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“积极性”残障福利政策框架本文系刘继同博士主持的国家社科基金项目(10BSH060)《中国特色医务社会工作实务模式研究》，左芙蓉博士主持的北京联合大学中青年骨干教师资助计划项目（人文社会科学类）《中国基督教女青年会史》阶段性成果，特此说明与致谢。
内容提要 本文从中国社会福利制度史角度，依据社会福利理论，主要运用文献回顾方法，以西方国家残障福利制度历史经验为参照，首次系统回顾、总结中国残障福利制度发展规律。笔者认为2010年是中国社会福利元年，残疾人福利是社会福利制度与福利时代的重要内容。中国残障福利制度与服务体系分为两大发展阶段，改革开放前尚未成为“独立性”政策议题。改革开放以来形成“人道主义式道德化”福利模式，制度化与法制化残障福利制度初见端倪。在以改善民生为重点的社会建设，深化医药卫生体制改革和构建和谐社会宏观社会处境下，道德化福利模式战略转型迫在眉睫，构建和谐社会迫切需要“积极性”残障福利政策框架。本文首次提出“积极性”残障福利政策框架范围内容，指明未来发展的战略重点与优先领域。最后笔者根据现代社会福利制度发展变迁普遍规律与历史经验，充分考虑中国的现实状况，针对残障福利工作战略转型，建立“积极性”残障福利政策框架成为国家发展战略重点的状况，提出若干宏观战略思考与政策建议，描绘“积极性”残障福利政策框架建设路线图与方向，明确阐述国家在中国特色社会福利和残障福利制度建设中的责任主体角色与国家行动议程。
关键词 福利元年 福利时代 残疾人福利 病残预防 积极性残障福利政策 服务体系
〔中图分类号〕C913.7 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2011)03-0136-11
一、中国社会福利时代与残障福利政策议题
2010年将以“中国社会福利元年”载入世界历史史册，标志中国迈向社会福利时代。进入21世纪尤其是2010年，对人类社会和世界各国来说，是极不平凡和具有划时代意义的年份，其中最重要的世界历史事件是中国将以“社会福利元年”的独特身份载入世界历史发展议程。2010年为中国社会福利元年的主要标志性事件有六，清晰的反映了中国社会发展进入了崭新的阶段。首先，国务院总理温家宝首次在两会上向国人承诺：“让人民生活的更加幸福，更有尊严”。其次，2010年3月10日，国务院办公厅转发中国残联等16部委《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》，首次明确提出到2015年建立起残疾人“两个体系”的基本框架，使残疾人的基本生活、医疗、康复、教育、就业等基本需要得到制度性保障，中国特色残障福利制度框架与福利服务体系的轮廓清晰可见，标志残障福利制度框架形成。第三，2010年6月7日，中共中央、国务院颁布《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》，明确规定将党政人才队伍、企业经营管理人才队伍、专业技术人才队伍、高技能人才队伍、农村实用人才队伍和社会工作6大人才队伍，作为国家人才队伍建设的战略重点。中共中央、国务院：《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》，《人民日报》2010年6月7日。第四，2010年9月1日，国务院常务会议研究部署发展家庭服务业的政策措施，首次明确提出一是加强统筹规划，确定重点领域，二是规范市场秩序，完善行业自律，三是加强就业服务和职业技能培训，四是切实维护家庭服务人员合法利益，五是国家加大财税等政策的扶持力度为主要内容的“家庭服务业政策框架”，标志中国的家庭福利政策框架与服务体系形成。新华社：《温家宝主持召开国务院常务会议：研究部署发展家庭服务业的政策措施》，《人民日报》2010年9月2日。