论文部分内容阅读
摘要在当前我国建设“社会主义新农村”的背景下，农村公共服务严重不足，公共服务供给困境相当明显。我国目前农村公共服务供给机制还不适应保障农村公共服务的要求，因此，应尽快建立与完善公共服务供给机制。
关键词公共服务 供给机制
中图分类号：D422 文献标识码：A
农村公共服务是农村经济发展的重要支撑， 是改善农民生产生活条件的重要物质基础。长期以来， 我国城乡公共服务供给存在严重的不均， “国家财政投入明显向城市倾斜， 农村公共服务供给总量不足、结构不合理。我国目前农村公共服务供给不能很好保障公共服务的要求，这是导致我国农村公共服务供求矛盾的根源。
在新形势下，探讨农村公共服务体系，研究农村公共服务供给问题，对全面建设社会主义新农村，确保我国农村经济持续稳定健康地发展，都具有十分重大的战略意义。
一、农村公共服务的内涵及分类
公共服务是解决公共问题，维护社会经济秩序的主要手段，其基本目的是解决每一独立的团体所不能单独解决的公共问题。公共服务体系的完善，不仅能为国民提供良好的工作生活条件，也是改善投资环境以推动经济发展的基本要求。
农村公共服务属于公共服务，它是为维持本国社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护农村最基本的生存权和发展权，所提供的公共服务，规定的是一定阶段上应该覆盖的最小范围的边界。
公共服务具有多层次性，它既包括了中央政府提供的全国性公共服务，又包括地方政府和农村组织提供的受益范围局限于本地区或部分周边地域的地方性公共服务。
农村公共服务按照性质可以分为三类。第一类是接近纯粹公共物品的准公共物品，例如农村义务教育、防洪防涝设施建设、农业科技成果推广、农村公共卫生基本医疗、农村社会保障等等。第二类是准公共服务，如农村教育、农业医疗、电网、道路的建设等。第三类是近乎私人产品的准公共服务，如农村电信服务、农业机械设备投入等等。
二、我国农村公共服务供给方式的演变
我国农村公共服务供给制度经历了数次变迁，本文将其划分为共五个阶段，并加以阐述。
（一）传统历史时期。
在新中国成立以前，我国农村是国家财政的主要贡献者，但是一直难以享受到由政府提供的公共产品和服务，行政权力只延伸到县级。因此，中国传统时期的自治，主要是通过地方势力与皇权发生联系，其实质是地方乡绅阶层把持着乡村的公共权利以及公共资源。在传统社会早期，乡绅通过集资，摊派，捐款等方式募集人力物力财力，为乡村提供道路、水利、教育等有限农村公共品，在救助弱者，调停纠纷等方面发挥了一定的积极作用。
虽然这种自然经济特点下的供给制度具有一定的可取之处，并减轻了国家财政负担，实现了对农民的统治和控制，但是这种制度存在着很大的局限性：首先，公共服务决策完全为乡绅所把持，并不一定是实际公共利益的需要。其次，不同地方经济实力的差距造成公共服务供给在地区之间的巨大不等。再次，这种非正式的供给制度有很大的不确定，供给水平随着乡村政治变动乃至乡绅个人素质的不同而不同。
（二）人民公社时期（1958-1982）。
1958年人民公社成立后，我国确定了政社合一供给体制，公社行政部门由原乡政府的政治经济和社会管理部门组成。这一时期我国农村公共物品的供给主体是人民公社，采取自上而下的方式，并以双轨成本分摊为显著特征。人民公社制度在农村公共物品提供方面发挥了积极地作用，特别是教育卫生，水利建设等方面。由于当时的农民的需求有局限性，所以这种自上而下统一供给的体制对于封闭、相对静态的乡村社会而言，具有非常高的效率。
但是，这一时期公共物品供给中农民劳动力大量代替了资本要素，公共物品供给水平提高，成本下降，打破了封建社会农村公共物品的供给自主权，使公共物品的供给制度失去了制度安排而变得弱化。
（三）家庭联产承包责任制施行之后（1982-1993）。
