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东汉光武帝时期,“州牧”是中央政权外派到地方的官员,同时兼具中央和地方两种性质,这时的“州”并不是一级政区.虽然汉廷对各州牧的控制力度不一,但这个时期的“州牧”基本上能起到“拱卫中央”和“镇抚地方”的双重作用,即“州牧制”适应了光武帝统一战争的需要.建武十二年,在地方不稳定的情况下,改革“州牧制”可能会使局面更加恶化,同时这也不符合光武帝“谨慎务实”的处事风格.直至建武十八年,东汉政权平稳过渡之后,地方权力极大的“州牧制”和加强中央集权的统治需求相冲突,这最终促使光武帝“罢州牧,置刺史”.