第五，2010年10月12日国务院常务会议通过《关于加强孤儿保障工作的意见》，首次明确提出“建立与我国经济社会发展相适应的孤儿保障制度”，一是拓宽孤儿安置渠道，二是建立孤儿基本生活保障机制，三是提高孤儿医疗康复保障水平，四是落实孤儿教育保障政策，五是扶持孤儿成年后就业，六是加强孤儿住房保障服务，七是加强儿童福利机构建设，提高专业保障水平的政策框架，标志以孤儿保障制度为突破口的儿童福利制度框架形成。新华社：《国务院常务会议讨论通过关于加强孤儿保障工作的意见》，《人民日报》2010年10月13日。第六，今年政府工作报告首次明确提出“加快建立健全养老社会服务体系”的任务，党的十七届五中全会在“十二五”规划建议中首次明确提出，“优先发展社会养老服务”的要求。李立国：《积极贯彻优先发展方针加快构建适应老龄化的社会养老服务体系》，民政部网站：WWW.MCA.GOV.CN. 2010年11月7日。简言之，2010年中国“突然”进入社会福利时代，残障福利政策与服务体系成为核心议题。
二、中国残障福利政策的历史发展与制度特征
当代中国残障福利政策与福利服务体系60年历史发展阶段与结构性、制度化特征明显，成为观察中国社会福利制度与福利服务体系发展变化的最佳视角之一。历史经验值得借鉴。严格说来，中国正式和官方的残疾人福利政策实践与服务体系建设是改革开放以来的事情，然而，不可否认，1949年以来中国残疾人福利政策实践和福利服务体系建设积累丰富经验。例如1953年成立中国盲人福利会，1956年成立中国聋哑人福利会，1960年两会合并重组为中国盲聋哑人协会，并以国家级社会团体身份广泛参与国际交流，开展多样化福利服务。改革开放以来，1983年开始了康复医学研究，1983-1992年联合国残疾人十年中国组委会成立，尤其是1984年3月15日，中国残疾人福利基金会成立，1987年全国首次残疾人抽样调查，1988年中国残疾人联合会成立，标志中国残疾人福利进入了崭新的历史时代，“正式、官方和全国性”残疾人工作组织体系、福利政策框架、康复工作队伍和社会服务体系建设应运而生。按照宏观制度背景、主流价值观念、残疾理论视角、面临主要问题和残疾政策法规等层面，笔者将中国残疾人福利政策实践演变的四大历史发展阶段与若干结构性特征概括总结如下（见表1）。
总体来说，中国残疾人福利政策与服务体系建设历史发展呈现若干显著的结构性特征。首先，纵观新中国60年残疾人福利工作历史变迁过程，我们可以将其划分为两大发展阶段，改革开放前残疾人福利体系基本上是自发性、零散性和民间性，国家并未承担多少福利责任，改革开放30年来残疾人福利体系应运而生，自觉性、制度化、系统性和国家占主导作用。邓朴方：《与春天同行——中国残疾人福利基金会成立20周年有感》，《中国残疾人》2004年第3期。其次，主流话语和核心概念经历由“残疾人福利”概念，倒退为残疾人“社会保障”话语，又重新恢复为“残疾人社会福利”概念的过程，反映中国福利哲学与福利理论视角的演变。第三，长期以来，残疾人福利问题“隐藏和埋没”在“生活困难和职工救济”服务活动中，残疾人福利长期没有成为“独立性和全国性”的社会福利政策议题，残疾是“个人麻烦”。胡洪江、张立洁、田惠平：《孤独症在中国依然是家庭问题》，《三月风》2008年第4期。最为重要的是，改革开放30年来，中国残疾人福利政策法规再次面临战略性与结构性转型（见表2）。
