论文部分内容阅读
银行资本监管是指监管当局通过运用监管手段促使商业银行保持资本充足，严防资不抵债情况发生,它是当今世界监管当局对商业银行实施审慎监管的核心内容之一。在我国，由于受发展时间、地域、政策等因素的影响，中小商业银行属于整个银行体系中相对脆弱的部分。因此，对其实施严格的资本监管有利于维护银行体系稳定、提升银行业的核心竞争力。
新疆中小商业银行实施资本监管的实践
新疆银监局成立以来，对地方中小商业银行（含城市信用社）的资本监管进行了重点探索和实践，积累了宝贵的经验。
新疆中小商业银行资本充足状况
新疆有乌鲁木齐和克拉玛依两家城市商业银行（以下简称“城商行”），在哈密、奎屯和库尔勒设有3家城市信用社法人机构（以下简称“城信社”）。按照银监会《商业银行资本充足率管理办法》口径计算，两家城商行的资本净额14.51亿元，加权风险资产171.80亿元，加权平均资本充足率8.44%,较新疆银监局成立之初增加9个百分点（因2003年末《资本充足率管理办法》尚未实施，此数为还原测算数，下同）；3家城信社资本净额1.95亿元，加权风险资产29.28亿元，加权平均资本充足率6.67%,较新疆银监局成立之时增加约10个百分点。
对新疆中小商业银行分类实施资本监管的情况
针对资本严重不足的城市信用社，坚决实施市场退出。新疆银监局成立后，针对克孜勒苏、博尔塔拉、昌吉州4家严重资不抵债的城信社的退市问题，依照《金融机构撤销条例》，借鉴内地相关地区的成熟经验、做法，结合实际，并在克孜勒苏、博尔塔拉、昌吉州人民政府的共同努力下，提出了“程序完善、手续完备、操作规范”的总要求，全面启动、认真实施了4家城信社的退市工作，实现了四家严重资不抵债城信社的成功退市，净化了地方金融环境，保证了地方金融秩序稳定。
针对资本不足的城信社、城商行，根据银监会提出的“准确分类、提足准备、做实利润、资本充足率达标”的思路实施资本监管。新疆银监局持续督促被监管机构落实中国银监会资本监管政策，加快风险资产处置和增资扩股工作步伐。针对资产质量差、资本充足率不达标的中小银行机构，新疆银监局对其分红、开展高风险业务和增设新的网点机构实施限制政策。新疆银监局将风险处置和有效监管相结合，经过多年的努力明显改善了新疆中小商业银行的资本充足率状况。截至2008年6月末，辖内中小商业银行（2家城商行和3家城信社）平均不良贷款率为7.16％，资本充足率为8.19％，两项指标较新疆银监局成立之初均有明显改善。
针对资本充足、经营良好的地方性中小金融机构，积极促其发展，把符合条件的城市信用社重组为地方商业银行。经多方努力，克拉玛依在整合原有两家城市信用社的基础上，组建了单一法人机构的城市信用社，并经增资扩股后，于2006年6月改制成为“克拉玛依市商业银行”。在监管部门的持续监管下，该银行公司治理逐步完善，资产规模逐步扩大，不良资产率始终保持在较低水平，各项业务经营和发展开始步入良性发展的轨道。
中小商业银行资本监管中存在的主要问题
银行方面
治理结构不完善，资本监管缺乏必要的微观基础；商业银行缺乏内在动因,资本管理意识缺失。良好的治理结构是资本监管得以有效实施的微观制度保障。当前新疆中小商业银行内部治理结构方面的弊端，突出表现在产权安排（地方政府财政股权的参与）、高管人员的任命和管理、政策目标等方面。近几年来,尽管在监管部门的要求下,这些中小银行逐步实施增资扩股计划，资本充足率有所提高。但中小商业银行并没有真正树立起资本管理的意识,董事会和高级管理人员的资本管理意识和资本约束意识较差。
