论文部分内容阅读
摘要 随着蒙古国国情变化，公民参与公共政策的态度从消极转到积极主动，由此推动了蒙古国公民在公共政策制定中的积极性。但从总体上蒙古国具有不好的公民参与文化，公民参与较被动，参与方式有限等因素限制了建立人道的公民民主社会的目标。因此，本文旨在分析蒙古国的公民参与文化和参与能力的基础上，归纳了蒙古国现有的公共政策制定中公民参与方式，试图提出了未来的发展趋势。
关键词 蒙古国 公共政策制定 公民参与方式
蒙中两国多年来，在政治、经贸、科学、文化、旅游等方面具有友好合作。两国总理2011年6月宣布将两国关系提升至战略伙伴关系水平，意义重大、影响深远。在蒙古国发现了许多大型矿山，由于技术和能力的限制，蒙古国政府在世界范围内公开招标，因此中方会接触到蒙古国一系列的公共政策，也会涉及到与自己政治体制截然不同环境下的公民参与情况，并在经贸交往中受其影响。
探讨本题目，首先理解公共政策制定中的公民参与定义。对此概念，学者们有不同的立场和见解。西方学者认为公民参与是公民通过投票、组党、加入政治的利益集团等各种合法方式，用以直接或间接地在形成公共政策过程中所分享的那些自愿活动①。中国学者陶东明和陈明明归纳了多数中国学者的观点基础上提出公民参与是一种政治现象，其定义的结构包括参与主体，参与的客体及参与途径。②根据上述，本文认为公共政策制定中的公民参与是指公民个人或社会团体基于自身的各种目标，通过直接或间接参与方式参与到与他自身利益的行政机关制定公共政策的过程中，表达自身的利益诉求来影响公共政策的积极有效性。基上，本论所讨论的“公共政策制定中的公民参与方式”，是指公民参与国家和地方公共政策制定并试图影响与其相关政策过程的方式方法。
一、蒙古国公民参与政策制定的文化环境
蒙古国在发展中形成了独特的政治文化环境，从而影响了公民参与政策制定的态度和方式。在帝国时期③，宗教文化深刻地影响着蒙古人的思想，加上蒙古国传统臣文化的影响，公民未能意识到自己的参与国事的权利。当时形成了“向政府和帝国祈祷”的文化环境。其理念来自于佛教，17世纪末开始佛教深刻影响了近代蒙古国文化。当时多数男人当喇嘛④并在喇嘛校攻读蒙文，他们教育程度高于牧人，所以多数喇嘛被选为政府工作人员。正是这些原因，当时的老百姓把政府和佛教的理念合成为一个概念，并习惯于向政府喇嘛祈祷。
1921年成立了蒙古人民共和国，开始建立社会主义。1924年的宪法提到“蒙古人民共和国的一切权力属于人民”，但其内容停留在文字层面，实际上人民只有参与选举的权力，候选人是政府选定的。尽管政府对选举制度十分重视，认为其是认同公民政治参与的标记。但它是代议制度政府，公民参与不到任何政治和政策问题。人民经过长期的无法参与政治问题，逐渐形成了“放弃参与”的文化。
1990年蒙古国从社会主义国家转到民主国家，并新宪法上写道“蒙古国的一切权利属于人民”并“蒙古国建立人道的公民民主社会”，虽然新宪法的提法与1924年的一直，但它所含的概念不同。蒙古国的政体改变和“崇高人道的公民民主社会目标”带来了新一层的公民参与政策的机会。从此开始蒙古人民有了参与政治、影响政策的机会，而且政治参与成为自觉自愿的行为。
二、蒙古国公民参与公共政策的主动性分析
从近期来看，蒙古国人民参与的主动性明显走向如下三个方向：
一部分人不参与投票，如他们参与公共政策只投票给大呼拉尔选举，但不关心后来的政策质量。他们主要特征是农村人多，育程度低，生活尚处在解决温饱的阶段，“放弃参与”和“向政府祈祷”文化对他们仍有着深刻的影响。另一部分人积极参与政治和政策活动，其特点是受过高等教育、关心国家未来、有自主意识和参与政治的意识。他们在了解政府的相关政策方面，有带领的作用。第三部分人是想参与公共政策制定，但不知怎么去参与。他们特点是有人带头，他们就很乐意去参与与他相关的政策制定，如果没有则选择“放弃参与”。
从表1看出，2009年积极参与者和旁观参与者的比例与1991年相比增加了0.79倍和1.1倍，而欲望参与者和关心者的比例减少了0.29倍和0.53倍。蒙古国人民参与主动性逐步向上，但多数人乐于使用政府提供的参与方式去参与，态度是较被动的。
三、蒙古国公共政策制定中公民参与方式分析
公民通过多种方式参与公共政策的制定，而从参与方式的主导型来划分的话，可分为公共政策制定中各级政府主导型参与方式和由公民发起的参与方式。
（一）政府主导型参与方式
