论文所论述的中心思想就是：行政机关应该可以就行政合同提起行政诉讼。在行政合同中,行政机关的请求权无法完全通过行政执行权和行政处罚权来实现,不得不以向法院起诉的方式实现权利,但是,由于我国并不允许行政机关提起行政诉讼,因此行政合同往往不得不委身于民事合同,存在着行政合同民事化的问题,而土地使用权出让合同的实践就是这一问题的典型体现。行政合同的民事化,导致了行政合同判断标准的失灵,明明一个典型的行政合同,却不得不被曲解为民事合同。这也不利于行政机关在行政合同中公共职能的实现和公共利益的保护,对法律的使用也会产生不利影响。这一问题的提出,构成了论文的第一章,这是论文研究的问题背景。强调行政机关也可以提起行政诉讼,意味着对传统只能“民告官”体制的否定。而之所以传统上认为只能民告官,根源在于其认为行政合同也属于广义的行政行为,因此具有执行力和公定力。论文因此着重辨析了行政合同和行政行为的不同。行政合同,尽管具有很大的行政性,但毕竟是合同,因此强调了双方意思表示的一致以及双方互负义务。而行政行为是行政机关单方的高权行为。行政行为是签订行政合同的依据或者是行政合同履行的方式,也可能是对同一个问题的替代性解决方式。二者绝非等同。行政机关选择行政合同,就意味着对合同相对人意志和利益的尊重,意味着放弃了行政行为的公定力和执行力。行政机关在行政合同中,不能既是运动员,又是裁判员。这是文章立论的基础,构成论文的第二章。认为行政机关不需要就行政合同提起行政诉讼的另一个理由是行政机关在行政合同中具有行政优益权。论文为此首先界定了行政优益权的内涵,指出行政优益权并不包括行政机关单方宣告合同无效的权利,也不足以使其单方强制即可实现合同无效时的返还请求权。相反,其要求相对人返还不当得利或者返还原物时,必须能够排除相对人的抗辩。双方互负合同义务的特点,就使得纠纷的解决必须依赖第三方的裁决,使得行政机关提起行政诉讼成为必要。这构成论文的第三章。第二、三章通过对错误和模糊认识的澄清,明确了行政机关提起行政诉讼的必要性。在论证了行政机关有必要通过提起行政诉讼实现自已的合同权利之后,论文接着以德国、法国和我国台湾为例,介绍了域外行政机关提起行政诉讼乃是行政机关实现行政合同权利的主要方式。之所以选择德国、法国和我国台湾,是因为作为大陆法系的典型国家和地区,其坚持了行政合同的民事合同的区分,这一点和英美法不区分民事、行政合同,所有合同纠纷均适用普通法程序审理不同。而且,主张行政机关可以提起行政诉讼,我国大陆部分学者也有强烈的呼声。这论证了允许行政机关提起行政诉讼,在制度上存在可行性。这构成了论文的第四章。第二章、第三章,强调了行政机关提起行政诉讼的必要性,第四章论证了相关的经验和呼声,实际上是制度的可行性。三章都属于分析问题。允许行政机关提起行政诉讼,需要我们在行政诉讼的理念上有所创新,主要包括在诉讼目的上,要进一步强调争议的解决,在诉讼类型上,要进一步丰富其类型,尤其是要更好地完善给付之诉。这构成文章的第五章。允许行政机关提起行政诉讼,也要求进一步完善现有的配套制度。为了减少纠纷,提高行政效率,要进一步明确行政执行权、制裁权行使的条件和范围,建立行政合同约定执行制度。在诉讼程序上,也要正确处理行政诉讼和民事诉讼、案件收费、举证责任和证据等问题,并积极地引入诉讼外调解和仲裁制度,提高行政合同纠纷解决的效率。这构成文章的第六章。第五章和第六章,可以说是制度改革的路径,属于解决问题。