论文部分内容阅读
摘要：中国革命的历史和党的先进性赋予了中国共产党执政地位的逻辑基础。在新时期新阶段，要着眼于中国社会转型的特点，在执政党政党化复归、执政党与社会互动机制重建，以及党的干部行为逻辑改变等方面下功夫，推动执政党自身转型，并在转型过程中和转型后与社会达成良性互动，从而最终在法治的框架下回归社会过程中获得主导地位。
关键词：中国共产党；依法执政；逻辑基础；发展维护
中图分类号：D251 文献标识码：A 文章编号：1004—1605(2008)06—0058—06
适应形势的发展，实现执政党领导方式与执政方式的改革与创新，是中国共产党长期执政必须遵循的基本规律和必由之路。将坚持依法执政作为改革和完善党的领导方式和执政方式的重要内容，是我们党提出的一个全新的执政理念，是从制度和法律上加强和巩固党的领导，推进依法治国进程的重要举措。
法律在建设稳定社会秩序和长效的社会管理机制方面发挥的重要作用，适合党长期执政的需要，依法执政与我们党的宗旨和法治精神相契合。由于依法执政的要求来自于现实，这就决定了依法执政是一个渐进的过程，必须根据不同阶段的现实基础，提出不同的目标，明确具体的内容，逐步推进依法执政的进程。
一、中国共产党依法执政的逻辑发展
中国共产党建党以来实际上经历了两次重大转变：一是从革命党到执政党；二是从计划经济体制到社会主义市场经济体制的转型。前一个转变要求党从斗争、革命、破坏旧秩序转为谋求建设和发展，后一个转变则要求法治和民主。一个政党能不能更好地发展和巩固执政地位，取决于能否顺应这些客观要求。依法执政是中国共产党面对党的执政条件、任务和环境的深刻变化，为适应建设社会主义法治国家的要求而实行的党的领导方式和执政方式的重大转变，是新时期重塑并巩固党长期执政的法理基础的必由之路和程序保障。
回顾和反思中国共产党执政以来的历程不难发现，过去由于客观历史条件和当时国际国内环境的原因，在很长一段时间内存在党政不分、以党代政的局面。马克思曾经深刻地指出：“社会是以法律为基础的，那是法学家们的幻想。相反地，法律应该以社会为基础。法律应该是社会共同的、由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现，而不是单个的个人恣意横行。”新中国成立之初，由于国家政权的建立，缺乏完备的法律，这就决定了在当时的历史条件下，必须主要依靠党的政策。虽然为适应当时的革命任务，党通过国家政权制定了一些法律和法令，如婚姻法、土地改革法、惩治反革命条例、私营企业条例等，但这些法令基本上是临时的。而且废除旧法后，新的法律也没有制定出来，在这种情况下，党更多的是运用政策来处理和解决国家和社会生活中的重大问题。由于党的执政方式不具备法治化的基础，党的领导和执政方式主要表现为依靠政策。应该肯定，以毛泽东同志为核心的党的第一代领导集体的治国思路倾向于政策之治，这在建国初期对于保证革命战争的胜利，建立和巩固新生的人民民主专政的国家政权以及在计划经济体制下开展大规模的经济建设，均起到了积极的作用。1954年诞生的宪法，为党的执政方式转变提供了法律基础，中共八大提出了转变党的领导方式和执政方式的主张。但党并没有在实践中自觉有效地实现执政方式的转变。特别是1957年以后，我们党继续沿用建国初期依靠政策的领导方式，强调党的“一元化”领导，不重视法制，削弱了法律的权威，给革命和建设事业带来了挫折，“文化大革命”就是例证。正如邓小平同志所指出的：“我们实际上存在着某些权大于法、以言代法的现象。这种权大于法的现象的一个基本特点是把领导人的话当作‘法’，不赞成领导人的话就叫做违‘法’，领导人的话改变了，‘法’也跟着改变。”建国后，党在民主政治建设中出现了以群众运动的方式追求非制度化的民主，忽视了国家制度的法律化、民主化。党的某项政策往往仅经党的中央委员会或中央政治局扩大会议形成决议后，未经国家最高权力机关的批准或确认便作为国家意志向全国推行。如1957年的反右斗争、1958年的“大跃进”运动和人民公社化运动，以及1963年冬到1964年春的“四清”、“五反”运动，都是全国范围内的大规模的群众运动。由于我党历史上习惯于用政策来指导革命，而接二连三的群众运动又使政策比法律显出更多的优越性和效率，领袖个人与党在人们心目中的崇高地位使人更容易产生“政策至上”的观念。政策从背后直接走到前台便是理所当然的，政策向法律转化的程序性规定便是多余的了。
这种传统的执政方式存在有其历史的必然性和必要性，但它的缺点也是明显的。首先，忽视了社会主义法治，严重违背了社会主义国家运行的基本规律，使国家正常的民主生活失去保障。其次，高度集权的体制，最终“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此变成了个人领导”。在这种情况下，各种弊端不断出现。党政“一把手”权力失控，“前腐后继”现象即为例证。党的十一届三中全会以来，随着我国经济政治体制改革的深入，传统的执政方式失去了其合法性与合理性。社会主义市场经济的建立和完善的过程，实质上是经济法制化的过程。同样，民主政治是法治的前提，而法治是民主政治的体现和保障。此外，市场经济需要扩大市场主体的经营自主权，社会主义民主的实现需要调动人民和各社会团体的积极性，切实实现人民当家作主，达此目的，必须改变高度集权和人治的执政方式，以法治的形式来科学界定执政党在社会生活中的地位和行为准则。
以邓小平同志为核心的第二代党的领导集体，在总结历史经验教训的基础上，从执政党建设的高度，提出了改革党和国家领导制度以及以法治为主要内容的民主法制理论。1978年，邓小平指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”此外，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中规定：“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动。”1982年，党的十二大首次将“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则写入党章。这不仅是对建国后形成的传统领导方式和执政方式的理性反思，而且向全党提出了转变党的执政方式的历史性任务，为进一步深化对党的执政规律的认识，实现由“人治”到“法治”的转变，奠定了重要的理论和实践基础。以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体，在全面推进建设有中国特色的社会主义进程中，更加注重对党的建设和执政党执政规律问题的探索。