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【摘要】中国高等教育长期以来所形成的行政化趋向,和我国的经济社会发展以及现行的干部管理制度是分不开的。高校行政化存在的弊端已经严重阻碍了我国对优秀人才的培养,制约了我国高校的发展。中国高等教育要获得长足发展,“去行政化”是必由之路。
【关键词】高校 去行政化 研究 政策
温家宝2010年1月26日在听取来自科教文卫体各界的10位代表对《政府工作报告(征求意见稿)》的意见和建议时,以及2月27日接受中国政府网、新华网联合专访,在回答网友关于教育的提问时指出,“一些大学功利化,什么都和钱挂钩。这是个要命的问题。”①“大学必须有办学自主权。”②“教育行政化的倾向需要改变,最好大学不要设立行政级别,要让教育家办学。”③总理简短的三句话非常明确地指出了我国目前高等教育所面临的严峻的行政化问题,提出了大学要有自主权,不再设立行政级别,让教育家办学的目标。
我国的高校行政化成因分析
高等教育的行政化是全社会官本位思想的产物。我国有几千年的封建传统,以官为本、以官为贵、以官为准,一切为了做官的思想倾向仍长期存在。受这种思潮的引导,不少人都把做官、做高官作为人生信条和行为取向。在这种官本位意识弥漫的社会环境和氛围中,行政权力已经超出它本来应该起作用的范围了,高校也不可能“出淤泥而不染”。再者从建国初开始高校就设立了行政级别,列为政府机构之一,高校的校长一般由教育部直接任命,所以高校行政化一部分也是“被行政化”。
高校行政化和我国几十年来的公有制办学体制有关。新中国的教育是在一个经济落后、文化教育很不发达的基础上发展起来的。建国之初,新中国对旧有学校进行了接管和改造。1952年以后,根据国家建设的需要,进行了高等学校的院系调整,在各级学校中开展教学改革,创立了教育全部由国家来负责的办学体制,人员安排上由政府负责,级别上参照政府官员,所有的资源和经费都来自于国家和地方政府的投入,尤其是高等教育基本上都是依赖于国家财政。政府按照大学的行政级别对资源进行分配,级别越高得到的越多,关系好点就多给一点,这样就形成了资源分配的不公,部分高校为争取更多的资源而不得不“跑部钱进”,或者不断地提升自己的行政级别。这种现象一直延续到上世纪90年代后,民办高校的兴起和提高大学的收费标准后才有所转变。所以大学的行政级别的存在和一直以来公有制的分配模式有着密切的关系,如果政府不改变按照级别对大学进行资源分配的方式,大学的行政级别就会一直存在。
高校行政化和我国一直以来的干部管理制度密不可分。全国人大代表、湖北省人大常委会副主任周洪宇说,高校行政级别的存在与现有的干部管理体制有密切关系。“这个问题由来已久,很早以来,我国把四年制本科院校定为正厅级。在“985”工程中,“985”高校的党委书记、校长为副部级,这个问题就突出了。在学校办学过程中,不少教授又纷纷竞争副处、正处,这个问题就更突出了。”④“高校的级别,和目前的干部管理体制相对接,没到正处级就不可能升到副厅级,没到副厅级就不能升正厅级。这和国外不一样,基辛格就是一个教授,没有行政级别,可以一下子做国务卿。”⑤我国的政治体制中,干部一直存在着等级制度,每一级所得到的附加利益也不同。最近这些年对教育的投入越来越大,伴随而来的,行政权力也变相扩大,人们对行政权力的渴望更强。由于行政官员掌握着大量资源,而在资源分配上,教授又缺乏渠道参与,导致部分人对此趋之若鹜,高校行政化日益严重。
高校行政化现状及弊端分析
校园官场化,官僚作风盛行。现在我们的大学校长套用我们国家的行政级别,副省部级、厅局级等。校长的任命基本上按照党政干部的方式来处理,直接由上级任命,成为教育主管部门的垄断资源,大学主要领导来源行政化,校长与教育部门官员“交换”频频。大学校长也成了行政调动升级的重要“官位”之一。随之而来,不少官员对工作或明哲保身,或推诿扯皮、敷衍塞责、专做表面文章;对教授和学生的疾苦则是漠不关心;为求个人升迁,热衷于搞各种“达标”项目、“政绩”工程。