综观中国残疾人福利政策法规演变的历史，我们可以清晰看到若干显著的制度化特征。首先，中国残疾人福利政策最典型体制特征是生产劳动、生产自救和以工代赈型福利制度，劳动就业和以就业为基础的福利制度特征明显，体现中国式“生产性福利”制度发展轨迹。张杨、袁茵：《试析我国残疾人就业的主要模式》，《南京特教学院学报》2008年第3期。实际上，“社会福利企业”是中国残障福利事业的伟大创造，是典型“庇护工厂和社会企业”。其次，中国残疾人福利事业的伦理道德、价值观念基础与理论基础正在发生重大结构性转变，由以往明显的人道主义色彩与伦理道德型福利向国家责任、公民权利型福利体系转型。换言之，中国残疾人福利制度发展基本方向是由“道德型福利向制度型福利体系”转变。李迎生、孙平、张朝雄：《中国残疾人社会保障制度现状及完善策略》，《河北学刊》2008年第5期。与此同时，改革开放30年来，残疾人福利政策首次成为国家发展政策议程中的战略性议题。第三，改革开放30年来，在全球化、全球问题产生和世界各国相互依赖程度显著提高背景下，作为后发展的发展中国家，中国残疾人福利事业发展的外在动因和推动力量举足轻重。例如1983-1992年联合国残疾人十年活动的全球性推广和国际社会，尤其是西方福利国家残疾人福利制度广泛多样和深刻影响，是中国残疾人福利事业发展重要动因和推动力量。吴艳：《平等、参与、多元、共享：英国残疾人福利事业政策体系初探》，《社会保障研究》2007年第2期。与此密切相关的是，北京奥运会、北京特殊奥林匹克运动会、上海世博会和广州亚残运会、北京国际福祉展览会等重大国际赛事、展览会，成为推动中国残疾人福利事业发展的重要因素。第四，改革开放30年来，中国残疾人福利体系变迁“制度化与法制化建设”发展趋势明显，1990年12月28日的《中华人民共和国残疾人保障法》，标志残疾人福利进入法制时代。李杰：《浅谈我国残疾人福利立法现状及完善》，《中国残疾人》2004年第11期。目前，总体来说，残疾人“保障法”向“社会福利法”转型和升级的主客观条件已成熟。刘继同：《实现由社会保障向社会福利制度的战略升级》，《中国社会报》2009年1月19日。最后，建国60年尤其是改革开放30年来，中国初步形成以社会福利生产和生产性就业福利、职业康复、假肢康复、医疗康复、言语康复、社区康复、特殊教育、体育文化、社区服务、救助服务、财税福利、权益保障、法律保护等为主要范围内容的残疾人福利体系和制度框架。 简言之，中国残疾人社会福利政策与服务体系正在经历全面系统的战略转型，挑战与机遇并存。
三、中国残障康复工作现状与主要政策挑战
改革开放30年来，中国病残伤害和出生缺陷预防、残障康复服务和残疾人福利制度发展主要工作模式是国家级“五年发展规划纲要”，残障康复工作主要局限于肢体型残疾康复。目前，中国由传统“肢体型”向“社会型”残障康复体系转型的趋势日益明显，任重道远。显而易见，国家级“五年发展规划纲要”是中国残疾人福利事业发展基本策略与基本途径，既清晰反映中国残疾人事业发展现状与特征，又明确界定残疾人福利事业范围与优先领域。“五年发展规划纲要”的优点是目标管理和操作性强，缺点是缺乏全面系统和长远制度设计。
其次，1949年尤其是改革开放30年来，中国残疾人福利体系正处于全面性、系统性、战略性转型过程之中，传统残疾人福利体制改革、发展与制度创新、体系重构的任务繁重。全面、系统、快速和战略转型现实状况迫切需要宏观政策框架设计与长远战略规划研究。刘继同：《从“个人不幸”到“社区照顾”——中国残疾人福利典范的战略转变》，《维实》2007年第1期。不言而喻，在新旧制度更替和制度结构转型的处境下，未来发展方向与框架设计尤为重要。
第三，1949年尤其是改革开放30年来，中国残疾人福利体系与社会康复事业发展的不均衡现象日益突出，残疾人福利政策与人口计划政策、教育政策、医疗卫生政策、住房政策，残疾预防政策与残疾康复政策，视力、听力、言语、肢体、智力、精神和多重残疾人群的结构比例关系、数量规模、地区分布、生活质量，城乡社区生活环境，东部、中部和西部地区，残疾人群的性别、民族、年龄、文化、受教育程度和家庭生活状况，各地残疾人的工作体系，等各方面均存在显著的差别，残疾人群之间的“福利分层”现象突出，制度公平迫在眉睫。
