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《南京市城市治理条例》（以下简称《治理条例》）是我国城市管理立法的最新成果，它以“城市治理”理论为指导，参考了多年来各地城管立法的经验教训，推动了政府职能转变，为中央和地方有关立法提供了参考样本，也为法学研究提供了新鲜素材。本文以南京市大城管改革为背景，重点探讨我国城市管理改革中的政府职能调整问题。
一、城市管理与政府职能调整的关系
政府职能是政府应当履行的职责和功能，它反映政府的存在价值和本质属性，具有公共性、法定性、执行性、强制性、动态性、扩张性等特征。政府职能是一个历史的、变动的、发展的范畴，随着社会主义市场经济的发展，我国政府职能的发展趋势体现为：在政府与市场的关系上，从微观干预转向宏观调控；在政府与社会的关系上，以经济发展为基础，更加注重社会建设，着力保障和改善民生。总体概括就是要“建设服务型政府”，“强化社会管理和公共服务”。
政府职能是行政管理体制的逻辑起点，自然也是城市管理体制改革的切入点和有力抓手。党的十七大报告早就指出，行政管理体制改革，应当“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。从中可见，“转变职能、理顺关系”是“优化结构、提高效能”的必要前提，而“转变职能”又是“理顺关系”的前置条件。因此，政府职能是城市管理体系的首要要素，政府职能的转变是完善城市管理体系的首要问题。所以，构建科学的城市管理体系，应当以对政府职能的反思和重整为基础，应当坚持把理顺和转变政府职能作为完善城市管理体系的基本任务，以职能调整为使命，解决政府职能越位、错位和不到位的问题，实现职能调整和体制变革、机制变革、制度变革、方法变革的有机统一，使城市管理体系作为一个整体充分地发挥应有效能。基于此，有必要全面审视城市管理所涉职能，对其职能框架进行科学评估，对新形势下城市管理的职能体系进行合理界定。本文将立足于政府职能调整，以南京市的大城管改革为主要分析对象，对我国城市管理体系中政府职能的调整方向进行分析。
二、城市管理体系中政府职能的基本结构
城市管理体系中的政府职能具有体系性、完整性，是一个多层次、多面向的结构。
首先，根据城市管理体系中行政机关处理的是行政内部还是外部的关系，可将政府职能分为外部职能和内部职能。外部职能指的是行政机关在处理与行政相对人的关系时所履行的职能，直接体现为社会管理和公共服务。内部职能指的是行政机关在处理相互之间的关系时所履行的职能，它虽然不直接体现为社会管理和公共服务，但却是实现外部职能所不可或缺的。内部职能与外部职能之间存在一定张力，可能引发职权交叉、政出多门、相互推诿等问题，同样需要在体制设计中认真对待。
其次，就外部职能而言，从行政过程论的视角，行政机关与行政相对人的关系包括了两个环节——管理和执法，因而可将外部职能分为管理和执法两种基本职能。管理职能包括对公物的管理和对城市日常生活秩序的管理，即在行政相对人没有违法行为、也不存在违法可能性时，对其权利义务的确认和分配，体现正常的行政秩序。执法职能是对可能违法或已经违法的相对人予以规制的行政职能在具体行政行为的类型上包括行政检查、行政处罚、行政强制措施、行政强制执行等，其本质是在正常行政秩序被破坏或有破坏可能性的情势下，对违法的矫正和对秩序的恢复。
三、南京的大城管改革与政府职能转变
南京市在城市管理方面不断进行着改革探索，经历了两个阶段：一是从2002年8月至2009年1月的相对集中行使行政处罚权为主的阶段。二是从2009年2月至今的综合管理阶段。
2010年4月，南京实施“大部制”改革，对政府外部职能的改变包括：在大城管领域（即规划、建设、管理三位一体），管理职能仍相对分散，但相对集中了执法职能（但程度仍较低）；在“小城管”领域（即通常意义的、狭义的城管，主要是市容管理），管理职能和执法职能相对集中，管执高度合一。
