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日本关东军在侵占察南、晋北和绥远之后,围绕着对这三地区的统治方式问题,日本陆军中央部与关东军发生了分歧。中央军部主张将三地区作为特别区纳入华北伪政权的统辖之下,而关东军则主张对三地域合并统治,建立“蒙疆”政权。最终陆军中央部不得已只得承认关东军做成的“既成事实”。关东军之所以坚持将三伪政权合并统治是由于蒙疆地域的重要战略地位以及出于建立起维持该占领区经济基础之需要。