在风险频发的后工业时代,突发公共卫生事件成为全人类无法避免、必须应对的重要问题。我国应急管理体系基本确立了属地管理和重心下移的基本原则,县级（含县级市、市辖区）政府作为应急管理的重要主体,是最接近基层、具有较完整建制的一级政府,相对于省、市等上级政府能够直接面向基层群众、处于突发公共卫生事件应对的“第一线”,同时相对于乡镇等下级政府又具备更好的资源调配条件和较强的应急管理能力,因此事发地的县级政府理应被定位为突发公共卫生事件全方位应对的首要责任人和响应者。然而分析已有的应急规范与应急实践可以发现,县级政府在应对公共卫生事件时可以行使哪些权力、如何行使这些权力、这些权力是否适当,现行法律制度并未提供详细规范,现有理论也尚未对此问题展开系统性研究。为此,本文拟以优化县级政府突发公共卫生事件应对权的配置为选题,试图从理论上对这些问题进行探讨,使县级政府的应对权能够得到科学、合理配置,以便县级政府依法定职权积极开展应对工作,及时维护人民群众的生命健康和财产安全。具体而言,本论文包括以下主要部分:第一章明确县级政府突发公共卫生事件应对权的定位。本章目标在于明确论文的研究对象,并对关键概念进行厘定。当前突发公共卫生事件应对已作为政府的行政任务,纳入政府的职权范围之中。由于突发公共卫生事件具有着不易预测性、迅速广泛性、长周期性等特点,其具体应对也需符合反应及时、决策专业等要求。因此,不同于常态下的行政权,以及仅针对紧急状态的紧急权或仅在应急状态下才能行使的应急权,政府亟需一种能够统摄突发公共卫生事件应对全过程、满足突发公共卫生事件应对功能的系统性职权,即突发公共卫生事件应对权。在宪法、组织法规定的政权架构中,县级政府基于其呈上启下、协调左右的层级地位,在突发公共卫生事件应对主体中具有其自身独特性。因此,县级政府承担着事件发生前的风险防范主体、事件发生时的第一反应主体、事件发生后的救治实施主体等特定角色,需要依法配备贯穿突发公共卫生事件全过程的预防、处置、恢复等系列权力,由此引出县级政府突发公共卫生事件应对权这一研究对象。第二章反思县级政府突发公共卫生事件应对权配置的现状。本章目标在于总结当前县级政府突发公共卫生事件应对权配置存在的问题,提炼出优化县级政府应对权配置的议题。通过对县级政府突发公共卫生事件应对权配置的立法现状进行全方位审视,可以发现当前相关规范虽然具有着多元多层级的特点,但在制定上呈现出被动性、回应性,甚至滞后性的弊端。同时,结合实践情况,县级政府的突发公共卫生事件应对权在法律依据上存在着配置空缺的问题,这包括权能性空缺、层级性空缺、环节性空缺;在法律规范上存在着配置不明的问题,如权力主体不明、权力范围不明、权力运行方式不明等;在法律内容上存在着配置不当的问题,如权力配置重叠、权力配置失衡等。而客观经验的匮乏、权力配置理念的错位、以及应对权体系的立法设计欠缺,是共同造成县级政府突发公共卫生事件应对权配置缺陷的原因。因此,结合优化的理论,有必要在应急管理体系之中提出优化县级政府突发公共卫生事件应对权配置的议题,以此回应现实动态发展的需要。第三章提出优化县级政府应对权配置的理论依据和原则。本章目标在于选定合适的理论框架,为全文论证提供理论基础。通过引入与系统优化相契合的功能主义的分析方法,以“功能适当”原理为主要理论依据,在“机关—权力”与功能相勾连的二维分析逻辑下展开对县级政府应对权配置的理论框架构建。在“功能主义”分析进路下,权力优化配置包括三个具体标准:权力主体标准,即权力应当配置给适合承担相应职能的机关;客观条件标准,即权力配置应当与权力主体的地位和条件相适应;功能目标标准,即权力配置应当满足功能需求。其中权力主体标准和客观条件标准是对“机关适当”的要求,功能目标标准是对“权力适当”的要求。依此思路,县级政府应对权的优化配置同样可以遵循“机关—权力”的二维分析框架。就纵向中的“机关”要素而言,县级政府的职能决定了其是适合承担应急管理职能的主体;县级政府的层级地位决定了应当合理划分各级政府的应对权限,激发县级政府应对的能动性;县级政府的应对能力和客观条件决定了应对权的配置应当与县级政府的能力和条件相适应。就横向中“权力”要素而言,县级政府的应对权应当满足从事后危机应对转向事前风险预防的现实需求和全过程均衡应对的效能需求,以此发挥应对权最大功能和效用。此外,在优化县级政府应对权配置时,理应要注意遵守行政效能原则、比例原则等一般原则,以及统一领导、分级负责与属地管理原则等特定原则,这是优化应对权配置的基本保障。第四章具体分析县级政府的应对阶段与任务。本章目标是在理论框架下,通过具体分析县级政府的应对阶段和任务,解决优化县级政府应对权配置的前提性问题。功能主义权力配置观要求在目标导向下发挥权力的效能,面对突发公共卫生事件的全过程均衡应对的需求,合理划分突发公共卫生事件应对阶段并明确各阶段任务,是优化县级政府应对权配置的前提。然而传统的应对阶段划分的理论观点并未关照到突发公共卫生事件应对的特殊性,忽略了突发公共卫生事件存有时间较长的“前预警期”。据此,在理论上可以尝试将我国突发公共卫生事件应对过程创新性分为:预防与准备阶段、前预警阶段、预警阶段、应急处置与救援阶段以及恢复重建阶段等五个阶段。与此相对应,县级政府在这些阶段分别承担着风险预防、风险预控、危机减缓、危机消除、社会秩序恢复的应对任务。基于这种应对过程的五阶段划分模式,优化县级政府应对权配置应着手建构与实现阶段任务相匹配的应对权权能体系。第五章系统提出县级政府应对权优化配置的方案设计。本章目标是在阶段任务目标的指引下,提出县级政府应对权优化配置的具体方案和路径。结合县级政府应对权配置的问题和应对权优化配置的基本原理,优化县级政府的突发公共卫生事件应对权配置应当从横向过程和纵向层级两个维度考虑。就横向过程而言,县级政府在突发公共卫生事件不同阶段有着不同的目标和任务,其应对权配置应当根据不同阶段的任务分别科学配之以宏观性权力、中观性权力以及微观性权力。就纵向层级而言,上级政府一般都概括性地拥有下级政府具备的所有应对权能,但是基于不同政府的管辖范围和应急能力,在为县级政府配置应对权时,也应当考虑县级政府与其他层级政府间的关系和不同分工,明确县级政府与其他政府之间的应对权划分。此外,理论上的建构仅仅是优化权力配置的第一步,真正要实现权力配置的合法化、科学化,必须要通过完善县级政府突发公共卫生事件应对权配置的立法体系予以实现。根据实践中存在的问题以及县级政府应对权配置的谱系设计,通过增设组织法关于县级政府应对权的规定、确立行为法对县级政府应对权的阶段性规定、明晰立法对县级政府应对权的具体规定等完善县级政府突发公共卫生事件应对权的配置,以此保障应对权调整得相对理性、巩固应对权合理配置的成果,推动县级政府应对权进入科学化、法治化的轨道。