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为贯彻落实科学发展观，全面实现“十一五”规划《纲要》提出的战略目标，煤炭发展要从有序、集约化、高效率、高效益和生态友好型发展等方面入手。
一、突出有序发展方针
与“九五”时期相比，“十五”时期我国能源供求形势发生了很大变化。2005年煤炭产量达到21.9亿吨，比2000年增加一倍多。发电装机容量从2000年的3.19亿千瓦增加到2005年的5.08亿千瓦，比2000年增加近60％。这是前所未有的高速发展。能源需求增长更快，2005年发电量2.74万亿千瓦时，比2000年增加82％，仍然有部分省区要拉闸限电。在我国煤电比重过高，达75％，火力发电消耗一半以上的煤炭，加之钢铁、建材等行业迅速扩张，拉动煤炭需求剧增，能源生产结构中煤炭比重五年间上升了9个百分点。
高涨的煤炭需求引发了煤炭投资高涨。据调查，2005年全国煤矿投产规模1.2亿吨，在建规模还有3亿吨以上。一些富煤省区抢占资源现象严重，投资者纷纷跑马圈煤。乡镇小煤矿乱采乱挖，挑肥拣瘦，肥水快流，导致资源过度开发，资源浪费严重，安全事故多发。科学发展观不允许在“十一五”期间再继续这种发展模式，我国的资源条件也使这种粗放发展难以为继。
针对这种无序状况，“十一五”期间要加强煤炭资源勘探和管理，统筹规划，合理开发，提高回采率水平，从法规、规划、政策、建设布局等方面着手，进一步健全和完善煤炭勘探开发制度和监管体系，建立煤炭储量管理和回采率考核制度。用科学的手段保证地质勘查工作质量，确保勘探结果的准确性，严格执行煤炭建设开发规划、建设项目布局及建设时序，煤矿建设必须经过有资质机构的论证评估和优化设计，从开采工艺、开采技术和生产管理等方面提高资源回采率，在实际工作中切实贯彻节约优先的能源发展方针。
二、走集约化发展道路
我国煤炭工业组织结构问题比较严重，产业集中度很低。分散的企业组织结构，使得我国煤矿整体技术水平难以提高，煤炭生产效率低，资源回收率低，极易发生安全生产事故。
为从根本上转变我国煤炭工业发展模式，实现集约化发展，首先要加强对煤炭资源的保护，国家划定的13个大型基地为今后煤炭发展奠定了很好的基础。其次是要鼓励煤炭企业联合重组，发展大型煤炭企业，鼓励创建大型煤炭企业集团。引导形成若干产能亿吨级的企业是国家主导煤炭发展的一个重要方针，要减少煤炭企业数量，扶优树强，给大企业创造不断发展壮大的空间，让优势企业发挥人才、技术和管理等方面的带动作用，兼并改造中小型煤矿，确保不具备安全生产条件的小煤矿能够依法关闭，实现煤炭开发主体的整合和煤炭资源的整合，一方面使资源得到优化配置，另一方面促进资源利用水平的提高，实现在保护资源的前提下，提高产量，减少安全生产事故造成的损失。
三、努力实现高效率发展
“十一五”期间实现煤炭高效率发展，要抓好以下几方面工作。
首先是煤炭生产率水平要提高。我国煤矿采掘机械化程度比较低，全国机械化采煤率在40％左右，近半数的小型矿仍采用落后开采方式，整体劳动效率很低。生产效率低，用人就要多，万一发生事故死伤就多，负效率就越显著。因此，必须加大针对我国资源禀赋的采煤研究和技术投入力度，发展自主煤炭开采技术和采掘设备，用先进适用的科学技术推动煤炭生产率提高。
其次，煤炭回采率水平要提高。国有煤矿已大部分采用机械化长壁式采煤工艺，矿井资源平均回采率45％；而近2.5万的乡镇和个体小矿大部分采用非机械化房柱式采煤工艺，产量约占38％，矿井资源回采率约15％，有的还不足10％，资源损失浪费严重。针对这个问题“十一五”期间要出台专门的回采率管理办法，用法制化手段，确定各类矿区、矿井、工作面的回采率水平，并通过严格执法，加强执法监督等手段，切实杜绝资源浪费现象发生。