第四，中国残疾人福利服务体系建设与专业康复社会工作人才培养严重滞后，严重匮乏以专业康复社会工作者为核心的多学科专业康复服务队伍，绝大多数的康复服务难以开展，残障人群衣食住行用玩等诸多基本生活需要难以满足，残疾人成为看不见的隐性人群。王珍吾：《建筑环境设计呼唤人文关怀——感悟无障碍环境设计》，《城市开发》2003年第4期。令人鼓舞的是，2000年以来，作为医务社会工作重要部分的康复社会工作异军突起，发展迅猛，越来越多的社会工作者进入康复领域，为残疾人群及其家庭提供专业的社会服务。
第五，中国残疾人福利政策框架设计与服务体系发展的基础理论研究不足、不深和不透。基础理论和应用性政策研究滞后的结果是，一方面严重制约残疾人福利事业健康稳定发展，另一方面导致诸多理论政策争议议题，混淆人们的思想，妨碍人们的判断，影响人们的选择。更重要的是，基础理论和宏观政策研究滞后结果是服务难以实现专业化，停留经验层次。陈泽顺：《关于加强残疾人事业理论研究和实践总结的思考》，《中国残疾人》2004年第3期。例如，社会福利企业的性质、本质是属于“企业”范畴，还是属于“事业”范畴的理论争议，慈善、公益、社会救助、社会保险、社会保障、社会福利与社会福祉等核心概念的区分等。刘继同：《慈善、公益、保障、福利事业与国家职能角色战略定位》，《南京社会科学》2010年第1期。简言之，1949年尤其是改革开放30年来，中国残疾人福利政策既取得世人瞩目的辉煌成就，又正处于全面、系统和战略性转型过程之中，宏观思考、战略规划和制度框架设计迫在眉睫。
四、中国“积极性”残障福利政策框架与服务体系
中国社会政策与社会福利时代的主题，社会立法与立法模式转型的战略重点，以改善民生为重点的社会建设和构建和谐社会，“不约而同”共同聚焦于中国特色社会福利制度建设，殷切呼唤“积极性”社会福利政策框架与福利服务体系，其最终目的是构建具有中国特色的使“全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的福利化和谐社会。但是，长期以来，由于帝国主义文化侵略和基督教会的慈善救济福利工作，计划经济体制，左倾革命、冒进意识形态，“先生产、后生活”的生产性福利思想，对西方福利国家的恐惧，及经济社会发展阶段局限性等因素影响，社会福利观念和福利制度建设始终受到压抑。刘继同：《生活质量与需要满足：五十年来中国社会福利研究概述》，《云南社会科学》2003年第1期。这种经济增长型政策模式适应计划经济体制，并为当时经济建设与社会发展作出重要贡献。改革开放以来，伴随封闭社会向开放社会转变，国家、市场、市民社会间关系框架的形成，市场经济体制和市民社会作为第二部门和第三部门出现，“单位人”向“社会人”全面转变，尤其是国人社会需要结构体系发生重大的变化，社会风险、社会不稳定因素、不确定因素和政府职能转变，迫切需要国家承担应有的福利责任，广泛干预社会生活，防范化解社会风险，积极性社会福利政策应运而生，并成为社会政策、社会福利、社会立法时代的战略重点。刘继同：《新时期民政工作的战略定位与积极福利政策》，《中国社会报》2003年6月19日。不言而喻，积极性残障福利政策是积极性福利政策重要组成部分，二者是整体与局部的关系。
总体来说，“积极性”福利政策的对应物是消极性、补缺性、道德化和经济性福利政策，“积极性”残障福利政策的对应物是传统的劳动就业和强调个人责任、家庭照顾型福利政策。“传统性”福利政策主要适应传统社会需要，“积极性”福利政策主要适应现代社会的需要。毫无疑问，区分传统福利政策与现代积极性福利政策的关键有四：一是福利哲学与价值观，二是政府结构职能与角色地位，三是社会福利制度范围内容与优先领域，四是服务提供方式。
为了充分践行“发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享”的科学发展理念，加快以改善民生为重点的社会建设，构建福利化和谐社会，按照福利与人类需要的理论，Doyal, L.
