论文部分内容阅读
涉农专项资金，主要是指中央财政和地方各级财政以及通过其他渠道投入的，用于“三农”发展的各类专项资金。主要有：农业、水利、林业、民政、土地、扶贫资金、农村社会保障资金以及教育、交通、卫生等专项资金。每个行业又包括许多不同名目的专项资金。这些涉农专项资金来源渠道多，有中央财政资金、地方财政配套资金和地方筹措资金，中央、省级财政资金又分为有偿资金和无偿资金。就2009年度岐山县的涉农专项资金种类看，各类专项资金已经达到120多项，涉及金额3.07亿元，占县级财政总支出的44％。由于县级审计机关普遍存在人员编制少、力量不足的现状，涉农专项资金审计覆盖面仅达到30％左右。从近年来的审计情况看，涉农专项资金中的问题多、漏洞多，不能不引起县级审计人员的深思。
（一）部分涉农专项资金计划缺乏相关的配套政策，缺乏资金管理使用方面的政策，有些项目有政策，但文字表述很不清楚，这在计划执行过程中给项目建设单位留下了挤占挪用专项资金的空间。
（二）一些涉农专项资金计划缺乏统筹性、严肃性。县级政府每年年初把争取上级专项资金作为一项十分重要的工作，年终纳入有关部门的目标责任制考核，什么专项资金也都争取，什么项目也需要，导致争取的一些项目完工后无效益，造成资金的严重浪费;有时出现多渠道下达同一项目不同名目资金计划的现象，项目计划缺乏统筹安排，关系项目、人情项目不乏其中。
（三）一些项目前期准备工作不按规定操作。一些项目没有严格按照上级有关规定编制、申报项目前期资料，如工程设计书、项目可行性研究报告、项目实施方案等，导致完工项目与批复的项目实施方案不符，工程质量未能达到项目投资要求。
（四）一些涉农项目未经过招投标程序。有一些项目主管部门或建设单位自选施工单位实施项目工程，工程建设过程中，建设单位直接采购的材料、设备或施工单位采购的材料、设备等未通过政府采购中心公开招标采购物资。
（五）专项资金管理使用中存在很多问题。项目主管单位直接挤占挪用专项资金，主要用于弥补单位经费、建办公大楼、购买小车、领导出国考察等;项目主管单位伙同下属有关单位通过弄虚作假，编造虚假农户花名册、虚报农田亩数等手段骗取上级专项资金，然后将这些应该兑现农户的专项资金采取编造农户领取人花名册的方法，部分或全部截留挪用，导致农民应该得到的专项补助或补贴不能按政策兑现;项目主管单位与施工单位串通，以加大工程承包合同价的手段，从施工单位套取专项资金，私设“小金库”，用于单位的不正当开支，或者从施工单位那里套取工程材料等用于办公大楼建设。一些项目主管单位直接购买的材料设备等物资，以加大材料价格的手段，或虚开材料、设备等发票，套取专项资金。
我国涉农专项资金中诸多问题产生的原因主要归纳为以下几个方面：
（一）现行审计监督体制是制约审计监督作用发挥的主要原因。首先，由于地方审计部门受本级政府的领导，经费、干部任免权均归地方，审计机关难以保持超然的独立性，千丝万缕的联系妨碍了地方审计机关对上级专项资金的有效监督。其次，一些地方政府的领导对审计的重要性认识不足，法制观念淡漠，在指导思想上怕揭露问题过多对地方政府的利益和领导政绩造成影响，因而违反法律政策规定干预本级审计部门依法揭露和处理专项资金审计中存在的问题。
（二）法律政策滞后及政策不配套是审计监督的瓶颈。一是经济活动中一些新出现的问题找不到违反法规政策的定性依据及处理处罚的政策规定。如《审计法》及其《实施细则》中对违反财务收支规定的违纪违规行为的处理处罚在什么情况下适用，很不明确;一些工程建设中不按规定招投标、不按程序实施项目的，相关法律政策没有处理问题的规定;计划申报中的弄虚作假等问题也无具体的处理处罚规定;《财政违法行为处罚处分条例》中对专项资金的违纪违法行为处理处罚很不明确，在审计实践中找不到具体的条文。二是一些专项资金计划没有资金使用管理方面的配套政策。导致项目主管部门挤占挪用专项资金，审计查出后无法可依。