第三，煤炭洗选率要进一步提高。以往煤炭洗选的重点是洗选炼焦煤，保证钢铁生产的质量。随着环保要求的日益严格，动力煤洗选才得到快速发展。一些研究表明：发电用煤灰分每降低1％，发热量提高200—360焦耳/克,每度电标准煤耗减少2—5克。煤炭洗选能降低煤中全硫含量30—40％、减少SO2 排放约30％、减少粉尘排放40—70％。通过提高燃煤效率，还能有效减少CO2 排放。可见，煤炭洗选加工对提高煤炭利用效率和环境保护有明显的双重作用。目前，公众对燃用洗选煤的认识还不够，往往只看到洗选煤价格升高，煤炭市场好的时候矸石也能当煤卖，对洗选加工所带来的效率提高、运费下降、设备磨损下降、排污费减少、环境改善等效益认识不清。煤炭工业“十五”规划中，煤炭洗选目标是到2005 年原煤入洗率达到50％以上，动力煤入洗率达到50％，但是2003年以来煤炭市场火爆影响了这一目标的实现，2005年煤炭入洗量仅7亿吨的水平。今后，在保证冶金炼焦用洗精煤的同时，要大力发展以脱硫为目的的动力煤洗选，使之成为洗选煤的供应和应用方向，发展动力煤洗选也是煤炭工业可持续发展的客观要求。
第四，煤炭伴生资源要充分利用。我国煤系赋存的共伴生矿资源丰富，种类多，如高岭土、耐火粘土、膨润土、硅藻土等。如果在煤炭开采时不及时回收，再开采困难很大。煤炭企业开发共伴生矿有得天独厚的条件和优势，是一件大有作为有利于企业发展的重要工作，应当认真重视起来。国家发改委近日发布了《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十一五”规划》把煤层气资源利用提到了一个战略高度，不仅明确了煤层气这种煤矿伴生资源的利用目标，也是加强煤矿瓦斯治理，加强煤炭等高危行业和重点领域的安全生产的一项重要措施。
第五，还要充分利用低热值煤炭资源，重视矿井水的回收利用，减少污染和资源浪费。目前中煤基本可以全部利用，但是如何利用采煤排矸、洗矸是个大问题。煤矸石是我国排放量最大的工业固体废物，每年约占全国工业固体废物的四分之一，历史上堆积的煤矸石已经超过43亿吨，占用大量土地资源。治理矸石污染是件大事，但始终没有很好的办法。筑路、制砖等应用项目效益普遍不好，煤矸石发电项目效益尚可，但技术似乎还不过关。而且煤矸石发电机组容量尚不能大型化，今后应加强锅炉燃烧技术和高温耐磨新材料的研究。国家正着手编制《矿井水利用规划》，将来还需在国家层面上编制煤矸石利用规划，统筹解决矿区环境保护和发展循环经济问题。
四、转入高效益发展轨道
针对贫油少气的资源现状，我国需要发展煤化工，加大煤基液体燃料开发力度，有序推进煤炭液化工程建设，促进煤炭深度加工转化。要在每年自产1.8亿吨原油的条件下，逐步实施用煤炭转化的办法提高液态燃料供给水平，实现改变我国终端能源消费结构，提高能源利用效率，较少对石油依赖的目的。同时，发展煤化工、煤基液体燃料也有利于增加煤炭企业效益，是煤炭行业实现高效益发展的重要途径。随着石油供求矛盾进一步凸显，煤炭转化技术不断发展，煤炭转化加工产业有望快速发展。
近两年国际石油价格居高不下，而且看涨的居多，煤制油利润空间越来越大，吸引了许多国内外企业投资煤炭液化项目。我国坑口煤炭价格、劳动力价格和设备价格较低，给减少建厂投资、降低液化成本提供了有利条件。一些富煤省份急切盼望在当地实施煤炭液化项目，有力带动地方经济发展。煤制油项目需要大量投资和可靠的技术作为支撑，国际上直接液化还没有实现工业化生产，国内还在试点，间接液化也只有南非在运行使用，投资煤制油项目尚存较大风险。因此，煤制油项目应该按经济规模建设，在国家规划的引导下有序进行。还要重视其它煤基液体燃料，如以煤气化制取合成气生产甲醇、二甲醚等。虽然以我国自主知识产权煤炭气化为基础的煤化工工艺技术还不多，先进煤气化技术还有待大规模发展，但我国已有一定基础，很有发展潜力。