这种参与方式优点是参与率高，当政府决定实施某一政策时，公民就会很快被组织起来进行参与；缺点是缺乏系统性和持久性，且公民难有自己的独立立场，很难实现公民对政府的监督。其包括如下基本方式：
第一，选举。在蒙古国，公民参与政治的主要方式是参加选举，通过投票，公民选举总统、大呼拉尔⑥议员、地方官员，从而影响公共政策制定。政治学家托马斯·戴伊认为，如果要使选举左右决策，必备参加竞选的候选人提出明确的政策抉择；使选民关心公共政策问题；选举结果反映多数人在问题上的意向等三个条件。就蒙古国情况看，政治条件不完全符合托马斯的标准。尽管选举并不能够使民众直接控制公共政策，但在蒙古国会看到，其在客观上能够使民众对公共政策的确定产生一定程度的影响。是因为，被选举人为了保持获得连选连任的胜利，不得不在公共政策的制定过程中考虑选民的利益要求。
第二，听证会。公民听证会指当公共管理者制定直接涉及公众或公民切身利益的公共政策时，组织会议听取利害关系人、社会各方的意见，通过对话或协商来平衡各方利益，达成一致与合作，以保证政策的合法合理。在蒙古国听证会是政府刚开始使用的方式。
第三，公民会议。指公民发扬民主的组织制度和民主决策的组织形式，是公民真正实行自治的决策机构。公民参与舞台⑦是蒙古国的公民会议之一 ，蒙古国总统额勒贝格？道尔吉名下提出来的“公民参与舞台”机构，公民在这个“舞台”上可以参加总统提出或修改的任何一个政策、法律的有关问题的会议。 第四，专家咨询、关键公众接触。关键公众接触是指公共政策制定之前听取与政策利益有关的公众的意见和建议，并向与政策有关的专家咨询。专家咨询、关键公众接触与听证会不同点是由政府人员来做调查和搜集关键公众建议趋向。这方式在蒙古国并不普遍，但政府开始试图使用这两种方式来引导关键公众参与政策制定。
（二）由公民发起的参与方式
第一，参加政党活动。 蒙古国的政党制度是典型的两党制，这是一种竞争型的政党制度，两党竞争轮流执政是其显著特征。由于竞争的政党能否上台执政，最终取决于对公民需求的满足程度，因而外在竞争的压力迫使两党都必须考虑到总体公民的需求趋向。
第二，参加NGO的活动。近几年，蒙古国利益集团和NGO迅速发展，他们通过综合其成员分散的利益要求，将其纳入组织化轨道。正是由于利益集团在表达方面的有效大于个人，使其更有可能提高集团成员的政治效能感和参与政治生活的热情，从而更有可能影响政策的制定。
第三，向有关政府表达意见。指公民、民间组织、非营利组织通过文件方式提出意见，它是蒙古国公民使用最多的方式。 2009年的蒙古国公民参与方式调查显示⑧ 52.5%的公民愿意使用这种方式表达自身对政策制定的意见。其好处是公民能全面表达自己意见，但缺陷是无法保障能影响到政策。
第四，通过媒体发布意见。在蒙古国通过媒体发布意见是一个很普遍的公民参与方式，有13.5 %公民愿意通过媒体表示意见。公民通过媒体引起社会的注意，共同试图影响公共政策制定和探讨政策制定有关的任何问题。
第五，使用极端方式。蒙古国公民合起团队来一般使用宣布绝食抗议和和平示威两种方式去影响政策制定，公民个人使用暴力或极端方式去影响政策制定极为普遍。
四、未来发展趋势
公民参与的扩大是政治发展的重要目标之一，公民参与政策制定是衡量现代社会民主化程度和水平的一项重要指标。公民对公共政策的参与，有助于充分保障广大人民群众的各项权利，真正贯彻公民政策的民主化原则，对制定出科学、合理、公正的公共政策，实现公共政策的有效性有着实际的意义。能否制定出科学、公正的公共政策，关系着未来的发展方向。公民，具有极其的功能，它贯彻民主信念的进一步落实，可以发挥集体智慧去解决社会问题，可以使更多的公民认识政策的制定和执行，经过集体参与，互相取长补短，可减少政策上的流弊与个人的私欲、影响政策的成败、促进公民个人的成长。公共政策制定中的公共参与方式直接影响到公民参与度以及公民参与有效性，进而影响到公民对于政府的信任程度，通过研究蒙古过公共政策制定中的公共参与方式，完善与健全公共政策制定中的公共参与方式，促进蒙古国公共政策制定的科学性、合法性、透明性，提高蒙古国的公共政策制定水平，提高公共参与度。
注释：
①先驱安斯坦（Sherry Ro Arnstian）认为“它是指一个公民权利运用，是一种权利的再分配”；肯尼斯.约瑟夫.阿罗（Kennet.J.Arrow）认为“它是指能够将个人偏好转化为符合民主要求的社会偏好”； 赫伯特.A.西蒙认为“决策包含事实成分，又包含道德成分”。
②陶东明、陈明明著.《当代中国政治参与》， [M] 浙江人民出版社， 1998.
