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PPP模式一经适用和推广就受到行政法学界的即时关注。究其原因是PPP模式的推广正变革着传统行政法基础理论,“契约治理”和“合作行政”的新行政法理论正在成长构建中。PPP协议是PPP模式运行的纽带。由于PPP模式身份兼容、利益交叉、混合发展,PPP协议从产生起其法律性质即具有不确定性。PPP协议法律性质具有不确定性,并不意味着无法进行法律性质的区分和明晰,而是需要构建与之相适应的开放的、兼容的行政规制理念与法律制度,进而推动这场行政法理论的与时变革。本文通过对PPP模式、PPP协议的概念、历史沿革进行梳理与界定,引入与PPP模式运行相契合的“契约治理”和“合作行政”的新行政理念,指出PPP协议法律性质的不明晰在立法、行政、司法领域遭遇的困境。借鉴理论和经验业已成熟的发达国家的相关制度,提出明晰PPP协议法律性质应贯彻的立法理念和区别准则,并构建有利于明晰PPP协议法律性质的内外保障机制,以期充分发挥PPP模式提升公共福祉的制度优势。全文共分为五部分:第一部分是对PPP协议的相关概念进行界定。主要介绍PPP模式的概念、特征、历史沿革,与相关概念的区别,并界定PPP协议的形式特征。第二部分引入“契约治理”和“合作行政”的新行政法理论。与PPP协议运行相契合的“契约治理”和“合作行政”是本文的理论研究基础。第三部分介绍PPP协议运行的现状与困境。立法理念的不统一和法律规则的尚未出台没有给予明晰PPP协议法律性质的立场导向。基于对司法案例的分析,实证地指出因PPP协议法律性质明晰制度的缺乏所遭遇的现实困境。第四部分借鉴明晰PPP协议法律性质的域外相关制度。地位平等化、协议细致化、制度统一化的成熟做法对于构建我国PPP协议法律法律性质的明晰标准和保障机制具有积极意义。第五部分构建与完善我国PPP协议法律性质的明晰理念与保障机制。首先,统一立法理念、明确立法模式。立法上的“定纷止争”是明晰PPP协议法律性质的前提。其次,确立PPP协议属性的实质审查区分标准。最后,从合同规范和行政管理角度构建有助于明晰PPP协议法律性质的内外保障机制是从制度上落实立法理念、区分原则的必要着力点。