改革开放之后的家庭联产承包责任制，使农村公共物品供给制度也发生着变化。在联产承包责任制初期，由于收入的限制，我国农村没有能力直接提供公共服务，因此，大量的农村公共物品需求，让县乡等基层政府不得不提供公共服务。但是由于基层政府资金预算的不足，公共物品及服务的资金来源不得不依赖制度外，制度外即是乡镇企业集资，捐赠等形式，他与人民公社时期的公共服务制度外筹资性质相似。伴随着农民税收负担的进一步加重，公共品供给方面的矛盾渐渐出现。
这一时期的农村公共服务供给制度由于村民的财富迅速增加，农民们有了对公共服务的支付能力和需求，从而在某些地方，部分公共物品变成了私人物品，同时收入水平的提高和市场化的来到，使农民们对公共品的需求不再限于公社时期，而是产生了新的需要。家庭联产承包责任制使公社时期农村公共服务供给制度开始消融，但它为农村新的社区公共品供给制度的诞生奠定了基础。
（四）分税制时期（1994-2004）。
我国从1994年开始分税制改革，为了改善中央政府的财政状况，划分中央与地方政府的财权，其改革措施也保证了这一目标的实现。但是，当基层政府对于公共支出财政困难时，他们就会开始向下转嫁公共支出责任，从而加重农民负担。因此，农民的负担问题既由于传统农村公共服务供给制度失灵，也由于分税制改革的结果。由于农村缺乏来自外界的有效制约和监督机制，也由于缺乏合理规划，基层政府完成了大量政绩工程，面子工程，导致了资源浪费，形成了乡村债务，加重农民负担，使农村公共品的供给效率变得低下。
（五）取消税费时期 （2005-至今）。
自2005年3月起，中央取消了农业税，农村便正式进入了无税时期。免征农业税不但减轻了农民负担，也使农村公共服务供给制度发生了改变。在乡村政府的激励下，村民进行良性互动，并因此在建设社会主义新农村的实践中起到基础性作用。但是，由于对农村公共服务供给的真正主体并未发生实质性变化，于是出现了村民组织难，交易成本高，严重的搭便车现象，使得某些地方农村公共品供给难的问题非常突出。
三、农村公共服务供给机制的缺陷（一）地方政府公共服务职能界定不清。
首先是地方政府与中央政府承担的财政支出混淆不清。地方政府与中央政府的公共职能界定不清，使地方政府在农村公共服务供给方面出现了“缺位”与“越位”的现象。一方面，基层政府长期以来， 各個部门都重管理而轻服务， 重收益而轻支出， 更何况部门之间在职能上的交差现象， 部门之间往往相互争夺利益面， 推脱服务方面。另一方面，由于上级政府的缺位， 乡镇政府承担着沉重的财力负担。
其次，地方政府的经济建设职能过大。我国基层政府普遍比较重视地方性经济建设，在很大程度上公共服务上的支出被经济建设支出挤占了，因此，在基础公共服务上往往只能做到保持乡村社会的基本稳定。
（二）农村公共服务缺乏资金。
由于农村农民日益增长、升级和多样化的公共需求， 作为农村公共服务的唯一供给主体，基础政府显然已经力不从心。1994年分税改革以来，县乡等基层财政在政策中处于弱势地位，很大部分的财政资金用于工资发放和行政事业经费等方面。而政府面对这些基本公共需求， 在人力、物力、财力等方面一直贫乏。从另一方面来说，县乡等基层政府在增加农村公共服务方面的任务越来越重，能力与任务之间的差别，使得农民现实的、迫切的公共服务需求难以及时、有保障地解决。
（三）农村公共服务供给缺乏有效的监督机制。
处于转型时期的我国农村公共服务供给机制，缺乏有效合理的监督。首先，由于现阶段我国基层政府干部的考核升迁主要取决于当地的经济成绩，所以只能牺牲公共服务供给方面的投入。其次，我国农村公共服务的专项资金经常被挪用。由于基层领导的不重视，公共服务资金就被层层压榨过滤，到农民手里的时候已经很少了，使得本来就少的公共服务资金根本发挥不了作用，白白浪费了国家对农村公共服务的专项拨款。
因此在公共服务供给过程中，中央对地方政府的问责制度要抓紧建立，防止转移支付中的资金漏损、挪用等行为。
四、农村公共服务供给机制创新路径选择
（一）实现公共产品供给主体多元化。
在传统农村公共服务供给中， 政府是唯一的供给主体。但在农村发展的现实过程中， 农民公共需求在数量上不断增长，结构上不断升级，内容上日趋多样化， 政府已经越来越难以承受日益增长的公共需求而形成的压力。作为发展中国家，我国难以在短期内解决财政紧张的问题，然而完全依赖公共财政是不现实的。因此，政府现阶段应该以市场为导向，加入工业上的资金，是现实选择，完全依赖农民提供公共产品以及服务更是不可能的。