实施煤电转化是提高煤炭资源价值的好办法。政策鼓励建设坑口电厂，西电东送，煤电联营，资源综合利用发电等。但从价值上看，煤化工增值率更高，如销售坑口原煤300万吨，销售收入水平在3—4亿元，如发电，销售额最多就在15亿元左右，而将这300万吨原煤制成二甲醚约100万吨，按目前市场销售额可达近40亿元。实际工作中应当把煤电转化战略和煤化工发展战略有机结合起来。
五、坚持生态友好型发展原则
“十一五”期间煤炭发展要更加注重保护生态环境，减少煤炭开采对生态环境的影响，依法关闭破坏资源和环境煤矿。要搞好采煤沉陷区治理和生态环境治理，努力实现生态友好型发展。
我国有两个不利条件使得煤炭行业要对环保和生态更加重视。首先是煤炭资源与水资源呈逆向分布，水资源短缺对煤炭资源的开发和利用制约严重。我国淡水资源较贫乏，水资源总量年均2800亿立方米，人均占有量仅相当于世界人均占有量的1/4，而且分布极不均衡，太行山以西煤炭资源富集区仅占全国水资源总量的1.6％。其次是生态环境严重制约着煤炭资源的开发。我国昆仑山—秦岭—太行山以北的北方地区大部分为大陆性干旱、半干旱气候带，尤其是大兴安岭和太行山以西地区，气候干旱少雨，土地荒漠化十分严重，沙漠化面积大，植被覆盖率低，地质灾害频繁，生态环境非常脆弱。而这一地区却集中了我国近90%煤炭资源，生态环境是煤炭开发的重要制约因素。
因此，煤炭开发中要千方百计减少对周边环境的破坏和地下水源的破坏，减少采区沉降损失。有研究表明，我国煤炭平均采空塌陷系数为0.24公顷/万吨，累计塌陷面积超过70万公顷，经济损失超过500亿元，在重点煤矿，平均采空塌陷面积约占矿区含煤面积的1/10，许多地区形成了较严重的地质灾害。搞好环境生态保护，实施采煤沉陷区治理，要保证资金渠道，投入足额的采煤技术研发资金和环境治理资金，但仅靠投入资金进行治理还远远不够的，一定要提高全行业的认识水平，加强环保意识，采用新技术采煤，如少用放顶等。更要健全法制，尽快出台“矿山生态地质环境管理办法”、“矿山地质环境监测办法”、“矿山生态恢复技术政策标准”等政策法规并加以施行，才是煤炭行业真正实现生态友好型发展的根本保证。
（作者单位：国家发展改革委规划司）
一、突出有序发展方针
与“九五”时期相比，“十五”时期我国能源供求形势发生了很大变化。2005年煤炭产量达到21.9亿吨，比2000年增加一倍多。发电装机容量从2000年的3.19亿千瓦增加到2005年的5.08亿千瓦，比2000年增加近60％。这是前所未有的高速发展。能源需求增长更快，2005年发电量2.74万亿千瓦时，比2000年增加82％，仍然有部分省区要拉闸限电。在我国煤电比重过高，达75％，火力发电消耗一半以上的煤炭，加之钢铁、建材等行业迅速扩张，拉动煤炭需求剧增，能源生产结构中煤炭比重五年间上升了9个百分点。
高涨的煤炭需求引发了煤炭投资高涨。据调查，2005年全国煤矿投产规模1.2亿吨，在建规模还有3亿吨以上。一些富煤省区抢占资源现象严重，投资者纷纷跑马圈煤。乡镇小煤矿乱采乱挖，挑肥拣瘦，肥水快流，导致资源过度开发，资源浪费严重，安全事故多发。科学发展观不允许在“十一五”期间再继续这种发展模式，我国的资源条件也使这种粗放发展难以为继。
针对这种无序状况，“十一五”期间要加强煤炭资源勘探和管理，统筹规划，合理开发，提高回采率水平，从法规、规划、政策、建设布局等方面着手，进一步健全和完善煤炭勘探开发制度和监管体系，建立煤炭储量管理和回采率考核制度。用科学的手段保证地质勘查工作质量，确保勘探结果的准确性，严格执行煤炭建设开发规划、建设项目布局及建设时序，煤矿建设必须经过有资质机构的论证评估和优化设计，从开采工艺、开采技术和生产管理等方面提高资源回采率，在实际工作中切实贯彻节约优先的能源发展方针。
二、走集约化发展道路
我国煤炭工业组织结构问题比较严重，产业集中度很低。分散的企业组织结构，使得我国煤矿整体技术水平难以提高，煤炭生产效率低，资源回收率低，极易发生安全生产事故。