教育腐败化,社会公信力下降。近几年,高校这个本该属于一方净土的圣地,腐败案例却开始呈增长态势。归根到底就是近年来高校内部的民主管理风气日趋淡漠,高校行政长官权力过于集中,“教师会”、“学术委员会”等学术机构的人员构成,往往由行政领导兼任或指派,高校的行政权力也远远超过学术权力成为高校中的“独大”,致使教授与院长、学校领导的冲突不断加剧,招生腐败、学术腐败、财务腐败等教育腐败问题日益严重,高校在社会上的公信力持续下降。
教授矮人化,学术之风稀薄。受管理行政化的影响,学校除了规定教师每年完成多少教学任务外,还要发表多少文章,文章要达到什么级别。如果完不成指标,职称、工资收入等一系列现实问题都会受到影响。很多老师如果只是安心教书,不去发表论文做科研,他的职称可能成问题,而一些科研立项也过于行政化,把科研当作产品一样,过于功利。难以想象,一个终日忙于填表和完成工作任务乃至剽窃的教授,有朝一日竟能成为学术大师。而没有学术大师,所谓世界一流大学又从何谈起。
学生权力化,人才培养缺乏创新力。大学行政化,学生也开始行政化,不同的学位具有不同的行政价值,迫使学生都去读博士后。不可想象一个官本位的、功利化的大学,能够培养出温总理所说的具有“独立的思考、自由的表达”⑥的学生。
高校去行政化对策
高校“去行政化”是促进中国高等教育发展的必由之路,但需要一段很长的时间。另外,去行政化,不是说高校中就不要行政管理人员,而是要解决行政管理人员为谁服务的问题。很显然,大学是为学生服务的。那么,从校长到各级领导、行政后勤人员统统都要为教师服务,教师不为杂事分心,心无旁骛,认真备课、授课,整个学校就是为学生服务了。大学的行政管理,要在行政权与学术权之间找到一个平衡点。一方面,没有行政权不行,因为大学的根本宗旨是为国家的经济发展培养人才,如果脱离了这个宗旨,大学的行政管理就有问题了,同时,大学中还有很多的日常行政事务要处理,也必须要有一批行政管理人员;另一方面,行政权过大也不行,学术与行政要分别管理,拥有行政权力的人不能插手学术。必须防止行政化倾向,应该要让教授和学生有更多的话语权,保障教育家办学。
政府要转变职能,以服务为主。
第一,解决行政化最关键的问题是实现“管评办”相分离。教育行政部门应该依法管理学校,不该伸手时不能伸手;而学校要有充分的自主权,内部民主管理,校长通过民主程序而非行政任命产生;教育评价机构独立于政府部门,不应该由政府对学校进行评价和排序。政府要改变过去命令式的管理方式,改变和学校之间控制与被控制的关系,向服务型政府转变,主要应该作好规划和服务。以美国为例,在1980年5月4日之前,教育部是一个非内阁成员的独立政府机构,其主要职责仅仅是在全国范围内收集和整理有关教育信息,并将这些信息提供给政府机构和公众。即使后来教育部成为了美国的一个政府部门,其主要职责也主要在于特殊教育领域的协调和统筹。
第二,放权于大学,恢复高校的自治性。《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010-2020年》征求意见稿旗帜鲜明地提出“推进中央向地方放权,政府向学校放权”。⑦大学办学自主权是关键。过去的教育改革,一直没有树立学校的主体地位。比如《中共中央关于教育体制改革的决定》出台后进行了一系列教育改革,总结起来就是两个词,“给钱”和“放权”。中小学的管理权下放到乡镇是放权,但是放错了位置,乡镇财政没法负担,造成了大量的拖欠教师工资现象,又收归县市一级。其实,权力真正应该下放给学校,而不是任何一级教育行政部门。政府办大学,绝对办不成一流大学,必须实现高校自治。