资本现状堪忧,资本充足率普遍较低。由于历史遗留问题,加之长期缺乏资本管理意识，一味追求规模扩张,资本补充速度跟不上资产扩张速度,新疆中小商业银行的资本充足率普遍较低。按照《商业银行资本充足率管理办法》的规定,新疆仅有2家城商行和1家城信社账面资本充足率达到了8%的最低监管要求。此外，近年来新疆中小商业银行风险处置的主要方式是土地资产置换。由于所换入的土地资产变现能力差，可利用价值不高，若将“土地置换”因素剔除，新疆部分中小商业银行的实际资本充足率将远低于8%的最低监管要求。
资本结构单一，缺乏资本补充的有效渠道。从内部来看，新疆中小商业银行自身的资本积累能力和盈利能力普遍较弱，缺乏足够的“造血”功能，依靠利润转增资本的能力受到很大限制。从外部增资的情况来看，又缺乏足够的“供血”功能。受许多客观条件的约束，新疆中小商业银行采用上市和发行次级债等手段并不现实；从增资扩股情况来看，尽管一些境内外投资者有投资入股意愿，但由于新疆多数中小商业银行资本收益率、每股净资产过低，使得其很难获得较高的资本溢价有效补充资本。
资本管理能力弱,缺乏有效的资本管理手段和方法。与国内外许多现代商业银行相比，新疆中小商业银行资本管理能力较弱。首先是观念，表现在对银行风险与资本之间关系的认识不够清晰，缺乏对资本充足率的分析和预测，不能根据实际对资本进行有效配置,把承担的风险和需要的资本有机联系起来,也未能将资本分配和绩效考核挂钩；其次是体制，没有构建科学的资本管理体系，也没有形成统一的资本管理机制；再次是科技，资本管理的技术手段比较落后，监管资本的计量仍然靠经验为主，在对客户信用评级过程中，没有建立可以量化的数据模型，使得商业银行对客户违约概率的计算等都存在较大困难。
监管方面
资本监管技术、手段相对落后，事前监管和事后处罚不到位。目前,对新疆中小商业银行资本充足率的监管，只能通过非现场监管报表和现场检查手段来监测，难以适时动态地监测中小商业银行的风险和覆盖风险所需的资本、科学地评估银行资本实际充足程度。而在监管过程中，以法律形式确定的限制对中小银行的事前监管也未发挥作用，究其原因，一方面是缺乏事后惩罚，银行长期以来对监管要求采取拖的办法，寻找多种理由解释；另一方面是银行偏重资产规模的扩张，而在内部绩效考核上缺乏资本约束。
中小商业银行资本监管的启示
强化对资本监管认识，处理好三个关系。
一是资本监管与支持发展的关系。一方面要求中小银行继续建立和完善其资本补充机制;另一方面,允许资本不足的中小银行合理把握尺度，有条件地扩大经营规模。二是资本管理与业务发展的关系。资本管理要求银行在资本和业务发展之间寻求一个平衡点,使业务的开展既符合资本监管的要求,同时又有利于银行收益的最大化。基于此，要帮助中小商业银行提高资本管理和风险管理水平,把业务发展、资本管理和风险管理有机结合起来,建成资本结构合理、风险可控、业务持续发展的良好银行。三是资本监管、资本管理与股东利益的关系。资本管理要求银行合理配置资本,提高资本的使用效率,使股东的利益最大化,但这种最大化是长期利益的最大化,可能并不符合部分股东的短期利益。因此，必须处理好股东短期利益和长期利益的关系,同时也要处理好资本监管要求与股东短期利益相悖的关系,使资本监管、资本管理和股东利益协调一致,不断增强银行资本实力,提高抵御风险能力,确保稳健经营和健康发展。
强化资本约束意识，建立以经济资本为核心的风险管理架构