内容提要 本文从中国社会福利制度史角度，依据社会福利理论，主要运用文献回顾方法，以西方国家残障福利制度历史经验为参照，首次系统回顾、总结中国残障福利制度发展规律。笔者认为2010年是中国社会福利元年，残疾人福利是社会福利制度与福利时代的重要内容。中国残障福利制度与服务体系分为两大发展阶段，改革开放前尚未成为“独立性”政策议题。改革开放以来形成“人道主义式道德化”福利模式，制度化与法制化残障福利制度初见端倪。在以改善民生为重点的社会建设，深化医药卫生体制改革和构建和谐社会宏观社会处境下，道德化福利模式战略转型迫在眉睫，构建和谐社会迫切需要“积极性”残障福利政策框架。本文首次提出“积极性”残障福利政策框架范围内容，指明未来发展的战略重点与优先领域。最后笔者根据现代社会福利制度发展变迁普遍规律与历史经验，充分考虑中国的现实状况，针对残障福利工作战略转型，建立“积极性”残障福利政策框架成为国家发展战略重点的状况，提出若干宏观战略思考与政策建议，描绘“积极性”残障福利政策框架建设路线图与方向，明确阐述国家在中国特色社会福利和残障福利制度建设中的责任主体角色与国家行动议程。
关键词 福利元年 福利时代 残疾人福利 病残预防 积极性残障福利政策 服务体系
〔中图分类号〕C913.7 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2011)03-0136-11
一、中国社会福利时代与残障福利政策议题
2010年将以“中国社会福利元年”载入世界历史史册，标志中国迈向社会福利时代。进入21世纪尤其是2010年，对人类社会和世界各国来说，是极不平凡和具有划时代意义的年份，其中最重要的世界历史事件是中国将以“社会福利元年”的独特身份载入世界历史发展议程。2010年为中国社会福利元年的主要标志性事件有六，清晰的反映了中国社会发展进入了崭新的阶段。首先，国务院总理温家宝首次在两会上向国人承诺：“让人民生活的更加幸福，更有尊严”。其次，2010年3月10日，国务院办公厅转发中国残联等16部委《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》，首次明确提出到2015年建立起残疾人“两个体系”的基本框架，使残疾人的基本生活、医疗、康复、教育、就业等基本需要得到制度性保障，中国特色残障福利制度框架与福利服务体系的轮廓清晰可见，标志残障福利制度框架形成。第三，2010年6月7日，中共中央、国务院颁布《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》，明确规定将党政人才队伍、企业经营管理人才队伍、专业技术人才队伍、高技能人才队伍、农村实用人才队伍和社会工作6大人才队伍，作为国家人才队伍建设的战略重点。中共中央、国务院：《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》，《人民日报》2010年6月7日。第四，2010年9月1日，国务院常务会议研究部署发展家庭服务业的政策措施，首次明确提出一是加强统筹规划，确定重点领域，二是规范市场秩序，完善行业自律，三是加强就业服务和职业技能培训，四是切实维护家庭服务人员合法利益，五是国家加大财税等政策的扶持力度为主要内容的“家庭服务业政策框架”，标志中国的家庭福利政策框架与服务体系形成。新华社：《温家宝主持召开国务院常务会议：研究部署发展家庭服务业的政策措施》，《人民日报》2010年9月2日。第五，2010年10月12日国务院常务会议通过《关于加强孤儿保障工作的意见》，首次明确提出“建立与我国经济社会发展相适应的孤儿保障制度”，一是拓宽孤儿安置渠道，二是建立孤儿基本生活保障机制，三是提高孤儿医疗康复保障水平，四是落实孤儿教育保障政策，五是扶持孤儿成年后就业，六是加强孤儿住房保障服务，七是加强儿童福利机构建设，提高专业保障水平的政策框架，标志以孤儿保障制度为突破口的儿童福利制度框架形成。