在内部职能方面，针对比较突出的协调问题，大城管改革在市一级增设了城市管理委员会下设城市管理办公室，市城管委作为议事协调机构主要承担协调职能，市城管办负责日常工作。在区一级未设置城管委，由区人民政府直接协调，区人民政府与区城管局之间是领导关系。
但是，南京市大城管改革仍然处于探索阶段，现有职能未调整到位，其不足之处较为明显。
首先，从内部职能的结构来看，协调职能和领导职能还存在虚化问题。市一级主要是协调职能虚化，主要表现在：
（1）市城管委运转不畅，协调不力，不能对一些反复出现的结构性问题及时做出回应。
（2）市城管委的日常办事机构——市城管办尽管被赋予了规划、指导、协调、考评四大职能，但从运作实践来看，其工作重点不是协调，而是考核（由于市城管办没有真正纳入市城管局内，又在单独实施和市城管局同样的考核职能，客观上形成了两个考核体系。但由于考核内容、考核项目和考核标准不统一，导致有时候两者对同一对象的考核结果不尽一致），偏离了设立宗旨。
（3）市城管局的角色模糊。一方面，由于城管工作的重心下移，市城管局仅保留6项行政处罚权，执法人员也仅有146名，难称综合执法机关。另一方面，市城管办与市城管局相互独立，市城管局缺乏对市政府其他部门和区街政府的协调能力，也难说是综合协调机关。再者，由于“条块结合、以块为主”的双重管理体制将最为重要的人事权和财政权赋予了区级党政和人大，市城管局所保留的仅仅是考核权等少量权力。
（4）市城管委运作效果不佳，没有形成常态机制，部门权限冲突缺乏常设协调者的问题继续存在。从区和街道这两级来看，则可能存在协调职能和领导职能双重虚化等问题：
一是区级政府协调职能的虚化。由于区政府事务颇多，能否很好履行协调职能存在疑问。
二是由于实质上形成了街道管理为主的体制（各区执法大队向街道派驻执法中队，实行区街双重管理，中队队员则分别挂钩到社区，实行城管服务进社区。有的区甚至将队伍的日常管理考核职责交给街道），区级政府（甚至区城管局）对本级城管执法队伍的领导职能被虚化了。 三是条块关系不畅，权责不尽统一。尽管区街城管执法队伍的人、财、物下放到各区甚至各个街道管理，“但出现问题却由市城管局承担”。换句话说，市城管局只承担指导职能，却要承担领导责任。
其次，从外部职能来看，原有问题也没有很好解决。一是执法职能仍然不够集中，容易发生权限冲突。例如，南京市涉及城市管理的15个部门都拥有自己的执法队伍，有的部门内部还有多支执法队伍，南京市住建委内部有市住房保障和房产局（10人）、市房产监察大队（8人）、市政公用监察大队（36人）、市城市建设管理监察支队（16人）、市建筑安全生产监督站（165人）、市地铁交通设施保护办公室（205人），此外，市交通局、市规划局、市城管局、市文广新局都拥有两支以上名目不一的执法队伍。二是服务职能难以落到实处，社会反响一般。
四、《治理条例》对南京市政府职能的调整
《治理条例》针对大城管改革中的遗留问题，以法治化为破题之解，按照现代行政法治的要求，大力推行以民主、科学、法治为依归的“城市治理”理念，推动城市政府职能转变，正在形成独具特色的城市管理模式，具有重大而深远的意义。
《治理条例》的制度创新可以概括为三个转变：一是由单纯管理转变为共同治理，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，实现由党委、政府包办一切向党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的转变；二是由防范性管理转变为服务性管理，“在服务中实施管理，在管理中实现服务”；三是由单一的行政手段转变为综合运用法律、政策、经济、行政、教育等手段，由仅仅倚靠刚性手段转变为更多地适用柔性手段，形成刚柔相济的管理模式。这些创新亮点，体现了《治理条例》制定者的立法追求，是走出当下城管困局的示范性探索，符合当代行政法治发展方向和城市经济社会协调发展要求，具有鲜明的时代性、实践性和针对性。