（三）县级审计机关力量不足、素质较低也是影响监督的原因之一。我国的审计工作虽然经过了20多年的发展，各个方面均已走向成熟，但从审计实践看，一方面县级审计机关人员编制少，审计覆盖面小，很多被审计单位的审计周期较长，几年或更长的时间才审计一次，给监督留下很多真空地带;另一方面县级审计人员大多素质不高、知识结构单一，创新意识较差，难以适应较高层次审计的需要，在审计过程中难以揭示深层次的问题，影响审计监督作用的发挥。
那么，如何纠正县级涉农专项资金的现存问题，强化审计监督呢？我认为：
（一）改革现行的审计监督体制是强化审计监督的有力保证。我国现行的审计监督体制是社会主义计划经济向市场经济过渡的产物，无论是领导体制、机构设置、人员配备，还是审计管辖范围的划分，都体现了这一特定时期的特点。虽然法律规定实行双重领导体制，但由于人权、财权均归地方管理，各级审計机关作为本级政府的一个职能部门独立行使审计监督的权力大打折扣，而且在很多时候与本级政府的利益相矛盾，现行审计监督体制的弊端在专项资金审计中体现得更为明显。因而必须改革这种不科学、不合理的监督体制，建立审计署直接领导下的且独立于地方政府之外的审计监督体制，实行机构、人员、经费等方面的垂直管理。最大限度的减少地方政府的权力干预、利益制约的现象，确保审计机关能够独立行使职权。
（二）健全完善专项资金方面的法律政策，确保审计监督有法可依。一是现行的《审计法》及其《实施细则》对专项资金审计的规定不明确，立法机关应该将专项资金作为一个独立的概念提出来，从法律上确认专项审计的重要性;同时，绩效审计是今后及未来审计发展的方向，也应在《审计法》里予以明确规定。二是国家应制定一个统一的专项资金计划、下拨、管理、使用等方面的暂行规定，对专项资金的概念、使用范围等作以明确界定与规范。国家财政及省级财政部门可根据国家政策制定具体的规定，便于地方有关部门及资金使用单位执行。三是对一些不适应经济发展的法律法规。如：现行的《财政违法行为处罚处分条例》中对专项资金的处理处罚条款不清晰，应尽快加以修订。
（三）强化涉农专项资金审计必须注重绩效审计。一是科学地确定项目效益评价指标体系;二是科学地界定项目效益的参照指标。对涉农资金审计的重点要从关注真实性和合法性向效益性进行转移，逐步建立以政策为重点、以资金为主线、以效益为目标的效益审计工作方法和体系。在审计过程中，要重点关注由于决策失误、管理不善等造成的资金使用效益低下和损失浪费，并通过专门的绩效评估，对资金管理和使用效益进行分析和评价，提出加强和改进管理的建议，促进资源的合理配置和高效回报。
（四）强化涉农专项资金审计，必须加大实施追踪审计。一是在涉农专项资金审计中，一些项目业务经常涉及到县级、市级或省级以外的单位或个人，这就给审计查证工作造成了困难，因而可以采用委托异地审计机关协助查证的办法，解决委托审计机关面临的经费、审计时间等问题，也能从源头上查清问题的来龙去脉;可以对有关单位或个人的经济活动进行追踪检查，资金走到哪里，审计人员就追到哪里，直至查清资金的去向和用途。二是采用分析性复核、现场实地调查、点面结合等多种审计方法，将账面审计与深入乡镇、农户调查结合起来，以核实资金支出的真实性。涉农专项资金的财务往往集中在财政或有关的项目主管部门，加强账、表、证的审计，摸清涉农专项资金投入的总体规模及支出结构;对一些大额支出深入有关单位、人员及项目实施人进行检查，以核实资金使用的真实性。
（五）强化涉农专项资金审计，做到财务收支审计与项目工程审计相结合。涉农专项资金多数是以建筑工程、水利工程、道路建设等形式实施的，这些工程完工后很多是经过审计才能验收工程的。审计机关必须通过全面审计才能核实专项资金的使用情况。一方面审计有关项目建设财务支出账，检查支出的真实性、合法性;另一方面对工程的合同、预算及决算情况进行审计，除了核实工程造价，还必须深入项目建设现场，对项目质量、项目数量等进行实地核对，对照项目计划书中建设内容审核其完成情况，看其是否符合计划要求，有无弄虚作假、套取国家专项资金等违法违规问题。