新华社：《国务院常务会议讨论通过关于加强孤儿保障工作的意见》，《人民日报》2010年10月13日。第六，今年政府工作报告首次明确提出“加快建立健全养老社会服务体系”的任务，党的十七届五中全会在“十二五”规划建议中首次明确提出，“优先发展社会养老服务”的要求。李立国：《积极贯彻优先发展方针加快构建适应老龄化的社会养老服务体系》，民政部网站：WWW.MCA.GOV.CN. 2010年11月7日。简言之，2010年中国“突然”进入社会福利时代，残障福利政策与服务体系成为核心议题。
二、中国残障福利政策的历史发展与制度特征
当代中国残障福利政策与福利服务体系60年历史发展阶段与结构性、制度化特征明显，成为观察中国社会福利制度与福利服务体系发展变化的最佳视角之一。历史经验值得借鉴。严格说来，中国正式和官方的残疾人福利政策实践与服务体系建设是改革开放以来的事情，然而，不可否认，1949年以来中国残疾人福利政策实践和福利服务体系建设积累丰富经验。例如1953年成立中国盲人福利会，1956年成立中国聋哑人福利会，1960年两会合并重组为中国盲聋哑人协会，并以国家级社会团体身份广泛参与国际交流，开展多样化福利服务。改革开放以来，1983年开始了康复医学研究，1983-1992年联合国残疾人十年中国组委会成立，尤其是1984年3月15日，中国残疾人福利基金会成立，1987年全国首次残疾人抽样调查，1988年中国残疾人联合会成立，标志中国残疾人福利进入了崭新的历史时代，“正式、官方和全国性”残疾人工作组织体系、福利政策框架、康复工作队伍和社会服务体系建设应运而生。按照宏观制度背景、主流价值观念、残疾理论视角、面临主要问题和残疾政策法规等层面，笔者将中国残疾人福利政策实践演变的四大历史发展阶段与若干结构性特征概括总结如下（见表1）。
总体来说，中国残疾人福利政策与服务体系建设历史发展呈现若干显著的结构性特征。首先，纵观新中国60年残疾人福利工作历史变迁过程，我们可以将其划分为两大发展阶段，改革开放前残疾人福利体系基本上是自发性、零散性和民间性，国家并未承担多少福利责任，改革开放30年来残疾人福利体系应运而生，自觉性、制度化、系统性和国家占主导作用。邓朴方：《与春天同行——中国残疾人福利基金会成立20周年有感》，《中国残疾人》2004年第3期。其次，主流话语和核心概念经历由“残疾人福利”概念，倒退为残疾人“社会保障”话语，又重新恢复为“残疾人社会福利”概念的过程，反映中国福利哲学与福利理论视角的演变。第三，长期以来，残疾人福利问题“隐藏和埋没”在“生活困难和职工救济”服务活动中，残疾人福利长期没有成为“独立性和全国性”的社会福利政策议题，残疾是“个人麻烦”。胡洪江、张立洁、田惠平：《孤独症在中国依然是家庭问题》，《三月风》2008年第4期。最为重要的是，改革开放30年来，中国残疾人福利政策法规再次面临战略性与结构性转型（见表2）。
综观中国残疾人福利政策法规演变的历史，我们可以清晰看到若干显著的制度化特征。首先，中国残疾人福利政策最典型体制特征是生产劳动、生产自救和以工代赈型福利制度，劳动就业和以就业为基础的福利制度特征明显，体现中国式“生产性福利”制度发展轨迹。张杨、袁茵：《试析我国残疾人就业的主要模式》，《南京特教学院学报》2008年第3期。实际上，“社会福利企业”是中国残障福利事业的伟大创造，是典型“庇护工厂和社会企业”。其次，中国残疾人福利事业的伦理道德、价值观念基础与理论基础正在发生重大结构性转变，由以往明显的人道主义色彩与伦理道德型福利向国家责任、公民权利型福利体系转型。