拓宽资本补充渠道,优化资本结构。解决部分机构资本不足最直接的办法是拓宽其资本补充渠道,增加核心资本和附属资本。增资扩股是增加核心资本较现实的选择之一,须坚持股权分散化、多元化、合理化的原则,严格股东资格条件,保持董事会成员相对稳定。此外，引进境外战略投资者也是一种一举多得的方式,既可以解决资本金不足的问题,又可以引进境外银行先进的管理理念、管理技术、管理方式等。而实现持续性盈利也是增加核心资本的较好方式,这需要中小商业银行不断提高风险管理水平,增强持续盈利能力。
完善治理结构，构建资本自我约束的组织体系。在中小商业银行产权制度改革和公司治理建设中，股权既不能过于集中，也不宜过分分散，要逐步减少政府股权，实现重大决策权和董事、监事的选举权回归股东。一是要通过改善公司治理筑就资本约束的组织体系，防止为了按期达标而弄虚作假的“道德风险”。二是要明确股东责任，唤醒股东意识。要明确股东对银行资本充足率负有的责任，对资本充足率不达标的中小商业银行严禁分红，并要求股东及时补充资本，如未在规定的时间内补足，监管当局有权予以接管或促成重组，从而早期防止股东将经营失败成本转嫁，真正落实股东的责任。
加强信息披露，增强市场约束。社会监督是金融监管的必要补充，对此，巴塞尔新资本协议中明确要求商业银行在适用范围、资本构成、风险暴露的评估管理和资本充足率四个方面进行定量及定性的信息披露。符合信息披露条件的中小商业银行必须据此向社会公开披露有关信息，主动接受社会监督，保证中小商业银行的健康、可持续发展。加强中介机构建设，继续推进中小商业银行年报披露，增强市场的风险意识和选择能力，继续强化对中小商业银行及其高管人员的市场约束。
强化资本监管手段，建立以资本监管为核心的风险监管制度
更新监管理念,改进监管方式。监管部门要进一步树立资本监管、风险监管的理念,用资本去约束银行风险和规模扩张冲动,将风险控制在合理限度,确保中小商业银行稳健经营和健康发展。同时,要改进监管方式,对于风险程度高、资本达不到监管要求的机构要求其制定明确的资本补充计划,报监管部门批准后严格执行。要把资本充足率是否达标作为考核高级管理人员履职情况的重要指标,通过采取业务准入、分支机构设立和股东分红限制等手段,使资本监管各项要求真正落到实处。
完善监管方法和技术,建立资本充足性评估体系。监管部门应当对风险进行量化,建立相应的风险评估和量化模型,根据机构承受的风险大小来确定其应保有的资本数量。从现实的情况看，对新疆辖区内城市信用社和乌鲁木齐市商业银行的资本监管，应主要执行《商业银行资本充足率管理暂行办法》的各项规定，制定到2008年底资本充足率的达标计划；对资本充足、资产质量较好、经营管理规范的克拉玛依市商业银行可以考虑参照《新资本协议》的有关内容，借鉴国内先进股份制商业银行的做法，尝试强化数据和IT等风险管理基础设施建设、促进风险计量技术的改进、推动风险管理组织框架和政策流程的完善。
督促和指导中小商业银行建立以经济资本为核心的绩效考核体系。笔者认为，监管部门应要求中小商业银行在考核分支机构的绩效时引入经济资本的概念，并将其融入到绩效考核体系之中。初步设想是引入风险调整资本收益率的概念。这是美国信孚银行首先创造,并作为一种风险管理手段,运用到银行经营管理中,随后经过多次改进,最终成为目前西方商业银行普遍应用的风险管理的核心方法之一。目前，新疆中小商业银行尚不能准确计量经济资本,但在前面的论述中已经说明了监管资本应当大于或等于经济资本,监管资本逐渐趋近经济资本。因此,完全可以把监管资本作为经济资本的近似值来处理,这样既避免了目前新疆中小商业银行尚无能力确定经济资本的困境,同时又把风险纳入了绩效考核的范畴,从而初步建立起以经济资本为核心的绩效考评体系。