《治理条例》对南京市政府职能作了创新设计，包括以下几个方面：
一是在内部职能方面，加强了协调职能、调整了领导职能、理顺了条块关系、统一了权责配置。具体来说：（1）加强协调职能，科学设计协调主体（在市一级设置城市治理委员会进行高位协调），合理配置协调权力，改善协调机制。城市治理委员会使得公民及社会组织得以共同参与城市治理，使行政机关的决策建立在权衡各种利益诉求和共识的基础上，降低了权力滥用的可能性。（2）改善领导职能，理顺条块关系，一是进一步明确执法队伍的领导关系，以块为主，突出块的领导职能——将大部分执法队伍划归街道领导，市城管局和区城管局只领导直属的少量执法队伍；二是不强求条条的上下对口，条对块（市城管局对区政府，区城管局对街道办）定位于指导职能或协调职能。（3）统一权责配置，将领导权的享有者与领导责任的承担者相统一。
二是在外部职能方面，深入推进综合执法，加强对综合执法的监督。多年来，我国行政执法体制的改革日趋深入，从相对集中处罚权到综合行政执法，为解决多头处罚、重复处罚、执法扰民、职权交叉、效率低下、机构膨胀等问题探索出了一条有效的路子。同时，对综合执法的监督也同样重要甚至更加重要。综合执法是对执法权力的高度集中，权力容易被滥用，滥用的后果很严重。
为此，一方面，《治理条例》专节规定了执法协同制度，强调行政处罚权相对集中，规定了各部门之间的衔接程序，构建横向到边、纵向到底的执法责任网络，以消除地区之间、部门之间、上下游之间的管理真空。另一方面，《治理条例》加强了对执法者的程序约束，完善了责任机制。
三是在程序约束方面，《治理条例》作了比较系统的制度安排。例如，第66条规定：“城市管理相关部门应当建立举报投诉制度，向社会公布统一受理举报投诉的电话、信箱和电子邮箱，对收到的举报、投诉应当登记并在五个工作日内将处理情况告知当事人；案情特别重大或者复杂的，经批准可以延长处理期限，但最长不得超过十五日。对于不属于本部门职责范围的，城市管理相关部门应当向当事人说明情况，并在二个工作日内移送责任部门处理。”第68条第2款规定：“城市管理相关部门提出商请后，有关部门应当及时履行协助义务，不得推诿或者拒绝协助。因法定事由不能提供协助的，应当以书面形式告知请求部门并说明理由。”这里的“应当登记”、“五个工作日内”、“告知当事人”、“经批准可以延长处理期限”、“说明情况”、“二个工作日内移送”、“书面形式告知”、“说明理由”等等，都是行政程序规范，类似的行政程序规范在《治理条例》里还有很多，它们具有保证行政执法行为的规范性、合法性和有效性的功用。
四是在责任机制方面，《治理条例》第5章作了系统规定，例如“报告城市治理的实施情况”、“监督检查”、“评议考核”、“督办督察”、“责任追究”、“重大行政案件备案制度”、“责令改正”、“限期履行职责”、“直接撤销”、“检察建议”、“司法建议”、“舆论监督”、“向社会公布调查处理结果”、“主动公开管理制度”、“反映情况”、“提出建议和意见”、“检举和控告”、“核实处理结果反馈举报人”、“行政复议”、“行政诉讼”、“国家赔偿”、“追究刑责”、“公开道歉”等20多项监督救济制度，由此形成比较健全的责任机制，这是实现城市治理目标的法律保障。
五、结语
城市政府职能的重新定位，要求相应调整城市管理的体制、机制、具体制度和方法体系。基于对南京城市管理改革中政府职能转变的分析和反思，笔者认为，首先，我国城市管理中的政府职能调整要注重内部职能和外部职能两方面的优化，两者不可或缺，要共同推进。其次，政府职能的调整和体制变革既有全国范围内的共性，也有各地各时的特殊性。前者为我们提供的是基本的分析框架，而后者则为我们提供具体的可操作的路径指引。为此，我们应当语境化地理解不同城市原有的城市管理体制的历史正当性和现实合理性，力求细致、具体地考察发现社会生活各方面对体制的塑造和制约，寻求新形势下城市政府职能转变和体制变动的方向。
