出户,行为结果却可能到达世界上每一个角落,极易造成管辖冲突或无法管辖的情况出现。一系列问题由此而衍生,如网络犯罪的惩治就受到了掣肘,犯罪分子可以轻松地利用管辖逃避刑事制裁;电子商务争端的解决、知识产权和人身权的保护都不同程度地被削弱;政府的网络内容控制措施也常因管辖范围的不明确而引起争议……这些问题随着互联网影响力的增加而进一步放大。
人们逐渐意识到:如果再不引入综合考虑政治、经济、文化因素的治理行动,互联网将面临混乱,甚至分裂的局面。于是,政府在互联网治理中的作用得到了愈来愈多的国家的认同。欧盟表示互联网“要有国家和政府的适度干预”,英国宣布“网络不是法律的真空地带”,法国则主张政府要与技术开发商、服务提供商和用户一同“共同调控互联网”。
2003年召开的信息社会世界首脑会议(WSIS)日内瓦阶段会议上,“互联网治理”的概念首次被放到了谈判桌上,各国纷纷表达了政府在互联网治理中不但可以发挥作用,而且还发挥着首要作用的看法。在分配和管理互联网关键资源、明确司法管辖范围、保障网络安全与惩治网络犯罪,以及制订内容政策与进行内容控制等等方面,行业和民间社会所能发挥的力量是极为有限的,因为这些问题或关乎各国的信息安全,或必须由国家强制力进行严厉控制,或只能通过外交途径处理。脱离了国家意志的体现,这些问题是无法得到彻底解决的。
综上所述,互联网治理必然包含政府治理,有效的政府治理又必然需要各国的协商合作。因此,只有规范、协调好互联网治理中的国家行为,明确各国在互联网治理领域的权利和义务,才能使互联网在良好的国际合作氛围中维持稳定并长久发展。这项任务不可替代地要由国际法这一国家间行为准则予以完成。
三、现有实践与未来发展
就目前而言,调整互联网治理的国际法规则还谈不上丰富。各国网络发展水平不均,对互联网治理的观点也各有不同,在这个新领域达成更多共识还需假以时日。
从条约法和条约派生性立法方面的实践来看,为处理互联网治理相关问题而新创设的国际法规则主要存在于四个文件中:欧洲理事会《关于网络犯罪的公约》、欧盟《民商事管辖权及判决承认与执行条例》,以及世界知识产权组织的《版权条约》与《表演和录音制品条约》。这些规则集中于网络犯罪、管辖权和知识产权等问题涌现最多、各国之间分歧相对最小的领域,它们成为以国际法调整互联网治理实践的先行者,可说并非历史的偶然。
在国际习惯法方面,应当说目前还不存在任何有关互联网治理的国际法规则。一项国际习惯的形成,需要具备各国一般性和长期性的反复实践,即所谓“通例”,再加上各国产生的法律确信来接受这种通例成为法律。互联网本身发展的时间跨度还较小,信息技术日新月异的变化又干扰了通例的形成,因此这种习惯法在互联网治理领域还未能出现。
联合国互联网治理工作组的成员之一约万·库巴利加曾撰文表示,美国控制互联网关键资源、监管域名根服务器等重要系统的实践将形成一项国际习惯——美国自1969年以来一直反复此实践,得到了绝大部分国家的认可,使其得以具备国际习惯形成的两个要件。本文认为,这一观点是严重不符合理论和事实的。美国至今掌握上述互联网治理的权力,是由于历史因素和美国对技术霸权思想的顽固坚持。互联网在全球范围内的最终形成说到底依靠的是各国的共同建设,美国无权将其在互联网发明初期拥有的控制权延展到互联网已经成为全球信息公共设施的如今,否则就是对平等互利这一国际法基本原则的违背。况且,对于美国的这一实践做法,欧盟、俄罗斯、巴西、中国等国家已经不止一次在正式场合提出了反对意见,只是美国以强硬和不合作的态度拒不放弃其单边主义做法,其实践既没有得到国际社会的普遍认可,更无从谈起“法律确信”的形成。
目前在互联网治理领域最为丰富的国际法规则来源于“软法”规则,包括不具有法律约束力的决议、宣言,国家间没有约定具体权利义务的协定、声明、谅解备忘录等等。这些软法规则虽然不是国际法的正式渊源,没有法律约束力,但是对互联网国际治理的发展提供了良好的导引,也表达了国际社会对特定问题的一般性观点,昭示了未来国际法“硬法”规则形成的趋势。
这类辅助性渊源下最显著的成果当属信息社会世界首脑会议两次会议通过的《日内瓦原则宣言》、《日内瓦行动计划》、《突尼斯承诺》和《突尼斯议程》。