第三,转变传统的资源配置模式。《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010-2020年》征求意见稿中指出,“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策,逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。”⑧从上面的表述来看,“去行政化”的实质应该是“改变目前政府与学校之间以及学校内部的教育资源配置方式,实现教育资源从‘行政权力主导型’配置模式向‘教育规律主导型’配置模式的转变。”⑨实施高校去行政化改革一个重要前提,就是要改变目前教育财政对公共教育经费的分配方式,全面推进“教育凭证制度”。只有当学校的经费获取主要取决于社会认可(表现为学生选择或在校学生人数)时,高校对政府的财政依附必将自然消解,高校去行政化的制度基础才算真正建立起来。
高校要民主管理,崇尚学术。
第一,实行大学校长的遴选制度和校长职业化。大学校长的选用,不能再实行任命制,必须进行制度创新,建立由人大代表、政府部门、社会贤达、知名校友、学校教授等共同组成的遴选委员会,制定校长标准,面向社会公开征选。经过遴选出来的校长一旦被任命,就应是一个全职校长,退出教学和学术研究工作,这不仅是为了保证高等学校的正常运行,也是为了避免行政权力对学术的干扰和影响。第二,精简领导职数,推行民主管理模式。改革进程中,高等学校可参照省级领导干部配置“一正二副”的经验,将领导班子人数控制在5～6人的规模。由教育部及省市政府成员、社会贤达和师生代表等组成理事会,由理事会直接管理学校。这样既提高了工作效率,又降低了费用的支出。第三,教授治校,以学术为主。高等学校作为教学和学术研究机构,是典型的“第三部门”,应当实行不同于政府和企业、符合自身属性的特定的,以学者的自我管理、民主管理为特征的学术本位的管理。教授治校、学术至上,作为教学、科研第一线的老师教授代表着学校学术发展方向,校园内应该形成崇尚知识和作为的大学文化,而不是崇尚权力和地位。在高校的日常管理中,要发挥学术机构的管理与决策作用。学科设置、研究方向等应该由学术委员会来决定,不能以行政权去限制学术权。
强化社会监督,以法律作为保障。大学去行政化不单单是政府对大学“放权”的问题,学校内部还应该确立起一套明确、清晰、合理、公开的规范。行政化的高校权力的运作往往由个人或少数人决定,并缺乏强有力的监督和控制,由此导致各种越轨、失范事件的发生。我们在现有的条件下,可以探索建立一套良好的监督机制,如通过党政联席会议的方式,对校长的权力进行监督,既保证校长执行党的教育方针,也可以督促校长只做好本职工作,不干预学术研究。
同时加强立法建设,用法律明确政府和学校,校长和教授之间的权责。在美国,大学自治的保障是契约,但其具体的形成则是通过一系列的司法判决来确立的,因此,美国的大学自治在某种程度上就是依法自治。由于历史、文化等多方面的传统不同,今天中国的高等学校的办学自主权的取得无论是从理论上,还是实践中都不大可能来源于契约,但高等教育法制化的趋势却是不可阻挡的,通过法律来调整高等学校与政府之间的关系是必然的选择。当前我们最迫切的工作还是要通过立法来明确政府管理高等学校的权力边界,这同时也是高等学校“去行政化”的最合理选择。(作者为怀化医专副教授)
注释
①② http://learning.sohu.com/20100202/n269988371.shtml。
③http://www.cnr.cn/allnews/201002/t20100227
_506072184.html。
④⑤ http://news.sohu.com/20100313/n270800055.shtml。
⑥http://news.ifeng.com/mainland/201002/0201_17
_1533144.shtml。
⑦⑧⑨规划纲要工作小组办公室:《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010-2020年(征求意见稿)》,2010年2月23日。
【关键词】高校 去行政化 研究 政策
温家宝2010年1月26日在听取来自科教文卫体各界的10位代表对《政府工作报告(征求意见稿)》的意见和建议时,以及2月27日接受中国政府网、新华网联合专访,在回答网友关于教育的提问时指出,“一些大学功利化,什么都和钱挂钩。这是个要命的问题。”①“大学必须有办学自主权。”②“教育行政化的倾向需要改变,最好大学不要设立行政级别,要让教育家办学。”③总理简短的三句话非常明确地指出了我国目前高等教育所面临的严峻的行政化问题,提出了大学要有自主权,不再设立行政级别,让教育家办学的目标。