党的十五大把提高党的领导水平和执政水平作为面向新世纪党的建设的重大课题，提出了“依法治 国，建设社会主义法治国家”的治国方略。这一方略的题中应有之义，就是党要依法执政，把党的意志和政策经过法定程序变成国家意志，并在宪法和法律范围内活动，其目标就是逐步实现由主要依靠政策治国向依法治国的转变。依法治国本身标志着在新的历史条件下党执政方式的深刻变化，这种转变将更加突出党的领导的重要性。党的新一代领导集体更加注重法治的重要作用。进入21世纪，党的执政环境在不断改变，面临着进一步解决提高党的领导水平和执政水平，提高拒腐防变和抵御风险的能力这两大历史性课题。党要站在全局的高度，理顺党与政府、党与社会组织之间的关系。社会主义市场经济体制的逐步建立，民主政治的日益发展，都要求党的领导方式和执政方式更加科学化、规范化和制度化。党的十六大在认真总结世界各国政党执政经验的基础上，明确提出了一定要改革和完善党的领导方式和执政方式，坚持依法执政。党的十六届四中全会上通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》进一步提出：“必须坚持科学执政、民主执政，依法执政、不断完善党的领导方式和执政方式”。党“要坚持依法治国，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化”。要“贯彻依法治国基本方略，提高依法执政水平”。2005年2月19日，胡锦涛同志在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中指出：“构建社会主义和谐社会，必须健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，充分发挥法治在促进、实现、保障社会和谐方面的重要作用。”并把民主法治放在社会主义和谐社会特征的首要位置。在党的十七大报告中，胡锦涛总书记在讲到坚定不移发展社会主义民主政治时再次强调，“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家”；“坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益”等等。这些都是对党的执政方式的重大创薪，是依法治国理论发展的新飞跃，也进一步表明，党作为依法执政主体的自觉性在不断提高。
二、中国共产党依法执政合法性基础的新变化
在现代政治社会中，仅仅依靠强制力的权力是不足以维系执政党的执政地位的。只有充分显示其执政的正当性，只有民众认同其执政的合法性，执政党才有可能长期执政。一个执政党能不能长期执政，主要取决于其执政的合法性基础。因为“强力并不构成权力，而人们只是对合法的权力才有服从的义务”。胡锦涛同志指出：“我们中国共产党之所以成为中国的执政党，是历史与人民的选择，但昨天的辉煌不是今天的‘护身符’，打下天下并不意味着理所当然地永久坐天下，我们权力真正合法的基础仍然来自于人民的支持。”只要执政党的执政理念与执政行为长期符合“公意”，执政党就能长期执政，否则长期执政的合法性基础就会丧失。对中国共产党来说，只要执政理念符合最广大人民群众的根本利益，并以这种理念指导规范自己的行为，就能获得民众认同的执政合法性。有了这种基础，即使国家处于极为困难的环境，民众生活一时较艰苦，民众还是会认同与支持的；相反，一旦执政理念违背“公意”，执政行为脱离民众，民众对你的认同就会动摇，对你的信念就会产生怀疑，就可能发生社会信仰危机，即使在和平环境，即使你的经济绩效很不错，民众生活较为富裕，政绩很突出，照样会被民众抛弃。无疑，中国共产党执政的历史合法性，不是中国历代农民战争的“马上得天下”，而是以先进的理论武装自己来改造中国积弱积贫的社会问题，这种先进的理论代表着中国乃至人类社会发展的未来和方向，蕴含着中国乃至人类社会发展的客观规律。与此同时，中国共产党执政的历史合法性中也透露出日后执政实践的复杂性和艰巨性。
对时代发展趋势和走向的科学把握及其本质规律的揭示，始终是解决执政的现实合法性的前提条件，也是执政的历史合法性的经验成果之一。经过半个多世纪的执政，中国共产党所处的历史方位、面临的社会环境、肩负的执政任务、现有的执政基础以及党员队伍等等要素，都发生了重大的变化。中国共产党的最低纲领与以往时代也有很大不同。尤其是作为一个革命历史辉煌的革命党，要成为一个执政实践同样辉煌并能长久执政的执政党，这种转变的难度是异常艰巨的。因此，努力把握执政的现实合法性，体现执政的现实合法性，关键就是要务必对时代发展新趋势、新特点有充分而独到的见解。笔者认为，先进而富于创新的政党理念既是党的执政历史合法性的核心结论，更是党的执政现实合法性的核心构成。总结党的执政的历史合法性会发现，党的理论基础有两个鲜明的特征：一是理论的先进性；二是理论的土本性。中国革命的成功正是马克思主义与中国国情相结合的结果。今天，中国共产党自身理念的与时俱进、以人为本传统精神的全新诠释、全面建设小康社会、在科学发展观指导下谋求社会和谐发展的前瞻性价值观以及发展中国特色社会主义等等，都为进一步解决好党执政的现实合法性奠定了理论基础。“我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。”这是对中国共产党新的历史方位的科学判断。自党的十六大以来，胡锦涛同志多次在不同场合提醒全党要认识规律、把握规律、遵循规律、运用规律。要“从党的执政理念、执政基础、执政方略、执政体制、执政方式、执政资源和执政环境等方面进行努力。”显然，执政合法性的关键在科学，科学的本质在规律。对党的执政规律理论体系的构建，无疑加强了执政的现实合法性。
随着社会利益格局多元化的趋势、经济政治体制改革向纵深发展，社会阶层分化更趋激烈，利益群体的规模越来越大。这种社会生态环境的深刻变化，使中国共产党执政的合法性基础也发生了新的变化。如果不能准确把握执政的合法性规律，不能适时汲取新的合法性资源，那么，由于执政党与社会环境之间不和谐所积累的问题，势必降低党在民众中的信任度而出现合法性危机。因此，我们不能不正视社会转型时期党执政合法性基础发生的新变化。