③蒙古国帝国时期 - 公元17世纪中到1921年
④喇嘛是藏语，意为和尚。
⑤Tamir、《人民参与政治主动性》、乌兰巴托2003年和乌严格、《公民参与研究》、2010年 - 数字整理.
一）积极参与者是一直高度关心政策制定的任何过程， 且积极使用参与政治的各种方式去影响政策制定的一部分人.
二）旁观参与者是关心政府的任何行为，且他们乐意参与政府主办的任何听证会或类似活动，但他们很少主动去参与的较被动的一部分人.
三）欲望参与者是偶尔关心与其有关的政策，不太积极参与政策制定一部分人.
四）关心者是不太关心政府的任何行为，且不知怎么去影响政府行为和政策制定，缺乏信息、参与意识一部分人.
五）忽视者是不关心政府行为，不参与政治问题，他们觉得政府行为与他们无关的一部分人.
⑥蒙古国人民代表会名称.
⑦www.president.mn / www.irgen.org - 蒙古国总统名下的“公民参与舞台.”
⑧ 那艳巴，《我国公民参与方式》、2009年、乌兰巴托、P3.
参考文献：
[1]Altantsetseg，Shurkhuu.今日的蒙古国[M].蒙古国立大学出版社，2006.乌兰巴托[蒙].
[2]Jargal.蒙古国公民参与[M].蒙古国立大学出版社，2007.乌兰巴托[蒙].
[3]Begjav.中蒙关系1949-1999年[M].乌兰巴托出版社，2003.P4-5[蒙].
[4]Tamir.蒙古人参与政治决策的主动性[J].蒙古日报，2003.乌兰巴托，P-6[蒙].
关键词 蒙古国 公共政策制定 公民参与方式
蒙中两国多年来，在政治、经贸、科学、文化、旅游等方面具有友好合作。两国总理2011年6月宣布将两国关系提升至战略伙伴关系水平，意义重大、影响深远。在蒙古国发现了许多大型矿山，由于技术和能力的限制，蒙古国政府在世界范围内公开招标，因此中方会接触到蒙古国一系列的公共政策，也会涉及到与自己政治体制截然不同环境下的公民参与情况，并在经贸交往中受其影响。
探讨本题目，首先理解公共政策制定中的公民参与定义。对此概念，学者们有不同的立场和见解。西方学者认为公民参与是公民通过投票、组党、加入政治的利益集团等各种合法方式，用以直接或间接地在形成公共政策过程中所分享的那些自愿活动①。中国学者陶东明和陈明明归纳了多数中国学者的观点基础上提出公民参与是一种政治现象，其定义的结构包括参与主体，参与的客体及参与途径。②根据上述，本文认为公共政策制定中的公民参与是指公民个人或社会团体基于自身的各种目标，通过直接或间接参与方式参与到与他自身利益的行政机关制定公共政策的过程中，表达自身的利益诉求来影响公共政策的积极有效性。基上，本论所讨论的“公共政策制定中的公民参与方式”，是指公民参与国家和地方公共政策制定并试图影响与其相关政策过程的方式方法。
一、蒙古国公民参与政策制定的文化环境
蒙古国在发展中形成了独特的政治文化环境，从而影响了公民参与政策制定的态度和方式。在帝国时期③，宗教文化深刻地影响着蒙古人的思想，加上蒙古国传统臣文化的影响，公民未能意识到自己的参与国事的权利。当时形成了“向政府和帝国祈祷”的文化环境。其理念来自于佛教，17世纪末开始佛教深刻影响了近代蒙古国文化。当时多数男人当喇嘛④并在喇嘛校攻读蒙文，他们教育程度高于牧人，所以多数喇嘛被选为政府工作人员。正是这些原因，当时的老百姓把政府和佛教的理念合成为一个概念，并习惯于向政府喇嘛祈祷。
1921年成立了蒙古人民共和国，开始建立社会主义。1924年的宪法提到“蒙古人民共和国的一切权力属于人民”，但其内容停留在文字层面，实际上人民只有参与选举的权力，候选人是政府选定的。尽管政府对选举制度十分重视，认为其是认同公民政治参与的标记。但它是代议制度政府，公民参与不到任何政治和政策问题。人民经过长期的无法参与政治问题，逐渐形成了“放弃参与”的文化。