我国的高校行政化成因分析
高等教育的行政化是全社会官本位思想的产物。我国有几千年的封建传统,以官为本、以官为贵、以官为准,一切为了做官的思想倾向仍长期存在。受这种思潮的引导,不少人都把做官、做高官作为人生信条和行为取向。在这种官本位意识弥漫的社会环境和氛围中,行政权力已经超出它本来应该起作用的范围了,高校也不可能“出淤泥而不染”。再者从建国初开始高校就设立了行政级别,列为政府机构之一,高校的校长一般由教育部直接任命,所以高校行政化一部分也是“被行政化”。
高校行政化和我国几十年来的公有制办学体制有关。新中国的教育是在一个经济落后、文化教育很不发达的基础上发展起来的。建国之初,新中国对旧有学校进行了接管和改造。1952年以后,根据国家建设的需要,进行了高等学校的院系调整,在各级学校中开展教学改革,创立了教育全部由国家来负责的办学体制,人员安排上由政府负责,级别上参照政府官员,所有的资源和经费都来自于国家和地方政府的投入,尤其是高等教育基本上都是依赖于国家财政。政府按照大学的行政级别对资源进行分配,级别越高得到的越多,关系好点就多给一点,这样就形成了资源分配的不公,部分高校为争取更多的资源而不得不“跑部钱进”,或者不断地提升自己的行政级别。这种现象一直延续到上世纪90年代后,民办高校的兴起和提高大学的收费标准后才有所转变。所以大学的行政级别的存在和一直以来公有制的分配模式有着密切的关系,如果政府不改变按照级别对大学进行资源分配的方式,大学的行政级别就会一直存在。
高校行政化和我国一直以来的干部管理制度密不可分。全国人大代表、湖北省人大常委会副主任周洪宇说,高校行政级别的存在与现有的干部管理体制有密切关系。“这个问题由来已久,很早以来,我国把四年制本科院校定为正厅级。在“985”工程中,“985”高校的党委书记、校长为副部级,这个问题就突出了。在学校办学过程中,不少教授又纷纷竞争副处、正处,这个问题就更突出了。”④“高校的级别,和目前的干部管理体制相对接,没到正处级就不可能升到副厅级,没到副厅级就不能升正厅级。这和国外不一样,基辛格就是一个教授,没有行政级别,可以一下子做国务卿。”⑤我国的政治体制中,干部一直存在着等级制度,每一级所得到的附加利益也不同。最近这些年对教育的投入越来越大,伴随而来的,行政权力也变相扩大,人们对行政权力的渴望更强。由于行政官员掌握着大量资源,而在资源分配上,教授又缺乏渠道参与,导致部分人对此趋之若鹜,高校行政化日益严重。
高校行政化现状及弊端分析
校园官场化,官僚作风盛行。现在我们的大学校长套用我们国家的行政级别,副省部级、厅局级等。校长的任命基本上按照党政干部的方式来处理,直接由上级任命,成为教育主管部门的垄断资源,大学主要领导来源行政化,校长与教育部门官员“交换”频频。大学校长也成了行政调动升级的重要“官位”之一。随之而来,不少官员对工作或明哲保身,或推诿扯皮、敷衍塞责、专做表面文章;对教授和学生的疾苦则是漠不关心;为求个人升迁,热衷于搞各种“达标”项目、“政绩”工程。
教育腐败化,社会公信力下降。近几年,高校这个本该属于一方净土的圣地,腐败案例却开始呈增长态势。归根到底就是近年来高校内部的民主管理风气日趋淡漠,高校行政长官权力过于集中,“教师会”、“学术委员会”等学术机构的人员构成,往往由行政领导兼任或指派,高校的行政权力也远远超过学术权力成为高校中的“独大”,致使教授与院长、学校领导的冲突不断加剧,招生腐败、学术腐败、财务腐败等教育腐败问题日益严重,高校在社会上的公信力持续下降。
教授矮人化,学术之风稀薄。受管理行政化的影响,学校除了规定教师每年完成多少教学任务外,还要发表多少文章,文章要达到什么级别。如果完不成指标,职称、工资收入等一系列现实问题都会受到影响。很多老师如果只是安心教书,不去发表论文做科研,他的职称可能成问题,而一些科研立项也过于行政化,把科研当作产品一样,过于功利。难以想象,一个终日忙于填表和完成工作任务乃至剽窃的教授,有朝一日竟能成为学术大师。而没有学术大师,所谓世界一流大学又从何谈起。