为从根本上转变我国煤炭工业发展模式，实现集约化发展，首先要加强对煤炭资源的保护，国家划定的13个大型基地为今后煤炭发展奠定了很好的基础。其次是要鼓励煤炭企业联合重组，发展大型煤炭企业，鼓励创建大型煤炭企业集团。引导形成若干产能亿吨级的企业是国家主导煤炭发展的一个重要方针，要减少煤炭企业数量，扶优树强，给大企业创造不断发展壮大的空间，让优势企业发挥人才、技术和管理等方面的带动作用，兼并改造中小型煤矿，确保不具备安全生产条件的小煤矿能够依法关闭，实现煤炭开发主体的整合和煤炭资源的整合，一方面使资源得到优化配置，另一方面促进资源利用水平的提高，实现在保护资源的前提下，提高产量，减少安全生产事故造成的损失。
三、努力实现高效率发展
“十一五”期间实现煤炭高效率发展，要抓好以下几方面工作。
首先是煤炭生产率水平要提高。我国煤矿采掘机械化程度比较低，全国机械化采煤率在40％左右，近半数的小型矿仍采用落后开采方式，整体劳动效率很低。生产效率低，用人就要多，万一发生事故死伤就多，负效率就越显著。因此，必须加大针对我国资源禀赋的采煤研究和技术投入力度，发展自主煤炭开采技术和采掘设备，用先进适用的科学技术推动煤炭生产率提高。
其次，煤炭回采率水平要提高。国有煤矿已大部分采用机械化长壁式采煤工艺，矿井资源平均回采率45％；而近2.5万的乡镇和个体小矿大部分采用非机械化房柱式采煤工艺，产量约占38％，矿井资源回采率约15％，有的还不足10％，资源损失浪费严重。针对这个问题“十一五”期间要出台专门的回采率管理办法，用法制化手段，确定各类矿区、矿井、工作面的回采率水平，并通过严格执法，加强执法监督等手段，切实杜绝资源浪费现象发生。
第三，煤炭洗选率要进一步提高。以往煤炭洗选的重点是洗选炼焦煤，保证钢铁生产的质量。随着环保要求的日益严格，动力煤洗选才得到快速发展。一些研究表明：发电用煤灰分每降低1％，发热量提高200—360焦耳/克,每度电标准煤耗减少2—5克。煤炭洗选能降低煤中全硫含量30—40％、减少SO2 排放约30％、减少粉尘排放40—70％。通过提高燃煤效率，还能有效减少CO2 排放。可见，煤炭洗选加工对提高煤炭利用效率和环境保护有明显的双重作用。目前，公众对燃用洗选煤的认识还不够，往往只看到洗选煤价格升高，煤炭市场好的时候矸石也能当煤卖，对洗选加工所带来的效率提高、运费下降、设备磨损下降、排污费减少、环境改善等效益认识不清。煤炭工业“十五”规划中，煤炭洗选目标是到2005 年原煤入洗率达到50％以上，动力煤入洗率达到50％，但是2003年以来煤炭市场火爆影响了这一目标的实现，2005年煤炭入洗量仅7亿吨的水平。今后，在保证冶金炼焦用洗精煤的同时，要大力发展以脱硫为目的的动力煤洗选，使之成为洗选煤的供应和应用方向，发展动力煤洗选也是煤炭工业可持续发展的客观要求。
第四，煤炭伴生资源要充分利用。我国煤系赋存的共伴生矿资源丰富，种类多，如高岭土、耐火粘土、膨润土、硅藻土等。如果在煤炭开采时不及时回收，再开采困难很大。煤炭企业开发共伴生矿有得天独厚的条件和优势，是一件大有作为有利于企业发展的重要工作，应当认真重视起来。国家发改委近日发布了《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十一五”规划》把煤层气资源利用提到了一个战略高度，不仅明确了煤层气这种煤矿伴生资源的利用目标，也是加强煤矿瓦斯治理，加强煤炭等高危行业和重点领域的安全生产的一项重要措施。
第五，还要充分利用低热值煤炭资源，重视矿井水的回收利用，减少污染和资源浪费。目前中煤基本可以全部利用，但是如何利用采煤排矸、洗矸是个大问题。煤矸石是我国排放量最大的工业固体废物，每年约占全国工业固体废物的四分之一，历史上堆积的煤矸石已经超过43亿吨，占用大量土地资源。治理矸石污染是件大事，但始终没有很好的办法。筑路、制砖等应用项目效益普遍不好，煤矸石发电项目效益尚可，但技术似乎还不过关。而且煤矸石发电机组容量尚不能大型化，今后应加强锅炉燃烧技术和高温耐磨新材料的研究。国家正着手编制《矿井水利用规划》，将来还需在国家层面上编制煤矸石利用规划，统筹解决矿区环境保护和发展循环经济问题。