（责任编辑：赵静）
一、城市管理与政府职能调整的关系
政府职能是政府应当履行的职责和功能，它反映政府的存在价值和本质属性，具有公共性、法定性、执行性、强制性、动态性、扩张性等特征。政府职能是一个历史的、变动的、发展的范畴，随着社会主义市场经济的发展，我国政府职能的发展趋势体现为：在政府与市场的关系上，从微观干预转向宏观调控；在政府与社会的关系上，以经济发展为基础，更加注重社会建设，着力保障和改善民生。总体概括就是要“建设服务型政府”，“强化社会管理和公共服务”。
政府职能是行政管理体制的逻辑起点，自然也是城市管理体制改革的切入点和有力抓手。党的十七大报告早就指出，行政管理体制改革，应当“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。从中可见，“转变职能、理顺关系”是“优化结构、提高效能”的必要前提，而“转变职能”又是“理顺关系”的前置条件。因此，政府职能是城市管理体系的首要要素，政府职能的转变是完善城市管理体系的首要问题。所以，构建科学的城市管理体系，应当以对政府职能的反思和重整为基础，应当坚持把理顺和转变政府职能作为完善城市管理体系的基本任务，以职能调整为使命，解决政府职能越位、错位和不到位的问题，实现职能调整和体制变革、机制变革、制度变革、方法变革的有机统一，使城市管理体系作为一个整体充分地发挥应有效能。基于此，有必要全面审视城市管理所涉职能，对其职能框架进行科学评估，对新形势下城市管理的职能体系进行合理界定。本文将立足于政府职能调整，以南京市的大城管改革为主要分析对象，对我国城市管理体系中政府职能的调整方向进行分析。
二、城市管理体系中政府职能的基本结构
城市管理体系中的政府职能具有体系性、完整性，是一个多层次、多面向的结构。
首先，根据城市管理体系中行政机关处理的是行政内部还是外部的关系，可将政府职能分为外部职能和内部职能。外部职能指的是行政机关在处理与行政相对人的关系时所履行的职能，直接体现为社会管理和公共服务。内部职能指的是行政机关在处理相互之间的关系时所履行的职能，它虽然不直接体现为社会管理和公共服务，但却是实现外部职能所不可或缺的。内部职能与外部职能之间存在一定张力，可能引发职权交叉、政出多门、相互推诿等问题，同样需要在体制设计中认真对待。
其次，就外部职能而言，从行政过程论的视角，行政机关与行政相对人的关系包括了两个环节——管理和执法，因而可将外部职能分为管理和执法两种基本职能。管理职能包括对公物的管理和对城市日常生活秩序的管理，即在行政相对人没有违法行为、也不存在违法可能性时，对其权利义务的确认和分配，体现正常的行政秩序。执法职能是对可能违法或已经违法的相对人予以规制的行政职能在具体行政行为的类型上包括行政检查、行政处罚、行政强制措施、行政强制执行等，其本质是在正常行政秩序被破坏或有破坏可能性的情势下，对违法的矫正和对秩序的恢复。
三、南京的大城管改革与政府职能转变
南京市在城市管理方面不断进行着改革探索，经历了两个阶段：一是从2002年8月至2009年1月的相对集中行使行政处罚权为主的阶段。二是从2009年2月至今的综合管理阶段。
2010年4月，南京实施“大部制”改革，对政府外部职能的改变包括：在大城管领域（即规划、建设、管理三位一体），管理职能仍相对分散，但相对集中了执法职能（但程度仍较低）；在“小城管”领域（即通常意义的、狭义的城管，主要是市容管理），管理职能和执法职能相对集中，管执高度合一。
在内部职能方面，针对比较突出的协调问题，大城管改革在市一级增设了城市管理委员会下设城市管理办公室，市城管委作为议事协调机构主要承担协调职能，市城管办负责日常工作。在区一级未设置城管委，由区人民政府直接协调，区人民政府与区城管局之间是领导关系。