1 主流意识形态的相对淡化与多元意识的逐步确立。所谓意识形态，是指一种特殊的有组织的理论信念体系。它以特定的宣传和灌输方式，通过一系列价值符号的特定结合，说明现存制度和秩序的合理性或其变革的必要性以及某种理论的合理性及其创新、发展的必要性，同时对执政党、国家、社会及公民提出相应的要求，从而达到广大民众的政治共识。意识形态是执政合法性的一个重要源泉，在执政合法性功能上，主要表现为公民对政治统治、社会制度、政治秩序的认同和支持，主要是通过与社会政治制度相适应的占主流意识形态的灌输、宣传和社会化来实现的。一定的 意识形态具有使一定的社会政治制度、政治体系合法化，以维护政治统治与政治秩序的特殊功能。中国共产党的执政合法性的确立在很大程度上得益于意识形态的正确把握与高度重视。改革开放以前，社会阶级、阶层简单，利益主体未得到分化，社会组织形式单一，成员相对固定。这种高度集中、高度统合的状况，既为社会主义意识形态的整合创造了良好的客观基础，又使社会主义意识形态整合功能的发展呈现出单一性，与社会发展的一元化要求相一致。主流意识形态的强化为党执政的合法性认同提供了思想基础。改革开放以来，随着所有制实现形式和分配制度的变革，我国的社会结构发生了巨大的变化。新的社会要素不断分化与衍生，出现了观念、价值取向、行为方式上的分化。当这种分化超出了社会主义意识形态可以承受的主导范围时，则必然会导致社会主义主流意识形态和主导地位的丧失。当前，人们对拥有自主的经济、社会、政治空间的要求日益强烈，对自身利益的实现日益关注。人们从过去崇拜权威，发展到开始用合乎理性的目光评价政治现实，并形成不同意见。公众意识与国家意识形态相对分离，民间思想在主流意识形态之下获得了相对独立。人们已习惯于根据公民的经常性的看得见的利益来评价政治，使得仍处于传统结构下的政治权威面临着巨大挑战。因此，人们对中国共产党执政合法性的认同不仅决定于主流意识形态的整合作用，而且从价值取向看，更多的将决定于中国共产党能否始终代表先进生产力、先进文化的发展方向和最广大人民群众的根本利益。在现阶段则主要取决于能否推动社会经济的可持续发展，能否提高人民的生活水平，能否建立科学的利益分配机制和保持社会稳定，这就意味着执政合法性认同的范围、要求和成本有了明显的变化，中国共产党执政合法性基础不可避免地要受到一定程度的冲击。
2 政府治理绩效以及社会结构分化。在社会政治生活中，政府治理的绩效对于政治系统能否继续赢得公众的认同、服从和支持，具有十分重要的影响。实践中，明智的政治统治者会努力提高政府治理的绩效性，以满足公众的期望和需求，从而巩固和维护自己的执政合法性基础。中国共产党历来注重治理绩效层次的合法性资源的培育与拓展。特别是实行改革开放以来，更是集中精力搞建设，把发展作为执政兴国的第一要务，各项社会事业快速发展。然而，片面追求治理绩效的误区使合法性隐含着危机。改革开放以来，中国共产党主要靠经济发展的绩效来支撑其合法性基础。然而，经济增长是一把双刃剑。在经济全球化时代，经济增长并不仅仅由我国政府决定，政府也不可能永远保持让民众满意的增长率，某些特定时期出现负增长现象在所难免。在此情况下，将执政合法性维系于经济增长之上是极不合适的，也是非常危险的。同时，片面强调绩效——只注重经济增长，很可能会付出损害政治民主、社会公平、人的自由而全面发展等代价。在现代民主社会，公众对政治进行绩效评价，不仅要看是否有利于促进经济增长，而且要看是否有利于保障社会公平，实现政治民主。比如，随着社会阶层日益多元化，原本是社会主人的工人阶级、农民阶级的社会地位有所下降，那些在经济增长中日益边缘化的阶层产生了相对被剥夺的政治离心心理，对政权体系的公正性、代表性产生疑虑，从而消减着政府治理的绩效性。在改革开放中新兴社会阶层力量日益壮大，分别提出了经济和政治上的要求，而政治参与意识的膨胀与参与渠道的有限之间的矛盾却客观存在，于是，造成参与冷漠与参与膨胀并存的现象。由此，社会分层的加剧，贫富差距扩大乃至两极分化等诸多结构性的不平等，对中国共产党执政的合法性隐含着危机。又由于社会转型期的制度缺失引发的党内腐败问题，日渐消蚀着党在这一领域的合法性资源。因为所有的腐败都是一种为私利而牺牲公共利益的欺骗、一种谎言，它给社会指出了错误的方向，而且使政府的合法性丧失贻尽。少数人的腐败行为，不仅给国家和人民的财产造成了重大损失，而且，腐败浪费了一个国家最重要的资源，即政府的合法性。我们必须看到，在社会转型的结构性变动中，不同阶级、阶层间经济利益和政治、社会地位的变动带来的摩擦与震荡，在政治领域内多表现为对政党权威的冲击。政党能否容纳不同的阶层?能否整合不同的力量?能否满足不同利益团体的需求?能否缓解社会冲突并消解不安定因素?这些都是执政党面临的挑战。
3 政治运行规则的不适应。民主政治预示着现代政治权力必须受规则约束，政治合法性首先强调的是对规则的遵循。也就是说，政治权力的获取和运行要在宪法和法律的框架下进行，而且这种规则必须符合公众的价值观念和价值判断，这种判断是通过选举来实现的。中国共产党在全国执政后，虽然建立了一整套体现民主这一执政思路和监督理念的人民民主政治制度的基本原则，但由于在实际运行过程中，在相当长的时期内未能使之法律化，造成党在这一领域的合法性资源最为缺失。现行政治体制和基本框架为政治民主化和政党执政合法性提供强大制度支撑的同时，由结构性矛盾所形成的制度性缺陷将日益突出，如果不进行深层次的改革，势必会引起执政合法性危机。我国原有的政治体制的主要弊端是由“党政不分”引生的“权力双轨制”，在政治生活中，原有的政治体制弊端造成了一些不良后果，政治权力不能合理配置，执政党主要是以道德和政治整肃行动来要求和规范全体党员和国家干部。尤其是在“权力过分集中”的体制下，对权力缺少应有的监督和制约，常有党政“一把手”由于权力失控而落马。随着市场经济环境下民主和自由意识的增长，政治体制的弊端因其对人的自主精神和创新精神的压抑将被时代所否定。我国正处于全面建设小康社会的关键时期，也是加快经济、政治、文化、社会体制创新和完善的关键时期。党的十七大根据形势任务的变化，对政治建设和政治体制改革作出了全面部署，强调必须扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明，并在我们党的历史上第一次响亮提出“人民民主是社会主义的生命”。如果没有完善的权力控制与监督机制，如果没有畅通的民主政治参与渠道，如果没有在全党全社会树立社会主义法治理念和宪政意识，党内就有可能因为民主的缺失而产生质变，就有可能出现官僚政治，出现政治运行规则合法性危机。