（作者单位：中国银监会新疆监管局）
新疆中小商业银行实施资本监管的实践
新疆银监局成立以来，对地方中小商业银行（含城市信用社）的资本监管进行了重点探索和实践，积累了宝贵的经验。
新疆中小商业银行资本充足状况
新疆有乌鲁木齐和克拉玛依两家城市商业银行（以下简称“城商行”），在哈密、奎屯和库尔勒设有3家城市信用社法人机构（以下简称“城信社”）。按照银监会《商业银行资本充足率管理办法》口径计算，两家城商行的资本净额14.51亿元，加权风险资产171.80亿元，加权平均资本充足率8.44%,较新疆银监局成立之初增加9个百分点（因2003年末《资本充足率管理办法》尚未实施，此数为还原测算数，下同）；3家城信社资本净额1.95亿元，加权风险资产29.28亿元，加权平均资本充足率6.67%,较新疆银监局成立之时增加约10个百分点。
对新疆中小商业银行分类实施资本监管的情况
针对资本严重不足的城市信用社，坚决实施市场退出。新疆银监局成立后，针对克孜勒苏、博尔塔拉、昌吉州4家严重资不抵债的城信社的退市问题，依照《金融机构撤销条例》，借鉴内地相关地区的成熟经验、做法，结合实际，并在克孜勒苏、博尔塔拉、昌吉州人民政府的共同努力下，提出了“程序完善、手续完备、操作规范”的总要求，全面启动、认真实施了4家城信社的退市工作，实现了四家严重资不抵债城信社的成功退市，净化了地方金融环境，保证了地方金融秩序稳定。
针对资本不足的城信社、城商行，根据银监会提出的“准确分类、提足准备、做实利润、资本充足率达标”的思路实施资本监管。新疆银监局持续督促被监管机构落实中国银监会资本监管政策，加快风险资产处置和增资扩股工作步伐。针对资产质量差、资本充足率不达标的中小银行机构，新疆银监局对其分红、开展高风险业务和增设新的网点机构实施限制政策。新疆银监局将风险处置和有效监管相结合，经过多年的努力明显改善了新疆中小商业银行的资本充足率状况。截至2008年6月末，辖内中小商业银行（2家城商行和3家城信社）平均不良贷款率为7.16％，资本充足率为8.19％，两项指标较新疆银监局成立之初均有明显改善。
针对资本充足、经营良好的地方性中小金融机构，积极促其发展，把符合条件的城市信用社重组为地方商业银行。经多方努力，克拉玛依在整合原有两家城市信用社的基础上，组建了单一法人机构的城市信用社，并经增资扩股后，于2006年6月改制成为“克拉玛依市商业银行”。在监管部门的持续监管下，该银行公司治理逐步完善，资产规模逐步扩大，不良资产率始终保持在较低水平，各项业务经营和发展开始步入良性发展的轨道。
中小商业银行资本监管中存在的主要问题
银行方面
治理结构不完善，资本监管缺乏必要的微观基础；商业银行缺乏内在动因,资本管理意识缺失。良好的治理结构是资本监管得以有效实施的微观制度保障。当前新疆中小商业银行内部治理结构方面的弊端，突出表现在产权安排（地方政府财政股权的参与）、高管人员的任命和管理、政策目标等方面。近几年来,尽管在监管部门的要求下,这些中小银行逐步实施增资扩股计划，资本充足率有所提高。但中小商业银行并没有真正树立起资本管理的意识,董事会和高级管理人员的资本管理意识和资本约束意识较差。