（六）增强力量、强化培训，努力打造一支多层次、复合型的审计专业队伍。一是增加基层审计机关人员编制，建立健全科学合理的审计监督网络，从审计覆盖面上增强被审计单位的免疫力。二是县级审计机关人员除学习财务审计知识外，更多地要掌握经济管理学、法律学、工程学、环境学等相关学科的知识，为搞好绩效审计、计算机审计、工程审计等工作奠定良好的理论基础。三是积极推进地方各级审计机关之间的审计业务交流，选派业务骨干到绩效审计、追踪审计等方面做得好的审计机关学习经验，提高涉农专项资金的审计质量。
（作者单位：岐山县审计局）
（一）部分涉农专项资金计划缺乏相关的配套政策，缺乏资金管理使用方面的政策，有些项目有政策，但文字表述很不清楚，这在计划执行过程中给项目建设单位留下了挤占挪用专项资金的空间。
（二）一些涉农专项资金计划缺乏统筹性、严肃性。县级政府每年年初把争取上级专项资金作为一项十分重要的工作，年终纳入有关部门的目标责任制考核，什么专项资金也都争取，什么项目也需要，导致争取的一些项目完工后无效益，造成资金的严重浪费;有时出现多渠道下达同一项目不同名目资金计划的现象，项目计划缺乏统筹安排，关系项目、人情项目不乏其中。
（三）一些项目前期准备工作不按规定操作。一些项目没有严格按照上级有关规定编制、申报项目前期资料，如工程设计书、项目可行性研究报告、项目实施方案等，导致完工项目与批复的项目实施方案不符，工程质量未能达到项目投资要求。
（四）一些涉农项目未经过招投标程序。有一些项目主管部门或建设单位自选施工单位实施项目工程，工程建设过程中，建设单位直接采购的材料、设备或施工单位采购的材料、设备等未通过政府采购中心公开招标采购物资。
（五）专项资金管理使用中存在很多问题。项目主管单位直接挤占挪用专项资金，主要用于弥补单位经费、建办公大楼、购买小车、领导出国考察等;项目主管单位伙同下属有关单位通过弄虚作假，编造虚假农户花名册、虚报农田亩数等手段骗取上级专项资金，然后将这些应该兑现农户的专项资金采取编造农户领取人花名册的方法，部分或全部截留挪用，导致农民应该得到的专项补助或补贴不能按政策兑现;项目主管单位与施工单位串通，以加大工程承包合同价的手段，从施工单位套取专项资金，私设“小金库”，用于单位的不正当开支，或者从施工单位那里套取工程材料等用于办公大楼建设。一些项目主管单位直接购买的材料设备等物资，以加大材料价格的手段，或虚开材料、设备等发票，套取专项资金。
我国涉农专项资金中诸多问题产生的原因主要归纳为以下几个方面：
（一）现行审计监督体制是制约审计监督作用发挥的主要原因。首先，由于地方审计部门受本级政府的领导，经费、干部任免权均归地方，审计机关难以保持超然的独立性，千丝万缕的联系妨碍了地方审计机关对上级专项资金的有效监督。其次，一些地方政府的领导对审计的重要性认识不足，法制观念淡漠，在指导思想上怕揭露问题过多对地方政府的利益和领导政绩造成影响，因而违反法律政策规定干预本级审计部门依法揭露和处理专项资金审计中存在的问题。
（二）法律政策滞后及政策不配套是审计监督的瓶颈。一是经济活动中一些新出现的问题找不到违反法规政策的定性依据及处理处罚的政策规定。如《审计法》及其《实施细则》中对违反财务收支规定的违纪违规行为的处理处罚在什么情况下适用，很不明确;一些工程建设中不按规定招投标、不按程序实施项目的，相关法律政策没有处理问题的规定;计划申报中的弄虚作假等问题也无具体的处理处罚规定;《财政违法行为处罚处分条例》中对专项资金的违纪违法行为处理处罚很不明确，在审计实践中找不到具体的条文。二是一些专项资金计划没有资金使用管理方面的配套政策。导致项目主管部门挤占挪用专项资金，审计查出后无法可依。
（三）县级审计机关力量不足、素质较低也是影响监督的原因之一。我国的审计工作虽然经过了20多年的发展，各个方面均已走向成熟，但从审计实践看，一方面县级审计机关人员编制少，审计覆盖面小，很多被审计单位的审计周期较长，几年或更长的时间才审计一次，给监督留下很多真空地带;另一方面县级审计人员大多素质不高、知识结构单一，创新意识较差，难以适应较高层次审计的需要，在审计过程中难以揭示深层次的问题，影响审计监督作用的发挥。
那么，如何纠正县级涉农专项资金的现存问题，强化审计监督呢？我认为：