4 党群关系面临的新挑战。巩固党执政的合法性基础，需要党极大地发挥善于宣传群众、组织群众和动员群众的政治优势。在新的历史时期，我们党同人民群众的关系总体上是好的，但当前在国内外形势发生深刻变化的条件下，不仅面临着挑战，而且存在着不少问题，有的问题还比较突出。一是党群干群间的利益关系矛盾突显。随着市场经济的发展，以经济为价值取向的利益观念在人们头脑中逐步确立，利益关系矛盾日益突出。而在计划经济时期，利益关系表现得比较间接，而政治关系、思想关系、感情关系成为构成党群、干群关系的主要成分。特别是党群、干群间的感情 纽带弱化，使二者关系面临考验。二是党群关系矛盾由个体向群体转化。过去的党群矛盾常常是“不出门”、“不跨地域”、“不成群”，矛盾往往在本地、本单位能解决掉。现在由于多种因素的综合作用，干群矛盾对抗性增强，关系复杂，社会影响面大。一段时间内出现的集体上访、群体性事件增多，所涉及的已不再仅仅是个体利益，而往往是群体利益。中组部的一项研究指出：“不少人认为‘找企业不如找政府，找政府不如堵公路上铁路’，动辄封桥堵路，冲击党政机关，……意在把矛盾推向社会，扩大事态，以引起上层关注。”三是党组织在群众中的向心力有所下降。从中组部课题组问卷调查看，当前群众对党的各级组织的态度呈现出明显的不同。在回答“你认为当前群众对党的各级领导干部的满意情况”的问题时，回答“只对中央满意”、“只对地方(基层)满意”、“都不满意”和“都很满意”的分别占61.38％、8.4％、12.17％和17.96％；在回答“当前，基层群众特别是农村群众对党的各级组织的信任情况”的问题时，回答“对党的各级组织都信任”、“对党的各级组织都不信任”、“对党中央信任，对地方(基层)党组织不信任”、“只对所在地方(基层)党组织信任”的分别占32.47％、7.68％、53.67％和6.57％从以上数据可以看出，一些群众对基层党组织已经出现信任危机，不少人表示“愿意跟着党中央走，不愿意跟着基层党组织走”，党的基层组织在群众中的向心力明显下降。一些基层干部也反映，一些基层党组织经常出现“说话无人听、办事无人跟”的情况。不少地方还反映，一些青年群众要求人团、入党的热情下降。以上这些问题对巩固党执政的合法性基础影响极大。四是党组织对部分新领域新阶层的群众的影响力和凝聚力不足。党的十六大明确提出了在社会变革中出现的新的社会阶层也是有中国特色社会主义事业的建设者，要吸收这些阶层中符合党员标准的先进分子入党，以扩大在新经济领域中党组织的覆盖面。但近年来，党组织密切与新阶层新领域中的群众工作明显滞后，其密切程度明显比传统阶层更淡漠。从已组建党组织的非公经济组织来看，做群众工作的机制、活动方式等都还处于探索阶段，不仅面临着经验不足的实际情况，还面临着人才不足、经费不足、时间没有保证等各种制约因素，影响了群众工作的实效，也使党组织在群众中的影响力和凝聚力明显降低。还有一些新经济组织，由于生产经营上的因素，党在这些新领域新阶层中的群众工作处于“盲区”状态，党与这些新领域的群众几乎没有任何联系。
三、中国共产党依法执政基础的维护与巩固发展
实行依法执政是中国共产党领导方式和执政方式为适应新时期执政合法性基础深刻变化的必然选择。所谓政党执政的合法性基础，是指政党取得执政资格后被人民群众所支持和认同的各种因素所构成的框架体系。一般来说，这个框架体系还包含支持、支撑政党执政的政治合力、经济力量、社会力量和文化力量的总和，是包括执政的思想理论文化基础、经济基础、阶级基础、社会基础、政治基础的一个宽泛的多因素的体系。实行依法执政，是夯实执政的合法性基础，实现执政活动实体合法的程序保障。实践“三个代表”，构建和谐社会，贯彻落实科学发展观，必须改革和完善党的领导方式和执政方式，通过规范化、程序化、制度化的民意表达机制，将广大人民群众的意志反映到党的活动中来，使得党更好地维护和代表广大人民群众的利益。随着形势的变化，还要求党切实构建起处置各种利益矛盾的机制，并将党和政府的行为科学化、规范化，为广大民众提供公平的知情、参与、选择和监督平台，通过执政的程序合法来获得公众的认同，进而巩固执政实体的合法性基础。世界各国政党的执政规律和我们党执政半个多世纪的经验和教训表明，依法执政是夯实执政的合法性基础的程序保障和必然选择。党的十六届四中全会《决定》把坚持科学执政、民主执政、依法执政不仅作为党执政的重要经验之一，而且作为加强党的执政能力建设的总体目标之一，这在党的历史上是第一次，表明我们党对执政规律的认识达到了新的高度。在这三者中，科学执政是前提，民主执政是本质，而依法执政是前二者实现的基本途径和保障。
从一定程度上看，党的执政能力集中体现在依法执政上。依法执政，要求在公共政策的制定和执行上，严格按照法律规则办事，以科学的态度推进政治体制改革，坚持自我完善和发展，抵制西方多党制和三权分立等政治模式的影响，巩固党长期执政的合法性基础。党的性质决定了党的全体成员必须在全社会作出法治的表率，才能带动和领导全社会法治化的实现，党的各级组织也必须率先在党内履行法治，依法执政，才能更好地推动全社会的法治化。党的十七大报告指出：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。”具体到民主政治建设中，就是坚持为人民执政，靠人民执政，支持和保证人民当家作主，以发展党内民主带动人民民主。因此，建设社会主义政治文明，势必要求党必须建立和完善依法执政机制，实现党的执政方式法治化，顺应社会主义民主政治建设的要求，夯实执政的合法性基础。党坚持依法执政，必须发展社会主义民主。事实上，法治与民主是密不可分的，而我国的人民民主或社会主义民主，是中国共产党领导人民经过长期艰苦的斗争得来的，可以说，没有共产党的领导，就没有今天人民当家作主的地位，也就没有今天谈论社会主义法治问题的前提。使社会主义民主上升为法治实现民主法治化，以法治保障民主，用民主促进法治，是社会主义民主政治建设过程中的关键。
依法执政并非要求政党去“依法行政”。综观世界政党发展史，只有那些与社会保持密切联系，并能随着社会发展而推动自身转型的政党，才能保持较强的生命力，对于执政党来说，与社会保持良性互动是其顺利执政的重要前提。从这个意义上讲，政党的发展最终决定于社会。政党行政化是在长期计划经济条件下内化形成的，不可能在短期时间内得到转变：从一定意义上说，党组织“边缘化”正是社会与政党传统组织博弈的表现。博弈过程中引发种种问题足以说明，执政党走出行政化，还政党于本来面目之重要。同时，也为我们指出解决党组织“边缘化”问题的根本对策只能是实现执政党的政党化复归。改革开放以来，特别是党的十四大之后，我国开始进入了全面的现代化国家建设阶段。在这个过程中，作为执政党的自身规律要求，党必须通过党的基层组织对社会进行整合，实现对社会的领导，从而服务于执政。又由于中国社会发育的先天不足，客观上需要通过政党力量对社会整合，帮助和培育社会力量的发育与成长，才能实现社会的稳步发展，并在社会发展过程中推动政治发展，而整合社会的直接承担者仍然是党的基层组织。改变党组织“边缘化”现象，其根本出路就是要根据现代政党的内在规律，着眼于中国社会转型过程中的特点，在执政党政党化复归、执政党与社会互动机制重建，以及党的干部行为逻辑改变等方面下功夫，推动执政党自身转型，并在转型过程中和转型后与社会达成良性互动，从而最终实现在回归社会过程中重新获得主导地位。