换言之，中国残疾人福利制度发展基本方向是由“道德型福利向制度型福利体系”转变。李迎生、孙平、张朝雄：《中国残疾人社会保障制度现状及完善策略》，《河北学刊》2008年第5期。与此同时，改革开放30年来，残疾人福利政策首次成为国家发展政策议程中的战略性议题。第三，改革开放30年来，在全球化、全球问题产生和世界各国相互依赖程度显著提高背景下，作为后发展的发展中国家，中国残疾人福利事业发展的外在动因和推动力量举足轻重。例如1983-1992年联合国残疾人十年活动的全球性推广和国际社会，尤其是西方福利国家残疾人福利制度广泛多样和深刻影响，是中国残疾人福利事业发展重要动因和推动力量。吴艳：《平等、参与、多元、共享：英国残疾人福利事业政策体系初探》，《社会保障研究》2007年第2期。与此密切相关的是，北京奥运会、北京特殊奥林匹克运动会、上海世博会和广州亚残运会、北京国际福祉展览会等重大国际赛事、展览会，成为推动中国残疾人福利事业发展的重要因素。第四，改革开放30年来，中国残疾人福利体系变迁“制度化与法制化建设”发展趋势明显，1990年12月28日的《中华人民共和国残疾人保障法》，标志残疾人福利进入法制时代。李杰：《浅谈我国残疾人福利立法现状及完善》，《中国残疾人》2004年第11期。目前，总体来说，残疾人“保障法”向“社会福利法”转型和升级的主客观条件已成熟。刘继同：《实现由社会保障向社会福利制度的战略升级》，《中国社会报》2009年1月19日。最后，建国60年尤其是改革开放30年来，中国初步形成以社会福利生产和生产性就业福利、职业康复、假肢康复、医疗康复、言语康复、社区康复、特殊教育、体育文化、社区服务、救助服务、财税福利、权益保障、法律保护等为主要范围内容的残疾人福利体系和制度框架。 简言之，中国残疾人社会福利政策与服务体系正在经历全面系统的战略转型，挑战与机遇并存。
三、中国残障康复工作现状与主要政策挑战
改革开放30年来，中国病残伤害和出生缺陷预防、残障康复服务和残疾人福利制度发展主要工作模式是国家级“五年发展规划纲要”，残障康复工作主要局限于肢体型残疾康复。目前，中国由传统“肢体型”向“社会型”残障康复体系转型的趋势日益明显，任重道远。显而易见，国家级“五年发展规划纲要”是中国残疾人福利事业发展基本策略与基本途径，既清晰反映中国残疾人事业发展现状与特征，又明确界定残疾人福利事业范围与优先领域。“五年发展规划纲要”的优点是目标管理和操作性强，缺点是缺乏全面系统和长远制度设计。
其次，1949年尤其是改革开放30年来，中国残疾人福利体系正处于全面性、系统性、战略性转型过程之中，传统残疾人福利体制改革、发展与制度创新、体系重构的任务繁重。全面、系统、快速和战略转型现实状况迫切需要宏观政策框架设计与长远战略规划研究。刘继同：《从“个人不幸”到“社区照顾”——中国残疾人福利典范的战略转变》，《维实》2007年第1期。不言而喻，在新旧制度更替和制度结构转型的处境下，未来发展方向与框架设计尤为重要。
第三，1949年尤其是改革开放30年来，中国残疾人福利体系与社会康复事业发展的不均衡现象日益突出，残疾人福利政策与人口计划政策、教育政策、医疗卫生政策、住房政策，残疾预防政策与残疾康复政策，视力、听力、言语、肢体、智力、精神和多重残疾人群的结构比例关系、数量规模、地区分布、生活质量，城乡社区生活环境，东部、中部和西部地区，残疾人群的性别、民族、年龄、文化、受教育程度和家庭生活状况，各地残疾人的工作体系，等各方面均存在显著的差别，残疾人群之间的“福利分层”现象突出，制度公平迫在眉睫。