但是，南京市大城管改革仍然处于探索阶段，现有职能未调整到位，其不足之处较为明显。
首先，从内部职能的结构来看，协调职能和领导职能还存在虚化问题。市一级主要是协调职能虚化，主要表现在：
（1）市城管委运转不畅，协调不力，不能对一些反复出现的结构性问题及时做出回应。
（2）市城管委的日常办事机构——市城管办尽管被赋予了规划、指导、协调、考评四大职能，但从运作实践来看，其工作重点不是协调，而是考核（由于市城管办没有真正纳入市城管局内，又在单独实施和市城管局同样的考核职能，客观上形成了两个考核体系。但由于考核内容、考核项目和考核标准不统一，导致有时候两者对同一对象的考核结果不尽一致），偏离了设立宗旨。
（3）市城管局的角色模糊。一方面，由于城管工作的重心下移，市城管局仅保留6项行政处罚权，执法人员也仅有146名，难称综合执法机关。另一方面，市城管办与市城管局相互独立，市城管局缺乏对市政府其他部门和区街政府的协调能力，也难说是综合协调机关。再者，由于“条块结合、以块为主”的双重管理体制将最为重要的人事权和财政权赋予了区级党政和人大，市城管局所保留的仅仅是考核权等少量权力。
（4）市城管委运作效果不佳，没有形成常态机制，部门权限冲突缺乏常设协调者的问题继续存在。从区和街道这两级来看，则可能存在协调职能和领导职能双重虚化等问题：
一是区级政府协调职能的虚化。由于区政府事务颇多，能否很好履行协调职能存在疑问。
二是由于实质上形成了街道管理为主的体制（各区执法大队向街道派驻执法中队，实行区街双重管理，中队队员则分别挂钩到社区，实行城管服务进社区。有的区甚至将队伍的日常管理考核职责交给街道），区级政府（甚至区城管局）对本级城管执法队伍的领导职能被虚化了。 三是条块关系不畅，权责不尽统一。尽管区街城管执法队伍的人、财、物下放到各区甚至各个街道管理，“但出现问题却由市城管局承担”。换句话说，市城管局只承担指导职能，却要承担领导责任。
其次，从外部职能来看，原有问题也没有很好解决。一是执法职能仍然不够集中，容易发生权限冲突。例如，南京市涉及城市管理的15个部门都拥有自己的执法队伍，有的部门内部还有多支执法队伍，南京市住建委内部有市住房保障和房产局（10人）、市房产监察大队（8人）、市政公用监察大队（36人）、市城市建设管理监察支队（16人）、市建筑安全生产监督站（165人）、市地铁交通设施保护办公室（205人），此外，市交通局、市规划局、市城管局、市文广新局都拥有两支以上名目不一的执法队伍。二是服务职能难以落到实处，社会反响一般。
四、《治理条例》对南京市政府职能的调整
《治理条例》针对大城管改革中的遗留问题，以法治化为破题之解，按照现代行政法治的要求，大力推行以民主、科学、法治为依归的“城市治理”理念，推动城市政府职能转变，正在形成独具特色的城市管理模式，具有重大而深远的意义。
《治理条例》的制度创新可以概括为三个转变：一是由单纯管理转变为共同治理，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，实现由党委、政府包办一切向党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的转变；二是由防范性管理转变为服务性管理，“在服务中实施管理，在管理中实现服务”；三是由单一的行政手段转变为综合运用法律、政策、经济、行政、教育等手段，由仅仅倚靠刚性手段转变为更多地适用柔性手段，形成刚柔相济的管理模式。这些创新亮点，体现了《治理条例》制定者的立法追求，是走出当下城管困局的示范性探索，符合当代行政法治发展方向和城市经济社会协调发展要求，具有鲜明的时代性、实践性和针对性。
《治理条例》对南京市政府职能作了创新设计，包括以下几个方面：