信息社会世界首脑会议由国际电信联盟提议、联合国组织召开,分两个阶段于2003年在日内瓦、2005年在突尼斯举行,分别有170余个主权国家的元首或政府首脑等高级官员出席。这是互联网治理问题第一次被正式提上外交议程、在联合国层面进行全面、深入的探讨。
日内瓦阶段会议一致通过的《原则宣言》确定了以互联网为基础的信息社会的基本原则,敦请联合国秘书长设立互联网治理工作组,对与互联网相关的问题进行深入研究,供突尼斯阶段会议参考。《行动计划》则在《原则宣言》基础上对各国政府提出了一些更为具体的要求,如在2005年之前制定出包括能力建设在内的国家信息通信战略,促进区域根服务器的发展和国际化域名的使用等等。
《突尼斯承诺》重申了《原则宣言》中确定的有关信息社会和互联网建设的基本原则。另一份文件《突尼斯议程》则较具体地规定了2005-2015年间各国开展互联网治理工作的内容。
此外,经济合作与发展组织(OECD)作出的有关信息通信技术和互联网治理的若干项指南(Guidelines)也覆盖了互联网治理问题的多个方面,对发达国家之间的互联网治理行为起着相当大的规范作用。
就互联网治理中单一方面问题作出规定的“软法”规则也有不少。例如欧盟与美国于2000年7月达成的关于个人隐私权保护问题的“安全港协议”。这一协议框架由双方的十余个文件组成,以“软法”的形式协调双方的互联网治理行为。另一个例子是2005年4月签署的《首尔·墨尔本反垃圾邮件多边合作谅解备忘录》。它的签署者主要是各国负责互联网治理的政府部门或政府性质的机构,如日本经济产业省和总务省、新西兰经济发展部等等,文件规定了成员之间信息交换、争端解决等制度。这些都是通过国际法手段解决互联网全球性问题的良好开端。
当前互联网治理领域的国际法才刚刚起步,数量稀少,布局分散,治理作用还很有限。只有法律规则进一步丰富,初步形成体系,得到较普遍的认同与接受,才能充分发挥国际法的调整作用,巩固各国政府在互联网治理中的主导地位,最终缔造一个稳定有序、高速发展的信息时代。
关键词互联网治理信息主权国际法渊源
中图分类号:D99文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-336-02
自1969年诞生至今,互联网已然走过了四十个春秋。作为全世界共享的信息基础设施,它融汇了计算机、数字化、通讯技术等20世纪的科技结晶,正式开启了信息时代的大门,有力地推动着人类社会的进步。
然而,科学技术向来是一柄双刃剑。自然科学突飞猛进的同时,还需要有与之相适应的社会科学来规制和引导。随着互联网社会影响力的不断增大,各国政府纷纷采取措施对网络行为加以约束。但由于互联网与生俱来的虚拟、无国界等等属性,这些措施或收效不大,或相互冲突。为此,一个建立在多边合作基础上的互联网国际治理框架正在逐渐形成。在这一进程中,通过法律手段规范、协调各国的互联网治理行为,确保各国平等、安全、有序地利用和发展互联网,便是国际法在信息时代的全新使命。
一、互联网的产生与现状
互联网(Internet),音译为因特网,是计算机网络的一种。它可以将任意类型的小网络相互连接,形成更大的网络,使原处不同网络中的设备也能相互通讯,因此互联网又被称为“网间网”。正因具备这一特质,互联网从诞生起就注定要背负全球信息一体化的重任。
1969年,美苏冷战正酣。考虑到一旦发生战争,计算机系统很容易受到打击,美国国防部决定设计一个分散式的互联网络,将各国防、科研单位的计算机连接起来,这样,即便网络上的一点被摧毁,信息仍然可以通过网络的其他部分存储和传送。1984年,根据联邦调查局的调查报告,美国政府决定在保留一定管理特权的前提下将这个名为ARPANET的网络交由民间作商业化使用。从此,Internet这一更为形象地描述了互联网特质的词语取代了ARPANET,为越来越多的人们所熟悉。
最先尝到了信息化甜头的美国人在互联网建设方面继续全力领跑,于1994年抛出“全球信息基础设施”战略,企图主宰各国未来的信息资源。为避免在信息时代落入被动挨打局面,各国迅速启动了各自的“信息高速公路”战略 。1993至1995这三年间,互联网建设热潮席卷了全球绝大多数国家,全球互联网络初具雏形。到1999年底,全球上网人口已达2亿5900万人。