责任编辑 钱国华
关键词：中国共产党；依法执政；逻辑基础；发展维护
中图分类号：D251 文献标识码：A 文章编号：1004—1605(2008)06—0058—06
适应形势的发展，实现执政党领导方式与执政方式的改革与创新，是中国共产党长期执政必须遵循的基本规律和必由之路。将坚持依法执政作为改革和完善党的领导方式和执政方式的重要内容，是我们党提出的一个全新的执政理念，是从制度和法律上加强和巩固党的领导，推进依法治国进程的重要举措。
法律在建设稳定社会秩序和长效的社会管理机制方面发挥的重要作用，适合党长期执政的需要，依法执政与我们党的宗旨和法治精神相契合。由于依法执政的要求来自于现实，这就决定了依法执政是一个渐进的过程，必须根据不同阶段的现实基础，提出不同的目标，明确具体的内容，逐步推进依法执政的进程。
一、中国共产党依法执政的逻辑发展
中国共产党建党以来实际上经历了两次重大转变：一是从革命党到执政党；二是从计划经济体制到社会主义市场经济体制的转型。前一个转变要求党从斗争、革命、破坏旧秩序转为谋求建设和发展，后一个转变则要求法治和民主。一个政党能不能更好地发展和巩固执政地位，取决于能否顺应这些客观要求。依法执政是中国共产党面对党的执政条件、任务和环境的深刻变化，为适应建设社会主义法治国家的要求而实行的党的领导方式和执政方式的重大转变，是新时期重塑并巩固党长期执政的法理基础的必由之路和程序保障。
回顾和反思中国共产党执政以来的历程不难发现，过去由于客观历史条件和当时国际国内环境的原因，在很长一段时间内存在党政不分、以党代政的局面。马克思曾经深刻地指出：“社会是以法律为基础的，那是法学家们的幻想。相反地，法律应该以社会为基础。法律应该是社会共同的、由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现，而不是单个的个人恣意横行。”新中国成立之初，由于国家政权的建立，缺乏完备的法律，这就决定了在当时的历史条件下，必须主要依靠党的政策。虽然为适应当时的革命任务，党通过国家政权制定了一些法律和法令，如婚姻法、土地改革法、惩治反革命条例、私营企业条例等，但这些法令基本上是临时的。而且废除旧法后，新的法律也没有制定出来，在这种情况下，党更多的是运用政策来处理和解决国家和社会生活中的重大问题。由于党的执政方式不具备法治化的基础，党的领导和执政方式主要表现为依靠政策。应该肯定，以毛泽东同志为核心的党的第一代领导集体的治国思路倾向于政策之治，这在建国初期对于保证革命战争的胜利，建立和巩固新生的人民民主专政的国家政权以及在计划经济体制下开展大规模的经济建设，均起到了积极的作用。1954年诞生的宪法，为党的执政方式转变提供了法律基础，中共八大提出了转变党的领导方式和执政方式的主张。但党并没有在实践中自觉有效地实现执政方式的转变。特别是1957年以后，我们党继续沿用建国初期依靠政策的领导方式，强调党的“一元化”领导，不重视法制，削弱了法律的权威，给革命和建设事业带来了挫折，“文化大革命”就是例证。正如邓小平同志所指出的：“我们实际上存在着某些权大于法、以言代法的现象。这种权大于法的现象的一个基本特点是把领导人的话当作‘法’，不赞成领导人的话就叫做违‘法’，领导人的话改变了，‘法’也跟着改变。”建国后，党在民主政治建设中出现了以群众运动的方式追求非制度化的民主，忽视了国家制度的法律化、民主化。党的某项政策往往仅经党的中央委员会或中央政治局扩大会议形成决议后，未经国家最高权力机关的批准或确认便作为国家意志向全国推行。如1957年的反右斗争、1958年的“大跃进”运动和人民公社化运动，以及1963年冬到1964年春的“四清”、“五反”运动，都是全国范围内的大规模的群众运动。由于我党历史上习惯于用政策来指导革命，而接二连三的群众运动又使政策比法律显出更多的优越性和效率，领袖个人与党在人们心目中的崇高地位使人更容易产生“政策至上”的观念。政策从背后直接走到前台便是理所当然的，政策向法律转化的程序性规定便是多余的了。
这种传统的执政方式存在有其历史的必然性和必要性，但它的缺点也是明显的。首先，忽视了社会主义法治，严重违背了社会主义国家运行的基本规律，使国家正常的民主生活失去保障。其次，高度集权的体制，最终“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此变成了个人领导”。在这种情况下，各种弊端不断出现。党政“一把手”权力失控，“前腐后继”现象即为例证。党的十一届三中全会以来，随着我国经济政治体制改革的深入，传统的执政方式失去了其合法性与合理性。社会主义市场经济的建立和完善的过程，实质上是经济法制化的过程。同样，民主政治是法治的前提，而法治是民主政治的体现和保障。此外，市场经济需要扩大市场主体的经营自主权，社会主义民主的实现需要调动人民和各社会团体的积极性，切实实现人民当家作主，达此目的，必须改变高度集权和人治的执政方式，以法治的形式来科学界定执政党在社会生活中的地位和行为准则。
以邓小平同志为核心的第二代党的领导集体，在总结历史经验教训的基础上，从执政党建设的高度，提出了改革党和国家领导制度以及以法治为主要内容的民主法制理论。1978年，邓小平指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”此外，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中规定：“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动。”1982年，党的十二大首次将“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则写入党章。这不仅是对建国后形成的传统领导方式和执政方式的理性反思，而且向全党提出了转变党的执政方式的历史性任务，为进一步深化对党的执政规律的认识，实现由“人治”到“法治”的转变，奠定了重要的理论和实践基础。以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体，在全面推进建设有中国特色的社会主义进程中，更加注重对党的建设和执政党执政规律问题的探索。党的十五大把提高党的领导水平和执政水平作为面向新世纪党的建设的重大课题，提出了“依法治 国，建设社会主义法治国家”的治国方略。