四、转入高效益发展轨道
针对贫油少气的资源现状，我国需要发展煤化工，加大煤基液体燃料开发力度，有序推进煤炭液化工程建设，促进煤炭深度加工转化。要在每年自产1.8亿吨原油的条件下，逐步实施用煤炭转化的办法提高液态燃料供给水平，实现改变我国终端能源消费结构，提高能源利用效率，较少对石油依赖的目的。同时，发展煤化工、煤基液体燃料也有利于增加煤炭企业效益，是煤炭行业实现高效益发展的重要途径。随着石油供求矛盾进一步凸显，煤炭转化技术不断发展，煤炭转化加工产业有望快速发展。
近两年国际石油价格居高不下，而且看涨的居多，煤制油利润空间越来越大，吸引了许多国内外企业投资煤炭液化项目。我国坑口煤炭价格、劳动力价格和设备价格较低，给减少建厂投资、降低液化成本提供了有利条件。一些富煤省份急切盼望在当地实施煤炭液化项目，有力带动地方经济发展。煤制油项目需要大量投资和可靠的技术作为支撑，国际上直接液化还没有实现工业化生产，国内还在试点，间接液化也只有南非在运行使用，投资煤制油项目尚存较大风险。因此，煤制油项目应该按经济规模建设，在国家规划的引导下有序进行。还要重视其它煤基液体燃料，如以煤气化制取合成气生产甲醇、二甲醚等。虽然以我国自主知识产权煤炭气化为基础的煤化工工艺技术还不多，先进煤气化技术还有待大规模发展，但我国已有一定基础，很有发展潜力。
实施煤电转化是提高煤炭资源价值的好办法。政策鼓励建设坑口电厂，西电东送，煤电联营，资源综合利用发电等。但从价值上看，煤化工增值率更高，如销售坑口原煤300万吨，销售收入水平在3—4亿元，如发电，销售额最多就在15亿元左右，而将这300万吨原煤制成二甲醚约100万吨，按目前市场销售额可达近40亿元。实际工作中应当把煤电转化战略和煤化工发展战略有机结合起来。
五、坚持生态友好型发展原则
“十一五”期间煤炭发展要更加注重保护生态环境，减少煤炭开采对生态环境的影响，依法关闭破坏资源和环境煤矿。要搞好采煤沉陷区治理和生态环境治理，努力实现生态友好型发展。
我国有两个不利条件使得煤炭行业要对环保和生态更加重视。首先是煤炭资源与水资源呈逆向分布，水资源短缺对煤炭资源的开发和利用制约严重。我国淡水资源较贫乏，水资源总量年均2800亿立方米，人均占有量仅相当于世界人均占有量的1/4，而且分布极不均衡，太行山以西煤炭资源富集区仅占全国水资源总量的1.6％。其次是生态环境严重制约着煤炭资源的开发。我国昆仑山—秦岭—太行山以北的北方地区大部分为大陆性干旱、半干旱气候带，尤其是大兴安岭和太行山以西地区，气候干旱少雨，土地荒漠化十分严重，沙漠化面积大，植被覆盖率低，地质灾害频繁，生态环境非常脆弱。而这一地区却集中了我国近90%煤炭资源，生态环境是煤炭开发的重要制约因素。
因此，煤炭开发中要千方百计减少对周边环境的破坏和地下水源的破坏，减少采区沉降损失。有研究表明，我国煤炭平均采空塌陷系数为0.24公顷/万吨，累计塌陷面积超过70万公顷，经济损失超过500亿元，在重点煤矿，平均采空塌陷面积约占矿区含煤面积的1/10，许多地区形成了较严重的地质灾害。搞好环境生态保护，实施采煤沉陷区治理，要保证资金渠道，投入足额的采煤技术研发资金和环境治理资金，但仅靠投入资金进行治理还远远不够的，一定要提高全行业的认识水平，加强环保意识，采用新技术采煤，如少用放顶等。更要健全法制，尽快出台“矿山生态地质环境管理办法”、“矿山地质环境监测办法”、“矿山生态恢复技术政策标准”等政策法规并加以施行，才是煤炭行业真正实现生态友好型发展的根本保证。
（作者单位：国家发展改革委规划司）