进入新世纪,“web 2.0”等概念引导互联网向贴近网民个人、渗透日常生活的角度发展,互联网迎来了它的第二个黄金发展时期。在这一时期,互联网正式完成了从一种时髦的媒体工具到一件普通的生活必需品的蜕变。根据2008年6月的《互联网世界统计》,全球上网人数已达14.64亿人,占世界总人口的21.9%。互联网的规模也随之不断扩大,截至2008年2月底,全球互联网站个数已有1.63亿个,接入互联网的电子设备将在2012年达到50亿个。
二、通过国际法调整互联网治理的可能性与必要性
长期以来,互联网被人们认为是不受现实世界政府和法律约束的“飞地”。这不但因为互联网在结构上具有平等、自下而上、共享开放的特点,更因为互联网利用遍布全球的计算机的存储能力和计算能力,构建出了一个数字化的虚拟“空间”。这种虚拟属性使互联网和现实世界之间产生了相对的独立性。
“网络无政府”的观点主宰了互联网诞生后的头25年,相当数量的互联网专家至今仍坚持互联网的“纯粹自由与开放”,认为互联网应当是一种非政治的、非赢利的、纯技术的存在。互联网创始人之一的戴维·克拉克有一句名言:“我们拒绝国王、总统和投票表决。我们只相信多数人的意见与运行法则。”互联网活动家约翰·佩里·巴洛则在其著名的《网络世界独立宣言》中写道:“工业世界里的各国政府们:你们在网络世界中不受欢迎,你们在这里没有主权。网络世界不在你们的国境之内。”
技术专家们对自己创造的“网络空间”抱有这种幻想,在情感上是可以理解的。但是,这种幻想就如同柏拉图由哲学家来统治的“理想国”一样不切实际。互联网的物质基础毕竟扎根于现实世界,互联网使用者也是现实世界中的社会成员,不可能完全脱离现实世界实行自治。更关键的是,互联网对现实世界的经济、政治、文化有着极其巨大的反作用力,并且在可预见的未来,这种反作用力只会继续增大。政府不可能坐视自己的统治权威被不断侵蚀。
更何况,随着近年来互联网加速向更广的应用领域、更深的应用层次发展,一系列人们始料未及的、仅靠技术规制手段无法解决的新问题不断涌现。比较有代表性的问题一是互联网关键资源的分配管理问题,譬如剩余IP地址的分配方案、顶级域名的管理权归属、域名根服务器的掌管等等。这些问题直接关系到各国在信息时代的国家安全和国际竞争力,因此成为各国角力的焦点。
另一个影响较大的问题是管辖权问题。由于互联网行为具有全球性,行为人足不出户,行为结果却可能到达世界上每一个角落,极易造成管辖冲突或无法管辖的情况出现。一系列问题由此而衍生,如网络犯罪的惩治就受到了掣肘,犯罪分子可以轻松地利用管辖逃避刑事制裁;电子商务争端的解决、知识产权和人身权的保护都不同程度地被削弱;政府的网络内容控制措施也常因管辖范围的不明确而引起争议……这些问题随着互联网影响力的增加而进一步放大。
人们逐渐意识到:如果再不引入综合考虑政治、经济、文化因素的治理行动,互联网将面临混乱,甚至分裂的局面。于是,政府在互联网治理中的作用得到了愈来愈多的国家的认同。欧盟表示互联网“要有国家和政府的适度干预”,英国宣布“网络不是法律的真空地带”,法国则主张政府要与技术开发商、服务提供商和用户一同“共同调控互联网”。
2003年召开的信息社会世界首脑会议(WSIS)日内瓦阶段会议上,“互联网治理”的概念首次被放到了谈判桌上,各国纷纷表达了政府在互联网治理中不但可以发挥作用,而且还发挥着首要作用的看法。在分配和管理互联网关键资源、明确司法管辖范围、保障网络安全与惩治网络犯罪,以及制订内容政策与进行内容控制等等方面,行业和民间社会所能发挥的力量是极为有限的,因为这些问题或关乎各国的信息安全,或必须由国家强制力进行严厉控制,或只能通过外交途径处理。脱离了国家意志的体现,这些问题是无法得到彻底解决的。
综上所述,互联网治理必然包含政府治理,有效的政府治理又必然需要各国的协商合作。因此,只有规范、协调好互联网治理中的国家行为,明确各国在互联网治理领域的权利和义务,才能使互联网在良好的国际合作氛围中维持稳定并长久发展。这项任务不可替代地要由国际法这一国家间行为准则予以完成。
三、现有实践与未来发展
就目前而言,调整互联网治理的国际法规则还谈不上丰富。各国网络发展水平不均,对互联网治理的观点也各有不同,在这个新领域达成更多共识还需假以时日。