一是在内部职能方面，加强了协调职能、调整了领导职能、理顺了条块关系、统一了权责配置。具体来说：（1）加强协调职能，科学设计协调主体（在市一级设置城市治理委员会进行高位协调），合理配置协调权力，改善协调机制。城市治理委员会使得公民及社会组织得以共同参与城市治理，使行政机关的决策建立在权衡各种利益诉求和共识的基础上，降低了权力滥用的可能性。（2）改善领导职能，理顺条块关系，一是进一步明确执法队伍的领导关系，以块为主，突出块的领导职能——将大部分执法队伍划归街道领导，市城管局和区城管局只领导直属的少量执法队伍；二是不强求条条的上下对口，条对块（市城管局对区政府，区城管局对街道办）定位于指导职能或协调职能。（3）统一权责配置，将领导权的享有者与领导责任的承担者相统一。
二是在外部职能方面，深入推进综合执法，加强对综合执法的监督。多年来，我国行政执法体制的改革日趋深入，从相对集中处罚权到综合行政执法，为解决多头处罚、重复处罚、执法扰民、职权交叉、效率低下、机构膨胀等问题探索出了一条有效的路子。同时，对综合执法的监督也同样重要甚至更加重要。综合执法是对执法权力的高度集中，权力容易被滥用，滥用的后果很严重。
为此，一方面，《治理条例》专节规定了执法协同制度，强调行政处罚权相对集中，规定了各部门之间的衔接程序，构建横向到边、纵向到底的执法责任网络，以消除地区之间、部门之间、上下游之间的管理真空。另一方面，《治理条例》加强了对执法者的程序约束，完善了责任机制。
三是在程序约束方面，《治理条例》作了比较系统的制度安排。例如，第66条规定：“城市管理相关部门应当建立举报投诉制度，向社会公布统一受理举报投诉的电话、信箱和电子邮箱，对收到的举报、投诉应当登记并在五个工作日内将处理情况告知当事人；案情特别重大或者复杂的，经批准可以延长处理期限，但最长不得超过十五日。对于不属于本部门职责范围的，城市管理相关部门应当向当事人说明情况，并在二个工作日内移送责任部门处理。”第68条第2款规定：“城市管理相关部门提出商请后，有关部门应当及时履行协助义务，不得推诿或者拒绝协助。因法定事由不能提供协助的，应当以书面形式告知请求部门并说明理由。”这里的“应当登记”、“五个工作日内”、“告知当事人”、“经批准可以延长处理期限”、“说明情况”、“二个工作日内移送”、“书面形式告知”、“说明理由”等等，都是行政程序规范，类似的行政程序规范在《治理条例》里还有很多，它们具有保证行政执法行为的规范性、合法性和有效性的功用。
四是在责任机制方面，《治理条例》第5章作了系统规定，例如“报告城市治理的实施情况”、“监督检查”、“评议考核”、“督办督察”、“责任追究”、“重大行政案件备案制度”、“责令改正”、“限期履行职责”、“直接撤销”、“检察建议”、“司法建议”、“舆论监督”、“向社会公布调查处理结果”、“主动公开管理制度”、“反映情况”、“提出建议和意见”、“检举和控告”、“核实处理结果反馈举报人”、“行政复议”、“行政诉讼”、“国家赔偿”、“追究刑责”、“公开道歉”等20多项监督救济制度，由此形成比较健全的责任机制，这是实现城市治理目标的法律保障。
五、结语
城市政府职能的重新定位，要求相应调整城市管理的体制、机制、具体制度和方法体系。基于对南京城市管理改革中政府职能转变的分析和反思，笔者认为，首先，我国城市管理中的政府职能调整要注重内部职能和外部职能两方面的优化，两者不可或缺，要共同推进。其次，政府职能的调整和体制变革既有全国范围内的共性，也有各地各时的特殊性。前者为我们提供的是基本的分析框架，而后者则为我们提供具体的可操作的路径指引。为此，我们应当语境化地理解不同城市原有的城市管理体制的历史正当性和现实合理性，力求细致、具体地考察发现社会生活各方面对体制的塑造和制约，寻求新形势下城市政府职能转变和体制变动的方向。
（责任编辑：赵静）