资本现状堪忧,资本充足率普遍较低。由于历史遗留问题,加之长期缺乏资本管理意识，一味追求规模扩张,资本补充速度跟不上资产扩张速度,新疆中小商业银行的资本充足率普遍较低。按照《商业银行资本充足率管理办法》的规定,新疆仅有2家城商行和1家城信社账面资本充足率达到了8%的最低监管要求。此外，近年来新疆中小商业银行风险处置的主要方式是土地资产置换。由于所换入的土地资产变现能力差，可利用价值不高，若将“土地置换”因素剔除，新疆部分中小商业银行的实际资本充足率将远低于8%的最低监管要求。
资本结构单一，缺乏资本补充的有效渠道。从内部来看，新疆中小商业银行自身的资本积累能力和盈利能力普遍较弱，缺乏足够的“造血”功能，依靠利润转增资本的能力受到很大限制。从外部增资的情况来看，又缺乏足够的“供血”功能。受许多客观条件的约束，新疆中小商业银行采用上市和发行次级债等手段并不现实；从增资扩股情况来看，尽管一些境内外投资者有投资入股意愿，但由于新疆多数中小商业银行资本收益率、每股净资产过低，使得其很难获得较高的资本溢价有效补充资本。
资本管理能力弱,缺乏有效的资本管理手段和方法。与国内外许多现代商业银行相比，新疆中小商业银行资本管理能力较弱。首先是观念，表现在对银行风险与资本之间关系的认识不够清晰，缺乏对资本充足率的分析和预测，不能根据实际对资本进行有效配置,把承担的风险和需要的资本有机联系起来,也未能将资本分配和绩效考核挂钩；其次是体制，没有构建科学的资本管理体系，也没有形成统一的资本管理机制；再次是科技，资本管理的技术手段比较落后，监管资本的计量仍然靠经验为主，在对客户信用评级过程中，没有建立可以量化的数据模型，使得商业银行对客户违约概率的计算等都存在较大困难。
监管方面
资本监管技术、手段相对落后，事前监管和事后处罚不到位。目前,对新疆中小商业银行资本充足率的监管，只能通过非现场监管报表和现场检查手段来监测，难以适时动态地监测中小商业银行的风险和覆盖风险所需的资本、科学地评估银行资本实际充足程度。而在监管过程中，以法律形式确定的限制对中小银行的事前监管也未发挥作用，究其原因，一方面是缺乏事后惩罚，银行长期以来对监管要求采取拖的办法，寻找多种理由解释；另一方面是银行偏重资产规模的扩张，而在内部绩效考核上缺乏资本约束。
中小商业银行资本监管的启示
强化对资本监管认识，处理好三个关系。
一是资本监管与支持发展的关系。一方面要求中小银行继续建立和完善其资本补充机制;另一方面,允许资本不足的中小银行合理把握尺度，有条件地扩大经营规模。二是资本管理与业务发展的关系。资本管理要求银行在资本和业务发展之间寻求一个平衡点,使业务的开展既符合资本监管的要求,同时又有利于银行收益的最大化。基于此，要帮助中小商业银行提高资本管理和风险管理水平,把业务发展、资本管理和风险管理有机结合起来,建成资本结构合理、风险可控、业务持续发展的良好银行。三是资本监管、资本管理与股东利益的关系。资本管理要求银行合理配置资本,提高资本的使用效率,使股东的利益最大化,但这种最大化是长期利益的最大化,可能并不符合部分股东的短期利益。因此，必须处理好股东短期利益和长期利益的关系,同时也要处理好资本监管要求与股东短期利益相悖的关系,使资本监管、资本管理和股东利益协调一致,不断增强银行资本实力,提高抵御风险能力,确保稳健经营和健康发展。
强化资本约束意识，建立以经济资本为核心的风险管理架构