从条约法和条约派生性立法方面的实践来看,为处理互联网治理相关问题而新创设的国际法规则主要存在于四个文件中:欧洲理事会《关于网络犯罪的公约》、欧盟《民商事管辖权及判决承认与执行条例》,以及世界知识产权组织的《版权条约》与《表演和录音制品条约》。这些规则集中于网络犯罪、管辖权和知识产权等问题涌现最多、各国之间分歧相对最小的领域,它们成为以国际法调整互联网治理实践的先行者,可说并非历史的偶然。
在国际习惯法方面,应当说目前还不存在任何有关互联网治理的国际法规则。一项国际习惯的形成,需要具备各国一般性和长期性的反复实践,即所谓“通例”,再加上各国产生的法律确信来接受这种通例成为法律。互联网本身发展的时间跨度还较小,信息技术日新月异的变化又干扰了通例的形成,因此这种习惯法在互联网治理领域还未能出现。
联合国互联网治理工作组的成员之一约万·库巴利加曾撰文表示,美国控制互联网关键资源、监管域名根服务器等重要系统的实践将形成一项国际习惯——美国自1969年以来一直反复此实践,得到了绝大部分国家的认可,使其得以具备国际习惯形成的两个要件。本文认为,这一观点是严重不符合理论和事实的。美国至今掌握上述互联网治理的权力,是由于历史因素和美国对技术霸权思想的顽固坚持。互联网在全球范围内的最终形成说到底依靠的是各国的共同建设,美国无权将其在互联网发明初期拥有的控制权延展到互联网已经成为全球信息公共设施的如今,否则就是对平等互利这一国际法基本原则的违背。况且,对于美国的这一实践做法,欧盟、俄罗斯、巴西、中国等国家已经不止一次在正式场合提出了反对意见,只是美国以强硬和不合作的态度拒不放弃其单边主义做法,其实践既没有得到国际社会的普遍认可,更无从谈起“法律确信”的形成。
目前在互联网治理领域最为丰富的国际法规则来源于“软法”规则,包括不具有法律约束力的决议、宣言,国家间没有约定具体权利义务的协定、声明、谅解备忘录等等。这些软法规则虽然不是国际法的正式渊源,没有法律约束力,但是对互联网国际治理的发展提供了良好的导引,也表达了国际社会对特定问题的一般性观点,昭示了未来国际法“硬法”规则形成的趋势。
这类辅助性渊源下最显著的成果当属信息社会世界首脑会议两次会议通过的《日内瓦原则宣言》、《日内瓦行动计划》、《突尼斯承诺》和《突尼斯议程》。
信息社会世界首脑会议由国际电信联盟提议、联合国组织召开,分两个阶段于2003年在日内瓦、2005年在突尼斯举行,分别有170余个主权国家的元首或政府首脑等高级官员出席。这是互联网治理问题第一次被正式提上外交议程、在联合国层面进行全面、深入的探讨。
日内瓦阶段会议一致通过的《原则宣言》确定了以互联网为基础的信息社会的基本原则,敦请联合国秘书长设立互联网治理工作组,对与互联网相关的问题进行深入研究,供突尼斯阶段会议参考。《行动计划》则在《原则宣言》基础上对各国政府提出了一些更为具体的要求,如在2005年之前制定出包括能力建设在内的国家信息通信战略,促进区域根服务器的发展和国际化域名的使用等等。
《突尼斯承诺》重申了《原则宣言》中确定的有关信息社会和互联网建设的基本原则。另一份文件《突尼斯议程》则较具体地规定了2005-2015年间各国开展互联网治理工作的内容。
此外,经济合作与发展组织(OECD)作出的有关信息通信技术和互联网治理的若干项指南(Guidelines)也覆盖了互联网治理问题的多个方面,对发达国家之间的互联网治理行为起着相当大的规范作用。
就互联网治理中单一方面问题作出规定的“软法”规则也有不少。例如欧盟与美国于2000年7月达成的关于个人隐私权保护问题的“安全港协议”。这一协议框架由双方的十余个文件组成,以“软法”的形式协调双方的互联网治理行为。另一个例子是2005年4月签署的《首尔·墨尔本反垃圾邮件多边合作谅解备忘录》。它的签署者主要是各国负责互联网治理的政府部门或政府性质的机构,如日本经济产业省和总务省、新西兰经济发展部等等,文件规定了成员之间信息交换、争端解决等制度。这些都是通过国际法手段解决互联网全球性问题的良好开端。
当前互联网治理领域的国际法才刚刚起步,数量稀少,布局分散,治理作用还很有限。只有法律规则进一步丰富,初步形成体系,得到较普遍的认同与接受,才能充分发挥国际法的调整作用,巩固各国政府在互联网治理中的主导地位,最终缔造一个稳定有序、高速发展的信息时代。