农地非农化是经济快速增长阶段土地利用的主要特征,在我国当前的土地制度下,农村集体所有的土地转变为非农建设用地必须先利用国家权力征收为国家所有才能进行划拨或出让,期间涉及到失地农民的补偿问题。由于相关法律法规制度的不完善以及政府角色定位出现偏差,农民不仅得到的征地补偿费偏低,而且工作无法落实,造成农民失地后生活陷入困境。这种侵犯农民权益的行为,是土地征收补偿不公平的体现。鉴于这种现状,建议采取农村集体土地入市或农地先征后用,土地增值收益合理分配的路径。不可否认的是,农地非农化对国家和地区宏观经济产生了积极的影响。如果把土地征收补偿的效率目标定位为土地资源配置效率和劳动力资源配置效率,那么,目前为止,土地征收补偿的效率主要表现为农地资源配置对经济增长的贡献以及土地出让金对经济增长的贡献。前者是因为土地资源在不同部门用途间存在比较利益,后者是因为土地出让金具有公共财政的功能。通过江苏昆山、南京、扬州以及宿迁的土地收益分配实例我们看到,在农民和政府之间,农民分享的土地收益偏低,反映了土地征收补偿过程中各利益主体之间收益分配的不公平;在中央、省、市、区政府之间,市级政府分享的比例较高,中央和省级政府的分配比例较低,这种局面可能一方面会刺激地方政府加速农地非农化,另一方面中央和省级政府运用经济手段调控耕地保护的力度受限制,难以形成耕地保护的经济约束机制,这些都将降低土地资源配置效率,影响宏观经济的发展。可以认为,当前我国的土地征收补偿制度存在公平与效率双重缺失的困境,其中有土地制度不完善的原因,但相当程度上是政府失灵造成的。政府失灵在土地征收补偿中是一普遍现象,但并不代表所有的地方政府在此问题上均无作为,江苏苏州、昆山、南京三地地方政府在对农民的补偿问题上进行了大胆的实践创新,比如通过奖励企业鼓励它们积极吸纳失地农民,通过住房补偿保证失地农民既有安身之处,又能将房屋出租获得经济来源,通过土地折价入股分红保证农民具有长期收益等等。虽然任何方法都不是非常完善的,但总体上都取得了良好的社会效果,一定程度上兼顾了公平与效率目标,值得借鉴学习。在以上的分析框架下,本文认为要同时实现土地征收补偿的公平与效率目标必须做到以下几点;一、修改完善相应的法律法规体系,确保土地征收补偿行为有章可循,有法可依;二、合理界定农地资源价值,这是公平补偿失地农民的前提;三、将土地出让金纳入财政预算范畴,实施收支两条线管理,使其经济效用最大化;四、土地征收补偿是一项政策性极强的工作,各地必须从市情、区情出发,探索多途径的补偿方式,精心测算方案,认真组织试点;五、推行征地补偿安置争议协调裁决制度,及时有效地化解征地补偿矛盾和纠纷。