因此，对于农民们生产生活所需的大量公共物品以及服务，完全可以通过供给主体多元化，拓宽供给渠道等方式，既减轻财政压力，又解决村民需要。
（二）构建农村公共服务供需协调机制。
农村公共服务供给主体的多元化，使我国必须建立起相对应的公共服务供给协调机制，以保证各方面资金的投入效率。这种协调机制既需要建立健全表达机制，又需要合理的供给决策机制。
建立农村公共服务需求表达机制需要两个方面: 一是使农民积极参与到农村公共服务供给决策机制中， 使需求表达有群众基础;二是建立公共服务供给主体对农民需求的反应机制， 使得农民需求表达成为公共产品供给机制的中间环节。
构建农村公共产品供给决策机制就要从农村公共服务的性质出发， 对不同性质的公共产品的供给方式和决策机制进行重新设计， 在充分反应农民需求的同时，探索高效率的提供农村公共物品的途径。
（三）建立农村公共服务的监督机制。
为保证我国农村公共服务供给机制的有序，就要建立双向监督机制。首先，各级政府作为主要资金提供者，对于资金的落实有监督的权利和义务；其次，建立基层组织和农民之间有效的监督机制，监督村民所作出的贡献。如果没有行之有效的监督机制，就会产生“搭便车”的现象，使部分人占有他人的努力成果。□
（作者：郑州大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：政治学理论）
参考文献：
[1]陈东.我国农村公共品的供给效率研究.经济科学出版社，2008.
[2]江明融. 公共服務均等化论略.中南财经政法大学学报， 2006，( 3): 43-47.
[3]郭存德.完善农村公共服务供给机制对策分析.甘肃农业.2008.
[4]楚永生，张蕴萍.农村公共物品供给制度缺陷及化解对策——基于乡村治理视角分析.理论学刊，2006，(12).
[5]于慎澄. 我国农村公共服务供给机制问题探讨.理论前沿，2008( 20 ).
关键词公共服务 供给机制
中图分类号：D422 文献标识码：A
农村公共服务是农村经济发展的重要支撑， 是改善农民生产生活条件的重要物质基础。长期以来， 我国城乡公共服务供给存在严重的不均， “国家财政投入明显向城市倾斜， 农村公共服务供给总量不足、结构不合理。我国目前农村公共服务供给不能很好保障公共服务的要求，这是导致我国农村公共服务供求矛盾的根源。
在新形势下，探讨农村公共服务体系，研究农村公共服务供给问题，对全面建设社会主义新农村，确保我国农村经济持续稳定健康地发展，都具有十分重大的战略意义。
一、农村公共服务的内涵及分类
公共服务是解决公共问题，维护社会经济秩序的主要手段，其基本目的是解决每一独立的团体所不能单独解决的公共问题。公共服务体系的完善，不仅能为国民提供良好的工作生活条件，也是改善投资环境以推动经济发展的基本要求。
农村公共服务属于公共服务，它是为维持本国社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护农村最基本的生存权和发展权，所提供的公共服务，规定的是一定阶段上应该覆盖的最小范围的边界。
公共服务具有多层次性，它既包括了中央政府提供的全国性公共服务，又包括地方政府和农村组织提供的受益范围局限于本地区或部分周边地域的地方性公共服务。
农村公共服务按照性质可以分为三类。第一类是接近纯粹公共物品的准公共物品，例如农村义务教育、防洪防涝设施建设、农业科技成果推广、农村公共卫生基本医疗、农村社会保障等等。第二类是准公共服务，如农村教育、农业医疗、电网、道路的建设等。第三类是近乎私人产品的准公共服务，如农村电信服务、农业机械设备投入等等。
二、我国农村公共服务供给方式的演变
我国农村公共服务供给制度经历了数次变迁，本文将其划分为共五个阶段，并加以阐述。
（一）传统历史时期。