第四，中国残疾人福利服务体系建设与专业康复社会工作人才培养严重滞后，严重匮乏以专业康复社会工作者为核心的多学科专业康复服务队伍，绝大多数的康复服务难以开展，残障人群衣食住行用玩等诸多基本生活需要难以满足，残疾人成为看不见的隐性人群。王珍吾：《建筑环境设计呼唤人文关怀——感悟无障碍环境设计》，《城市开发》2003年第4期。令人鼓舞的是，2000年以来，作为医务社会工作重要部分的康复社会工作异军突起，发展迅猛，越来越多的社会工作者进入康复领域，为残疾人群及其家庭提供专业的社会服务。
第五，中国残疾人福利政策框架设计与服务体系发展的基础理论研究不足、不深和不透。基础理论和应用性政策研究滞后的结果是，一方面严重制约残疾人福利事业健康稳定发展，另一方面导致诸多理论政策争议议题，混淆人们的思想，妨碍人们的判断，影响人们的选择。更重要的是，基础理论和宏观政策研究滞后结果是服务难以实现专业化，停留经验层次。陈泽顺：《关于加强残疾人事业理论研究和实践总结的思考》，《中国残疾人》2004年第3期。例如，社会福利企业的性质、本质是属于“企业”范畴，还是属于“事业”范畴的理论争议，慈善、公益、社会救助、社会保险、社会保障、社会福利与社会福祉等核心概念的区分等。刘继同：《慈善、公益、保障、福利事业与国家职能角色战略定位》，《南京社会科学》2010年第1期。简言之，1949年尤其是改革开放30年来，中国残疾人福利政策既取得世人瞩目的辉煌成就，又正处于全面、系统和战略性转型过程之中，宏观思考、战略规划和制度框架设计迫在眉睫。
四、中国“积极性”残障福利政策框架与服务体系
中国社会政策与社会福利时代的主题，社会立法与立法模式转型的战略重点，以改善民生为重点的社会建设和构建和谐社会，“不约而同”共同聚焦于中国特色社会福利制度建设，殷切呼唤“积极性”社会福利政策框架与福利服务体系，其最终目的是构建具有中国特色的使“全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的福利化和谐社会。但是，长期以来，由于帝国主义文化侵略和基督教会的慈善救济福利工作，计划经济体制，左倾革命、冒进意识形态，“先生产、后生活”的生产性福利思想，对西方福利国家的恐惧，及经济社会发展阶段局限性等因素影响，社会福利观念和福利制度建设始终受到压抑。刘继同：《生活质量与需要满足：五十年来中国社会福利研究概述》，《云南社会科学》2003年第1期。这种经济增长型政策模式适应计划经济体制，并为当时经济建设与社会发展作出重要贡献。改革开放以来，伴随封闭社会向开放社会转变，国家、市场、市民社会间关系框架的形成，市场经济体制和市民社会作为第二部门和第三部门出现，“单位人”向“社会人”全面转变，尤其是国人社会需要结构体系发生重大的变化，社会风险、社会不稳定因素、不确定因素和政府职能转变，迫切需要国家承担应有的福利责任，广泛干预社会生活，防范化解社会风险，积极性社会福利政策应运而生，并成为社会政策、社会福利、社会立法时代的战略重点。刘继同：《新时期民政工作的战略定位与积极福利政策》，《中国社会报》2003年6月19日。不言而喻，积极性残障福利政策是积极性福利政策重要组成部分，二者是整体与局部的关系。
总体来说，“积极性”福利政策的对应物是消极性、补缺性、道德化和经济性福利政策，“积极性”残障福利政策的对应物是传统的劳动就业和强调个人责任、家庭照顾型福利政策。“传统性”福利政策主要适应传统社会需要，“积极性”福利政策主要适应现代社会的需要。毫无疑问，区分传统福利政策与现代积极性福利政策的关键有四：一是福利哲学与价值观，二是政府结构职能与角色地位，三是社会福利制度范围内容与优先领域，四是服务提供方式。
为了充分践行“发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享”的科学发展理念，加快以改善民生为重点的社会建设，构建福利化和谐社会，按照福利与人类需要的理论，Doyal, L.