这一方略的题中应有之义，就是党要依法执政，把党的意志和政策经过法定程序变成国家意志，并在宪法和法律范围内活动，其目标就是逐步实现由主要依靠政策治国向依法治国的转变。依法治国本身标志着在新的历史条件下党执政方式的深刻变化，这种转变将更加突出党的领导的重要性。党的新一代领导集体更加注重法治的重要作用。进入21世纪，党的执政环境在不断改变，面临着进一步解决提高党的领导水平和执政水平，提高拒腐防变和抵御风险的能力这两大历史性课题。党要站在全局的高度，理顺党与政府、党与社会组织之间的关系。社会主义市场经济体制的逐步建立，民主政治的日益发展，都要求党的领导方式和执政方式更加科学化、规范化和制度化。党的十六大在认真总结世界各国政党执政经验的基础上，明确提出了一定要改革和完善党的领导方式和执政方式，坚持依法执政。党的十六届四中全会上通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》进一步提出：“必须坚持科学执政、民主执政，依法执政、不断完善党的领导方式和执政方式”。党“要坚持依法治国，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化”。要“贯彻依法治国基本方略，提高依法执政水平”。2005年2月19日，胡锦涛同志在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中指出：“构建社会主义和谐社会，必须健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，充分发挥法治在促进、实现、保障社会和谐方面的重要作用。”并把民主法治放在社会主义和谐社会特征的首要位置。在党的十七大报告中，胡锦涛总书记在讲到坚定不移发展社会主义民主政治时再次强调，“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家”；“坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益”等等。这些都是对党的执政方式的重大创薪，是依法治国理论发展的新飞跃，也进一步表明，党作为依法执政主体的自觉性在不断提高。
二、中国共产党依法执政合法性基础的新变化
在现代政治社会中，仅仅依靠强制力的权力是不足以维系执政党的执政地位的。只有充分显示其执政的正当性，只有民众认同其执政的合法性，执政党才有可能长期执政。一个执政党能不能长期执政，主要取决于其执政的合法性基础。因为“强力并不构成权力，而人们只是对合法的权力才有服从的义务”。胡锦涛同志指出：“我们中国共产党之所以成为中国的执政党，是历史与人民的选择，但昨天的辉煌不是今天的‘护身符’，打下天下并不意味着理所当然地永久坐天下，我们权力真正合法的基础仍然来自于人民的支持。”只要执政党的执政理念与执政行为长期符合“公意”，执政党就能长期执政，否则长期执政的合法性基础就会丧失。对中国共产党来说，只要执政理念符合最广大人民群众的根本利益，并以这种理念指导规范自己的行为，就能获得民众认同的执政合法性。有了这种基础，即使国家处于极为困难的环境，民众生活一时较艰苦，民众还是会认同与支持的；相反，一旦执政理念违背“公意”，执政行为脱离民众，民众对你的认同就会动摇，对你的信念就会产生怀疑，就可能发生社会信仰危机，即使在和平环境，即使你的经济绩效很不错，民众生活较为富裕，政绩很突出，照样会被民众抛弃。无疑，中国共产党执政的历史合法性，不是中国历代农民战争的“马上得天下”，而是以先进的理论武装自己来改造中国积弱积贫的社会问题，这种先进的理论代表着中国乃至人类社会发展的未来和方向，蕴含着中国乃至人类社会发展的客观规律。与此同时，中国共产党执政的历史合法性中也透露出日后执政实践的复杂性和艰巨性。
对时代发展趋势和走向的科学把握及其本质规律的揭示，始终是解决执政的现实合法性的前提条件，也是执政的历史合法性的经验成果之一。经过半个多世纪的执政，中国共产党所处的历史方位、面临的社会环境、肩负的执政任务、现有的执政基础以及党员队伍等等要素，都发生了重大的变化。中国共产党的最低纲领与以往时代也有很大不同。尤其是作为一个革命历史辉煌的革命党，要成为一个执政实践同样辉煌并能长久执政的执政党，这种转变的难度是异常艰巨的。因此，努力把握执政的现实合法性，体现执政的现实合法性，关键就是要务必对时代发展新趋势、新特点有充分而独到的见解。笔者认为，先进而富于创新的政党理念既是党的执政历史合法性的核心结论，更是党的执政现实合法性的核心构成。总结党的执政的历史合法性会发现，党的理论基础有两个鲜明的特征：一是理论的先进性；二是理论的土本性。中国革命的成功正是马克思主义与中国国情相结合的结果。今天，中国共产党自身理念的与时俱进、以人为本传统精神的全新诠释、全面建设小康社会、在科学发展观指导下谋求社会和谐发展的前瞻性价值观以及发展中国特色社会主义等等，都为进一步解决好党执政的现实合法性奠定了理论基础。“我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。”这是对中国共产党新的历史方位的科学判断。自党的十六大以来，胡锦涛同志多次在不同场合提醒全党要认识规律、把握规律、遵循规律、运用规律。要“从党的执政理念、执政基础、执政方略、执政体制、执政方式、执政资源和执政环境等方面进行努力。”显然，执政合法性的关键在科学，科学的本质在规律。对党的执政规律理论体系的构建，无疑加强了执政的现实合法性。
随着社会利益格局多元化的趋势、经济政治体制改革向纵深发展，社会阶层分化更趋激烈，利益群体的规模越来越大。这种社会生态环境的深刻变化，使中国共产党执政的合法性基础也发生了新的变化。如果不能准确把握执政的合法性规律，不能适时汲取新的合法性资源，那么，由于执政党与社会环境之间不和谐所积累的问题，势必降低党在民众中的信任度而出现合法性危机。因此，我们不能不正视社会转型时期党执政合法性基础发生的新变化。