在新中国成立以前，我国农村是国家财政的主要贡献者，但是一直难以享受到由政府提供的公共产品和服务，行政权力只延伸到县级。因此，中国传统时期的自治，主要是通过地方势力与皇权发生联系，其实质是地方乡绅阶层把持着乡村的公共权利以及公共资源。在传统社会早期，乡绅通过集资，摊派，捐款等方式募集人力物力财力，为乡村提供道路、水利、教育等有限农村公共品，在救助弱者，调停纠纷等方面发挥了一定的积极作用。
虽然这种自然经济特点下的供给制度具有一定的可取之处，并减轻了国家财政负担，实现了对农民的统治和控制，但是这种制度存在着很大的局限性：首先，公共服务决策完全为乡绅所把持，并不一定是实际公共利益的需要。其次，不同地方经济实力的差距造成公共服务供给在地区之间的巨大不等。再次，这种非正式的供给制度有很大的不确定，供给水平随着乡村政治变动乃至乡绅个人素质的不同而不同。
（二）人民公社时期（1958-1982）。
1958年人民公社成立后，我国确定了政社合一供给体制，公社行政部门由原乡政府的政治经济和社会管理部门组成。这一时期我国农村公共物品的供给主体是人民公社，采取自上而下的方式，并以双轨成本分摊为显著特征。人民公社制度在农村公共物品提供方面发挥了积极地作用，特别是教育卫生，水利建设等方面。由于当时的农民的需求有局限性，所以这种自上而下统一供给的体制对于封闭、相对静态的乡村社会而言，具有非常高的效率。
但是，这一时期公共物品供给中农民劳动力大量代替了资本要素，公共物品供给水平提高，成本下降，打破了封建社会农村公共物品的供给自主权，使公共物品的供给制度失去了制度安排而变得弱化。
（三）家庭联产承包责任制施行之后（1982-1993）。
改革开放之后的家庭联产承包责任制，使农村公共物品供给制度也发生着变化。在联产承包责任制初期，由于收入的限制，我国农村没有能力直接提供公共服务，因此，大量的农村公共物品需求，让县乡等基层政府不得不提供公共服务。但是由于基层政府资金预算的不足，公共物品及服务的资金来源不得不依赖制度外，制度外即是乡镇企业集资，捐赠等形式，他与人民公社时期的公共服务制度外筹资性质相似。伴随着农民税收负担的进一步加重，公共品供给方面的矛盾渐渐出现。
这一时期的农村公共服务供给制度由于村民的财富迅速增加，农民们有了对公共服务的支付能力和需求，从而在某些地方，部分公共物品变成了私人物品，同时收入水平的提高和市场化的来到，使农民们对公共品的需求不再限于公社时期，而是产生了新的需要。家庭联产承包责任制使公社时期农村公共服务供给制度开始消融，但它为农村新的社区公共品供给制度的诞生奠定了基础。
（四）分税制时期（1994-2004）。
我国从1994年开始分税制改革，为了改善中央政府的财政状况，划分中央与地方政府的财权，其改革措施也保证了这一目标的实现。但是，当基层政府对于公共支出财政困难时，他们就会开始向下转嫁公共支出责任，从而加重农民负担。因此，农民的负担问题既由于传统农村公共服务供给制度失灵，也由于分税制改革的结果。由于农村缺乏来自外界的有效制约和监督机制，也由于缺乏合理规划，基层政府完成了大量政绩工程，面子工程，导致了资源浪费，形成了乡村债务，加重农民负担，使农村公共品的供给效率变得低下。
（五）取消税费时期 （2005-至今）。
自2005年3月起，中央取消了农业税，农村便正式进入了无税时期。免征农业税不但减轻了农民负担，也使农村公共服务供给制度发生了改变。在乡村政府的激励下，村民进行良性互动，并因此在建设社会主义新农村的实践中起到基础性作用。但是，由于对农村公共服务供给的真正主体并未发生实质性变化，于是出现了村民组织难，交易成本高，严重的搭便车现象，使得某些地方农村公共品供给难的问题非常突出。
三、农村公共服务供给机制的缺陷（一）地方政府公共服务职能界定不清。
首先是地方政府与中央政府承担的财政支出混淆不清。地方政府与中央政府的公共职能界定不清，使地方政府在农村公共服务供给方面出现了“缺位”与“越位”的现象。一方面，基层政府长期以来， 各個部门都重管理而轻服务， 重收益而轻支出， 更何况部门之间在职能上的交差现象， 部门之间往往相互争夺利益面， 推脱服务方面。另一方面，由于上级政府的缺位， 乡镇政府承担着沉重的财力负担。