（一）改革现行的审计监督体制是强化审计监督的有力保证。我国现行的审计监督体制是社会主义计划经济向市场经济过渡的产物，无论是领导体制、机构设置、人员配备，还是审计管辖范围的划分，都体现了这一特定时期的特点。虽然法律规定实行双重领导体制，但由于人权、财权均归地方管理，各级审計机关作为本级政府的一个职能部门独立行使审计监督的权力大打折扣，而且在很多时候与本级政府的利益相矛盾，现行审计监督体制的弊端在专项资金审计中体现得更为明显。因而必须改革这种不科学、不合理的监督体制，建立审计署直接领导下的且独立于地方政府之外的审计监督体制，实行机构、人员、经费等方面的垂直管理。最大限度的减少地方政府的权力干预、利益制约的现象，确保审计机关能够独立行使职权。
（二）健全完善专项资金方面的法律政策，确保审计监督有法可依。一是现行的《审计法》及其《实施细则》对专项资金审计的规定不明确，立法机关应该将专项资金作为一个独立的概念提出来，从法律上确认专项审计的重要性;同时，绩效审计是今后及未来审计发展的方向，也应在《审计法》里予以明确规定。二是国家应制定一个统一的专项资金计划、下拨、管理、使用等方面的暂行规定，对专项资金的概念、使用范围等作以明确界定与规范。国家财政及省级财政部门可根据国家政策制定具体的规定，便于地方有关部门及资金使用单位执行。三是对一些不适应经济发展的法律法规。如：现行的《财政违法行为处罚处分条例》中对专项资金的处理处罚条款不清晰，应尽快加以修订。
（三）强化涉农专项资金审计必须注重绩效审计。一是科学地确定项目效益评价指标体系;二是科学地界定项目效益的参照指标。对涉农资金审计的重点要从关注真实性和合法性向效益性进行转移，逐步建立以政策为重点、以资金为主线、以效益为目标的效益审计工作方法和体系。在审计过程中，要重点关注由于决策失误、管理不善等造成的资金使用效益低下和损失浪费，并通过专门的绩效评估，对资金管理和使用效益进行分析和评价，提出加强和改进管理的建议，促进资源的合理配置和高效回报。
（四）强化涉农专项资金审计，必须加大实施追踪审计。一是在涉农专项资金审计中，一些项目业务经常涉及到县级、市级或省级以外的单位或个人，这就给审计查证工作造成了困难，因而可以采用委托异地审计机关协助查证的办法，解决委托审计机关面临的经费、审计时间等问题，也能从源头上查清问题的来龙去脉;可以对有关单位或个人的经济活动进行追踪检查，资金走到哪里，审计人员就追到哪里，直至查清资金的去向和用途。二是采用分析性复核、现场实地调查、点面结合等多种审计方法，将账面审计与深入乡镇、农户调查结合起来，以核实资金支出的真实性。涉农专项资金的财务往往集中在财政或有关的项目主管部门，加强账、表、证的审计，摸清涉农专项资金投入的总体规模及支出结构;对一些大额支出深入有关单位、人员及项目实施人进行检查，以核实资金使用的真实性。
（五）强化涉农专项资金审计，做到财务收支审计与项目工程审计相结合。涉农专项资金多数是以建筑工程、水利工程、道路建设等形式实施的，这些工程完工后很多是经过审计才能验收工程的。审计机关必须通过全面审计才能核实专项资金的使用情况。一方面审计有关项目建设财务支出账，检查支出的真实性、合法性;另一方面对工程的合同、预算及决算情况进行审计，除了核实工程造价，还必须深入项目建设现场，对项目质量、项目数量等进行实地核对，对照项目计划书中建设内容审核其完成情况，看其是否符合计划要求，有无弄虚作假、套取国家专项资金等违法违规问题。
（六）增强力量、强化培训，努力打造一支多层次、复合型的审计专业队伍。一是增加基层审计机关人员编制，建立健全科学合理的审计监督网络，从审计覆盖面上增强被审计单位的免疫力。二是县级审计机关人员除学习财务审计知识外，更多地要掌握经济管理学、法律学、工程学、环境学等相关学科的知识，为搞好绩效审计、计算机审计、工程审计等工作奠定良好的理论基础。三是积极推进地方各级审计机关之间的审计业务交流，选派业务骨干到绩效审计、追踪审计等方面做得好的审计机关学习经验，提高涉农专项资金的审计质量。
（作者单位：岐山县审计局）