1 主流意识形态的相对淡化与多元意识的逐步确立。所谓意识形态，是指一种特殊的有组织的理论信念体系。它以特定的宣传和灌输方式，通过一系列价值符号的特定结合，说明现存制度和秩序的合理性或其变革的必要性以及某种理论的合理性及其创新、发展的必要性，同时对执政党、国家、社会及公民提出相应的要求，从而达到广大民众的政治共识。意识形态是执政合法性的一个重要源泉，在执政合法性功能上，主要表现为公民对政治统治、社会制度、政治秩序的认同和支持，主要是通过与社会政治制度相适应的占主流意识形态的灌输、宣传和社会化来实现的。一定的 意识形态具有使一定的社会政治制度、政治体系合法化，以维护政治统治与政治秩序的特殊功能。中国共产党的执政合法性的确立在很大程度上得益于意识形态的正确把握与高度重视。改革开放以前，社会阶级、阶层简单，利益主体未得到分化，社会组织形式单一，成员相对固定。这种高度集中、高度统合的状况，既为社会主义意识形态的整合创造了良好的客观基础，又使社会主义意识形态整合功能的发展呈现出单一性，与社会发展的一元化要求相一致。主流意识形态的强化为党执政的合法性认同提供了思想基础。改革开放以来，随着所有制实现形式和分配制度的变革，我国的社会结构发生了巨大的变化。新的社会要素不断分化与衍生，出现了观念、价值取向、行为方式上的分化。当这种分化超出了社会主义意识形态可以承受的主导范围时，则必然会导致社会主义主流意识形态和主导地位的丧失。当前，人们对拥有自主的经济、社会、政治空间的要求日益强烈，对自身利益的实现日益关注。人们从过去崇拜权威，发展到开始用合乎理性的目光评价政治现实，并形成不同意见。公众意识与国家意识形态相对分离，民间思想在主流意识形态之下获得了相对独立。人们已习惯于根据公民的经常性的看得见的利益来评价政治，使得仍处于传统结构下的政治权威面临着巨大挑战。因此，人们对中国共产党执政合法性的认同不仅决定于主流意识形态的整合作用，而且从价值取向看，更多的将决定于中国共产党能否始终代表先进生产力、先进文化的发展方向和最广大人民群众的根本利益。在现阶段则主要取决于能否推动社会经济的可持续发展，能否提高人民的生活水平，能否建立科学的利益分配机制和保持社会稳定，这就意味着执政合法性认同的范围、要求和成本有了明显的变化，中国共产党执政合法性基础不可避免地要受到一定程度的冲击。
2 政府治理绩效以及社会结构分化。在社会政治生活中，政府治理的绩效对于政治系统能否继续赢得公众的认同、服从和支持，具有十分重要的影响。实践中，明智的政治统治者会努力提高政府治理的绩效性，以满足公众的期望和需求，从而巩固和维护自己的执政合法性基础。中国共产党历来注重治理绩效层次的合法性资源的培育与拓展。特别是实行改革开放以来，更是集中精力搞建设，把发展作为执政兴国的第一要务，各项社会事业快速发展。然而，片面追求治理绩效的误区使合法性隐含着危机。改革开放以来，中国共产党主要靠经济发展的绩效来支撑其合法性基础。然而，经济增长是一把双刃剑。在经济全球化时代，经济增长并不仅仅由我国政府决定，政府也不可能永远保持让民众满意的增长率，某些特定时期出现负增长现象在所难免。在此情况下，将执政合法性维系于经济增长之上是极不合适的，也是非常危险的。同时，片面强调绩效——只注重经济增长，很可能会付出损害政治民主、社会公平、人的自由而全面发展等代价。在现代民主社会，公众对政治进行绩效评价，不仅要看是否有利于促进经济增长，而且要看是否有利于保障社会公平，实现政治民主。比如，随着社会阶层日益多元化，原本是社会主人的工人阶级、农民阶级的社会地位有所下降，那些在经济增长中日益边缘化的阶层产生了相对被剥夺的政治离心心理，对政权体系的公正性、代表性产生疑虑，从而消减着政府治理的绩效性。在改革开放中新兴社会阶层力量日益壮大，分别提出了经济和政治上的要求，而政治参与意识的膨胀与参与渠道的有限之间的矛盾却客观存在，于是，造成参与冷漠与参与膨胀并存的现象。由此，社会分层的加剧，贫富差距扩大乃至两极分化等诸多结构性的不平等，对中国共产党执政的合法性隐含着危机。又由于社会转型期的制度缺失引发的党内腐败问题，日渐消蚀着党在这一领域的合法性资源。因为所有的腐败都是一种为私利而牺牲公共利益的欺骗、一种谎言，它给社会指出了错误的方向，而且使政府的合法性丧失贻尽。少数人的腐败行为，不仅给国家和人民的财产造成了重大损失，而且，腐败浪费了一个国家最重要的资源，即政府的合法性。我们必须看到，在社会转型的结构性变动中，不同阶级、阶层间经济利益和政治、社会地位的变动带来的摩擦与震荡，在政治领域内多表现为对政党权威的冲击。政党能否容纳不同的阶层?能否整合不同的力量?能否满足不同利益团体的需求?能否缓解社会冲突并消解不安定因素?这些都是执政党面临的挑战。
3 政治运行规则的不适应。民主政治预示着现代政治权力必须受规则约束，政治合法性首先强调的是对规则的遵循。也就是说，政治权力的获取和运行要在宪法和法律的框架下进行，而且这种规则必须符合公众的价值观念和价值判断，这种判断是通过选举来实现的。中国共产党在全国执政后，虽然建立了一整套体现民主这一执政思路和监督理念的人民民主政治制度的基本原则，但由于在实际运行过程中，在相当长的时期内未能使之法律化，造成党在这一领域的合法性资源最为缺失。现行政治体制和基本框架为政治民主化和政党执政合法性提供强大制度支撑的同时，由结构性矛盾所形成的制度性缺陷将日益突出，如果不进行深层次的改革，势必会引起执政合法性危机。我国原有的政治体制的主要弊端是由“党政不分”引生的“权力双轨制”，在政治生活中，原有的政治体制弊端造成了一些不良后果，政治权力不能合理配置，执政党主要是以道德和政治整肃行动来要求和规范全体党员和国家干部。尤其是在“权力过分集中”的体制下，对权力缺少应有的监督和制约，常有党政“一把手”由于权力失控而落马。随着市场经济环境下民主和自由意识的增长，政治体制的弊端因其对人的自主精神和创新精神的压抑将被时代所否定。我国正处于全面建设小康社会的关键时期，也是加快经济、政治、文化、社会体制创新和完善的关键时期。党的十七大根据形势任务的变化，对政治建设和政治体制改革作出了全面部署，强调必须扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明，并在我们党的历史上第一次响亮提出“人民民主是社会主义的生命”。如果没有完善的权力控制与监督机制，如果没有畅通的民主政治参与渠道，如果没有在全党全社会树立社会主义法治理念和宪政意识，党内就有可能因为民主的缺失而产生质变，就有可能出现官僚政治，出现政治运行规则合法性危机。