1990年蒙古国从社会主义国家转到民主国家，并新宪法上写道“蒙古国的一切权利属于人民”并“蒙古国建立人道的公民民主社会”，虽然新宪法的提法与1924年的一直，但它所含的概念不同。蒙古国的政体改变和“崇高人道的公民民主社会目标”带来了新一层的公民参与政策的机会。从此开始蒙古人民有了参与政治、影响政策的机会，而且政治参与成为自觉自愿的行为。
二、蒙古国公民参与公共政策的主动性分析
从近期来看，蒙古国人民参与的主动性明显走向如下三个方向：
一部分人不参与投票，如他们参与公共政策只投票给大呼拉尔选举，但不关心后来的政策质量。他们主要特征是农村人多，育程度低，生活尚处在解决温饱的阶段，“放弃参与”和“向政府祈祷”文化对他们仍有着深刻的影响。另一部分人积极参与政治和政策活动，其特点是受过高等教育、关心国家未来、有自主意识和参与政治的意识。他们在了解政府的相关政策方面，有带领的作用。第三部分人是想参与公共政策制定，但不知怎么去参与。他们特点是有人带头，他们就很乐意去参与与他相关的政策制定，如果没有则选择“放弃参与”。
从表1看出，2009年积极参与者和旁观参与者的比例与1991年相比增加了0.79倍和1.1倍，而欲望参与者和关心者的比例减少了0.29倍和0.53倍。蒙古国人民参与主动性逐步向上，但多数人乐于使用政府提供的参与方式去参与，态度是较被动的。
三、蒙古国公共政策制定中公民参与方式分析
公民通过多种方式参与公共政策的制定，而从参与方式的主导型来划分的话，可分为公共政策制定中各级政府主导型参与方式和由公民发起的参与方式。
（一）政府主导型参与方式
这种参与方式优点是参与率高，当政府决定实施某一政策时，公民就会很快被组织起来进行参与；缺点是缺乏系统性和持久性，且公民难有自己的独立立场，很难实现公民对政府的监督。其包括如下基本方式：
第一，选举。在蒙古国，公民参与政治的主要方式是参加选举，通过投票，公民选举总统、大呼拉尔⑥议员、地方官员，从而影响公共政策制定。政治学家托马斯·戴伊认为，如果要使选举左右决策，必备参加竞选的候选人提出明确的政策抉择；使选民关心公共政策问题；选举结果反映多数人在问题上的意向等三个条件。就蒙古国情况看，政治条件不完全符合托马斯的标准。尽管选举并不能够使民众直接控制公共政策，但在蒙古国会看到，其在客观上能够使民众对公共政策的确定产生一定程度的影响。是因为，被选举人为了保持获得连选连任的胜利，不得不在公共政策的制定过程中考虑选民的利益要求。
第二，听证会。公民听证会指当公共管理者制定直接涉及公众或公民切身利益的公共政策时，组织会议听取利害关系人、社会各方的意见，通过对话或协商来平衡各方利益，达成一致与合作，以保证政策的合法合理。在蒙古国听证会是政府刚开始使用的方式。
第三，公民会议。指公民发扬民主的组织制度和民主决策的组织形式，是公民真正实行自治的决策机构。公民参与舞台⑦是蒙古国的公民会议之一 ，蒙古国总统额勒贝格？道尔吉名下提出来的“公民参与舞台”机构，公民在这个“舞台”上可以参加总统提出或修改的任何一个政策、法律的有关问题的会议。 第四，专家咨询、关键公众接触。关键公众接触是指公共政策制定之前听取与政策利益有关的公众的意见和建议，并向与政策有关的专家咨询。专家咨询、关键公众接触与听证会不同点是由政府人员来做调查和搜集关键公众建议趋向。这方式在蒙古国并不普遍，但政府开始试图使用这两种方式来引导关键公众参与政策制定。
（二）由公民发起的参与方式
第一，参加政党活动。 蒙古国的政党制度是典型的两党制，这是一种竞争型的政党制度，两党竞争轮流执政是其显著特征。由于竞争的政党能否上台执政，最终取决于对公民需求的满足程度，因而外在竞争的压力迫使两党都必须考虑到总体公民的需求趋向。