拓宽资本补充渠道,优化资本结构。解决部分机构资本不足最直接的办法是拓宽其资本补充渠道,增加核心资本和附属资本。增资扩股是增加核心资本较现实的选择之一,须坚持股权分散化、多元化、合理化的原则,严格股东资格条件,保持董事会成员相对稳定。此外，引进境外战略投资者也是一种一举多得的方式,既可以解决资本金不足的问题,又可以引进境外银行先进的管理理念、管理技术、管理方式等。而实现持续性盈利也是增加核心资本的较好方式,这需要中小商业银行不断提高风险管理水平,增强持续盈利能力。
完善治理结构，构建资本自我约束的组织体系。在中小商业银行产权制度改革和公司治理建设中，股权既不能过于集中，也不宜过分分散，要逐步减少政府股权，实现重大决策权和董事、监事的选举权回归股东。一是要通过改善公司治理筑就资本约束的组织体系，防止为了按期达标而弄虚作假的“道德风险”。二是要明确股东责任，唤醒股东意识。要明确股东对银行资本充足率负有的责任，对资本充足率不达标的中小商业银行严禁分红，并要求股东及时补充资本，如未在规定的时间内补足，监管当局有权予以接管或促成重组，从而早期防止股东将经营失败成本转嫁，真正落实股东的责任。
加强信息披露，增强市场约束。社会监督是金融监管的必要补充，对此，巴塞尔新资本协议中明确要求商业银行在适用范围、资本构成、风险暴露的评估管理和资本充足率四个方面进行定量及定性的信息披露。符合信息披露条件的中小商业银行必须据此向社会公开披露有关信息，主动接受社会监督，保证中小商业银行的健康、可持续发展。加强中介机构建设，继续推进中小商业银行年报披露，增强市场的风险意识和选择能力，继续强化对中小商业银行及其高管人员的市场约束。
强化资本监管手段，建立以资本监管为核心的风险监管制度
更新监管理念,改进监管方式。监管部门要进一步树立资本监管、风险监管的理念,用资本去约束银行风险和规模扩张冲动,将风险控制在合理限度,确保中小商业银行稳健经营和健康发展。同时,要改进监管方式,对于风险程度高、资本达不到监管要求的机构要求其制定明确的资本补充计划,报监管部门批准后严格执行。要把资本充足率是否达标作为考核高级管理人员履职情况的重要指标,通过采取业务准入、分支机构设立和股东分红限制等手段,使资本监管各项要求真正落到实处。
完善监管方法和技术,建立资本充足性评估体系。监管部门应当对风险进行量化,建立相应的风险评估和量化模型,根据机构承受的风险大小来确定其应保有的资本数量。从现实的情况看，对新疆辖区内城市信用社和乌鲁木齐市商业银行的资本监管，应主要执行《商业银行资本充足率管理暂行办法》的各项规定，制定到2008年底资本充足率的达标计划；对资本充足、资产质量较好、经营管理规范的克拉玛依市商业银行可以考虑参照《新资本协议》的有关内容，借鉴国内先进股份制商业银行的做法，尝试强化数据和IT等风险管理基础设施建设、促进风险计量技术的改进、推动风险管理组织框架和政策流程的完善。
督促和指导中小商业银行建立以经济资本为核心的绩效考核体系。笔者认为，监管部门应要求中小商业银行在考核分支机构的绩效时引入经济资本的概念，并将其融入到绩效考核体系之中。初步设想是引入风险调整资本收益率的概念。这是美国信孚银行首先创造,并作为一种风险管理手段,运用到银行经营管理中,随后经过多次改进,最终成为目前西方商业银行普遍应用的风险管理的核心方法之一。目前，新疆中小商业银行尚不能准确计量经济资本,但在前面的论述中已经说明了监管资本应当大于或等于经济资本,监管资本逐渐趋近经济资本。因此,完全可以把监管资本作为经济资本的近似值来处理,这样既避免了目前新疆中小商业银行尚无能力确定经济资本的困境,同时又把风险纳入了绩效考核的范畴,从而初步建立起以经济资本为核心的绩效考评体系。
（作者单位：中国银监会新疆监管局）