4 党群关系面临的新挑战。巩固党执政的合法性基础，需要党极大地发挥善于宣传群众、组织群众和动员群众的政治优势。在新的历史时期，我们党同人民群众的关系总体上是好的，但当前在国内外形势发生深刻变化的条件下，不仅面临着挑战，而且存在着不少问题，有的问题还比较突出。一是党群干群间的利益关系矛盾突显。随着市场经济的发展，以经济为价值取向的利益观念在人们头脑中逐步确立，利益关系矛盾日益突出。而在计划经济时期，利益关系表现得比较间接，而政治关系、思想关系、感情关系成为构成党群、干群关系的主要成分。特别是党群、干群间的感情 纽带弱化，使二者关系面临考验。二是党群关系矛盾由个体向群体转化。过去的党群矛盾常常是“不出门”、“不跨地域”、“不成群”，矛盾往往在本地、本单位能解决掉。现在由于多种因素的综合作用，干群矛盾对抗性增强，关系复杂，社会影响面大。一段时间内出现的集体上访、群体性事件增多，所涉及的已不再仅仅是个体利益，而往往是群体利益。中组部的一项研究指出：“不少人认为‘找企业不如找政府，找政府不如堵公路上铁路’，动辄封桥堵路，冲击党政机关，……意在把矛盾推向社会，扩大事态，以引起上层关注。”三是党组织在群众中的向心力有所下降。从中组部课题组问卷调查看，当前群众对党的各级组织的态度呈现出明显的不同。在回答“你认为当前群众对党的各级领导干部的满意情况”的问题时，回答“只对中央满意”、“只对地方(基层)满意”、“都不满意”和“都很满意”的分别占61.38％、8.4％、12.17％和17.96％；在回答“当前，基层群众特别是农村群众对党的各级组织的信任情况”的问题时，回答“对党的各级组织都信任”、“对党的各级组织都不信任”、“对党中央信任，对地方(基层)党组织不信任”、“只对所在地方(基层)党组织信任”的分别占32.47％、7.68％、53.67％和6.57％从以上数据可以看出，一些群众对基层党组织已经出现信任危机，不少人表示“愿意跟着党中央走，不愿意跟着基层党组织走”，党的基层组织在群众中的向心力明显下降。一些基层干部也反映，一些基层党组织经常出现“说话无人听、办事无人跟”的情况。不少地方还反映，一些青年群众要求人团、入党的热情下降。以上这些问题对巩固党执政的合法性基础影响极大。四是党组织对部分新领域新阶层的群众的影响力和凝聚力不足。党的十六大明确提出了在社会变革中出现的新的社会阶层也是有中国特色社会主义事业的建设者，要吸收这些阶层中符合党员标准的先进分子入党，以扩大在新经济领域中党组织的覆盖面。但近年来，党组织密切与新阶层新领域中的群众工作明显滞后，其密切程度明显比传统阶层更淡漠。从已组建党组织的非公经济组织来看，做群众工作的机制、活动方式等都还处于探索阶段，不仅面临着经验不足的实际情况，还面临着人才不足、经费不足、时间没有保证等各种制约因素，影响了群众工作的实效，也使党组织在群众中的影响力和凝聚力明显降低。还有一些新经济组织，由于生产经营上的因素，党在这些新领域新阶层中的群众工作处于“盲区”状态，党与这些新领域的群众几乎没有任何联系。
三、中国共产党依法执政基础的维护与巩固发展
实行依法执政是中国共产党领导方式和执政方式为适应新时期执政合法性基础深刻变化的必然选择。所谓政党执政的合法性基础，是指政党取得执政资格后被人民群众所支持和认同的各种因素所构成的框架体系。一般来说，这个框架体系还包含支持、支撑政党执政的政治合力、经济力量、社会力量和文化力量的总和，是包括执政的思想理论文化基础、经济基础、阶级基础、社会基础、政治基础的一个宽泛的多因素的体系。实行依法执政，是夯实执政的合法性基础，实现执政活动实体合法的程序保障。实践“三个代表”，构建和谐社会，贯彻落实科学发展观，必须改革和完善党的领导方式和执政方式，通过规范化、程序化、制度化的民意表达机制，将广大人民群众的意志反映到党的活动中来，使得党更好地维护和代表广大人民群众的利益。随着形势的变化，还要求党切实构建起处置各种利益矛盾的机制，并将党和政府的行为科学化、规范化，为广大民众提供公平的知情、参与、选择和监督平台，通过执政的程序合法来获得公众的认同，进而巩固执政实体的合法性基础。世界各国政党的执政规律和我们党执政半个多世纪的经验和教训表明，依法执政是夯实执政的合法性基础的程序保障和必然选择。党的十六届四中全会《决定》把坚持科学执政、民主执政、依法执政不仅作为党执政的重要经验之一，而且作为加强党的执政能力建设的总体目标之一，这在党的历史上是第一次，表明我们党对执政规律的认识达到了新的高度。在这三者中，科学执政是前提，民主执政是本质，而依法执政是前二者实现的基本途径和保障。
从一定程度上看，党的执政能力集中体现在依法执政上。依法执政，要求在公共政策的制定和执行上，严格按照法律规则办事，以科学的态度推进政治体制改革，坚持自我完善和发展，抵制西方多党制和三权分立等政治模式的影响，巩固党长期执政的合法性基础。党的性质决定了党的全体成员必须在全社会作出法治的表率，才能带动和领导全社会法治化的实现，党的各级组织也必须率先在党内履行法治，依法执政，才能更好地推动全社会的法治化。党的十七大报告指出：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。”具体到民主政治建设中，就是坚持为人民执政，靠人民执政，支持和保证人民当家作主，以发展党内民主带动人民民主。因此，建设社会主义政治文明，势必要求党必须建立和完善依法执政机制，实现党的执政方式法治化，顺应社会主义民主政治建设的要求，夯实执政的合法性基础。党坚持依法执政，必须发展社会主义民主。事实上，法治与民主是密不可分的，而我国的人民民主或社会主义民主，是中国共产党领导人民经过长期艰苦的斗争得来的，可以说，没有共产党的领导，就没有今天人民当家作主的地位，也就没有今天谈论社会主义法治问题的前提。使社会主义民主上升为法治实现民主法治化，以法治保障民主，用民主促进法治，是社会主义民主政治建设过程中的关键。
依法执政并非要求政党去“依法行政”。综观世界政党发展史，只有那些与社会保持密切联系，并能随着社会发展而推动自身转型的政党，才能保持较强的生命力，对于执政党来说，与社会保持良性互动是其顺利执政的重要前提。从这个意义上讲，政党的发展最终决定于社会。政党行政化是在长期计划经济条件下内化形成的，不可能在短期时间内得到转变：从一定意义上说，党组织“边缘化”正是社会与政党传统组织博弈的表现。博弈过程中引发种种问题足以说明，执政党走出行政化，还政党于本来面目之重要。同时，也为我们指出解决党组织“边缘化”问题的根本对策只能是实现执政党的政党化复归。改革开放以来，特别是党的十四大之后，我国开始进入了全面的现代化国家建设阶段。在这个过程中，作为执政党的自身规律要求，党必须通过党的基层组织对社会进行整合，实现对社会的领导，从而服务于执政。又由于中国社会发育的先天不足，客观上需要通过政党力量对社会整合，帮助和培育社会力量的发育与成长，才能实现社会的稳步发展，并在社会发展过程中推动政治发展，而整合社会的直接承担者仍然是党的基层组织。改变党组织“边缘化”现象，其根本出路就是要根据现代政党的内在规律，着眼于中国社会转型过程中的特点，在执政党政党化复归、执政党与社会互动机制重建，以及党的干部行为逻辑改变等方面下功夫，推动执政党自身转型，并在转型过程中和转型后与社会达成良性互动，从而最终实现在回归社会过程中重新获得主导地位。
责任编辑 钱国华