其次，地方政府的经济建设职能过大。我国基层政府普遍比较重视地方性经济建设，在很大程度上公共服务上的支出被经济建设支出挤占了，因此，在基础公共服务上往往只能做到保持乡村社会的基本稳定。
（二）农村公共服务缺乏资金。
由于农村农民日益增长、升级和多样化的公共需求， 作为农村公共服务的唯一供给主体，基础政府显然已经力不从心。1994年分税改革以来，县乡等基层财政在政策中处于弱势地位，很大部分的财政资金用于工资发放和行政事业经费等方面。而政府面对这些基本公共需求， 在人力、物力、财力等方面一直贫乏。从另一方面来说，县乡等基层政府在增加农村公共服务方面的任务越来越重，能力与任务之间的差别，使得农民现实的、迫切的公共服务需求难以及时、有保障地解决。
（三）农村公共服务供给缺乏有效的监督机制。
处于转型时期的我国农村公共服务供给机制，缺乏有效合理的监督。首先，由于现阶段我国基层政府干部的考核升迁主要取决于当地的经济成绩，所以只能牺牲公共服务供给方面的投入。其次，我国农村公共服务的专项资金经常被挪用。由于基层领导的不重视，公共服务资金就被层层压榨过滤，到农民手里的时候已经很少了，使得本来就少的公共服务资金根本发挥不了作用，白白浪费了国家对农村公共服务的专项拨款。
因此在公共服务供给过程中，中央对地方政府的问责制度要抓紧建立，防止转移支付中的资金漏损、挪用等行为。
四、农村公共服务供给机制创新路径选择
（一）实现公共产品供给主体多元化。
在传统农村公共服务供给中， 政府是唯一的供给主体。但在农村发展的现实过程中， 农民公共需求在数量上不断增长，结构上不断升级，内容上日趋多样化， 政府已经越来越难以承受日益增长的公共需求而形成的压力。作为发展中国家，我国难以在短期内解决财政紧张的问题，然而完全依赖公共财政是不现实的。因此，政府现阶段应该以市场为导向，加入工业上的资金，是现实选择，完全依赖农民提供公共产品以及服务更是不可能的。
因此，对于农民们生产生活所需的大量公共物品以及服务，完全可以通过供给主体多元化，拓宽供给渠道等方式，既减轻财政压力，又解决村民需要。
（二）构建农村公共服务供需协调机制。
农村公共服务供给主体的多元化，使我国必须建立起相对应的公共服务供给协调机制，以保证各方面资金的投入效率。这种协调机制既需要建立健全表达机制，又需要合理的供给决策机制。
建立农村公共服务需求表达机制需要两个方面: 一是使农民积极参与到农村公共服务供给决策机制中， 使需求表达有群众基础;二是建立公共服务供给主体对农民需求的反应机制， 使得农民需求表达成为公共产品供给机制的中间环节。
构建农村公共产品供给决策机制就要从农村公共服务的性质出发， 对不同性质的公共产品的供给方式和决策机制进行重新设计， 在充分反应农民需求的同时，探索高效率的提供农村公共物品的途径。
（三）建立农村公共服务的监督机制。
为保证我国农村公共服务供给机制的有序，就要建立双向监督机制。首先，各级政府作为主要资金提供者，对于资金的落实有监督的权利和义务；其次，建立基层组织和农民之间有效的监督机制，监督村民所作出的贡献。如果没有行之有效的监督机制，就会产生“搭便车”的现象，使部分人占有他人的努力成果。□
（作者：郑州大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：政治学理论）
参考文献：
[1]陈东.我国农村公共品的供给效率研究.经济科学出版社，2008.
[2]江明融. 公共服務均等化论略.中南财经政法大学学报， 2006，( 3): 43-47.
[3]郭存德.完善农村公共服务供给机制对策分析.甘肃农业.2008.
[4]楚永生，张蕴萍.农村公共物品供给制度缺陷及化解对策——基于乡村治理视角分析.理论学刊，2006，(12).
[5]于慎澄. 我国农村公共服务供给机制问题探讨.理论前沿，2008( 20 ).