第二，参加NGO的活动。近几年，蒙古国利益集团和NGO迅速发展，他们通过综合其成员分散的利益要求，将其纳入组织化轨道。正是由于利益集团在表达方面的有效大于个人，使其更有可能提高集团成员的政治效能感和参与政治生活的热情，从而更有可能影响政策的制定。
第三，向有关政府表达意见。指公民、民间组织、非营利组织通过文件方式提出意见，它是蒙古国公民使用最多的方式。 2009年的蒙古国公民参与方式调查显示⑧ 52.5%的公民愿意使用这种方式表达自身对政策制定的意见。其好处是公民能全面表达自己意见，但缺陷是无法保障能影响到政策。
第四，通过媒体发布意见。在蒙古国通过媒体发布意见是一个很普遍的公民参与方式，有13.5 %公民愿意通过媒体表示意见。公民通过媒体引起社会的注意，共同试图影响公共政策制定和探讨政策制定有关的任何问题。
第五，使用极端方式。蒙古国公民合起团队来一般使用宣布绝食抗议和和平示威两种方式去影响政策制定，公民个人使用暴力或极端方式去影响政策制定极为普遍。
四、未来发展趋势
公民参与的扩大是政治发展的重要目标之一，公民参与政策制定是衡量现代社会民主化程度和水平的一项重要指标。公民对公共政策的参与，有助于充分保障广大人民群众的各项权利，真正贯彻公民政策的民主化原则，对制定出科学、合理、公正的公共政策，实现公共政策的有效性有着实际的意义。能否制定出科学、公正的公共政策，关系着未来的发展方向。公民，具有极其的功能，它贯彻民主信念的进一步落实，可以发挥集体智慧去解决社会问题，可以使更多的公民认识政策的制定和执行，经过集体参与，互相取长补短，可减少政策上的流弊与个人的私欲、影响政策的成败、促进公民个人的成长。公共政策制定中的公共参与方式直接影响到公民参与度以及公民参与有效性，进而影响到公民对于政府的信任程度，通过研究蒙古过公共政策制定中的公共参与方式，完善与健全公共政策制定中的公共参与方式，促进蒙古国公共政策制定的科学性、合法性、透明性，提高蒙古国的公共政策制定水平，提高公共参与度。
注释：
①先驱安斯坦（Sherry Ro Arnstian）认为“它是指一个公民权利运用，是一种权利的再分配”；肯尼斯.约瑟夫.阿罗（Kennet.J.Arrow）认为“它是指能够将个人偏好转化为符合民主要求的社会偏好”； 赫伯特.A.西蒙认为“决策包含事实成分，又包含道德成分”。
②陶东明、陈明明著.《当代中国政治参与》， [M] 浙江人民出版社， 1998.
③蒙古国帝国时期 - 公元17世纪中到1921年
④喇嘛是藏语，意为和尚。
⑤Tamir、《人民参与政治主动性》、乌兰巴托2003年和乌严格、《公民参与研究》、2010年 - 数字整理.
一）积极参与者是一直高度关心政策制定的任何过程， 且积极使用参与政治的各种方式去影响政策制定的一部分人.
二）旁观参与者是关心政府的任何行为，且他们乐意参与政府主办的任何听证会或类似活动，但他们很少主动去参与的较被动的一部分人.
三）欲望参与者是偶尔关心与其有关的政策，不太积极参与政策制定一部分人.
四）关心者是不太关心政府的任何行为，且不知怎么去影响政府行为和政策制定，缺乏信息、参与意识一部分人.
五）忽视者是不关心政府行为，不参与政治问题，他们觉得政府行为与他们无关的一部分人.
⑥蒙古国人民代表会名称.
⑦www.president.mn / www.irgen.org - 蒙古国总统名下的“公民参与舞台.”
⑧ 那艳巴，《我国公民参与方式》、2009年、乌兰巴托、P3.
参考文献：
[1]Altantsetseg，Shurkhuu.今日的蒙古国[M].蒙古国立大学出版社，2006.乌兰巴托[蒙].
[2]Jargal.蒙古国公民参与[M].蒙古国立大学出版社，2007.乌兰巴托[蒙].
[3]Begjav.中蒙关系1949-1999年[M].乌兰巴托出版社，2003.P4-5[蒙].
[4]Tamir.蒙古人参与政治决策的主动性[J].蒙古日报，2003.乌兰巴托，P-6[蒙].