学生权力化,人才培养缺乏创新力。大学行政化,学生也开始行政化,不同的学位具有不同的行政价值,迫使学生都去读博士后。不可想象一个官本位的、功利化的大学,能够培养出温总理所说的具有“独立的思考、自由的表达”⑥的学生。
高校去行政化对策
高校“去行政化”是促进中国高等教育发展的必由之路,但需要一段很长的时间。另外,去行政化,不是说高校中就不要行政管理人员,而是要解决行政管理人员为谁服务的问题。很显然,大学是为学生服务的。那么,从校长到各级领导、行政后勤人员统统都要为教师服务,教师不为杂事分心,心无旁骛,认真备课、授课,整个学校就是为学生服务了。大学的行政管理,要在行政权与学术权之间找到一个平衡点。一方面,没有行政权不行,因为大学的根本宗旨是为国家的经济发展培养人才,如果脱离了这个宗旨,大学的行政管理就有问题了,同时,大学中还有很多的日常行政事务要处理,也必须要有一批行政管理人员;另一方面,行政权过大也不行,学术与行政要分别管理,拥有行政权力的人不能插手学术。必须防止行政化倾向,应该要让教授和学生有更多的话语权,保障教育家办学。
政府要转变职能,以服务为主。
第一,解决行政化最关键的问题是实现“管评办”相分离。教育行政部门应该依法管理学校,不该伸手时不能伸手;而学校要有充分的自主权,内部民主管理,校长通过民主程序而非行政任命产生;教育评价机构独立于政府部门,不应该由政府对学校进行评价和排序。政府要改变过去命令式的管理方式,改变和学校之间控制与被控制的关系,向服务型政府转变,主要应该作好规划和服务。以美国为例,在1980年5月4日之前,教育部是一个非内阁成员的独立政府机构,其主要职责仅仅是在全国范围内收集和整理有关教育信息,并将这些信息提供给政府机构和公众。即使后来教育部成为了美国的一个政府部门,其主要职责也主要在于特殊教育领域的协调和统筹。
第二,放权于大学,恢复高校的自治性。《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010-2020年》征求意见稿旗帜鲜明地提出“推进中央向地方放权,政府向学校放权”。⑦大学办学自主权是关键。过去的教育改革,一直没有树立学校的主体地位。比如《中共中央关于教育体制改革的决定》出台后进行了一系列教育改革,总结起来就是两个词,“给钱”和“放权”。中小学的管理权下放到乡镇是放权,但是放错了位置,乡镇财政没法负担,造成了大量的拖欠教师工资现象,又收归县市一级。其实,权力真正应该下放给学校,而不是任何一级教育行政部门。政府办大学,绝对办不成一流大学,必须实现高校自治。
第三,转变传统的资源配置模式。《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010-2020年》征求意见稿中指出,“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策,逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。”⑧从上面的表述来看,“去行政化”的实质应该是“改变目前政府与学校之间以及学校内部的教育资源配置方式,实现教育资源从‘行政权力主导型’配置模式向‘教育规律主导型’配置模式的转变。”⑨实施高校去行政化改革一个重要前提,就是要改变目前教育财政对公共教育经费的分配方式,全面推进“教育凭证制度”。只有当学校的经费获取主要取决于社会认可(表现为学生选择或在校学生人数)时,高校对政府的财政依附必将自然消解,高校去行政化的制度基础才算真正建立起来。
高校要民主管理,崇尚学术。
第一,实行大学校长的遴选制度和校长职业化。大学校长的选用,不能再实行任命制,必须进行制度创新,建立由人大代表、政府部门、社会贤达、知名校友、学校教授等共同组成的遴选委员会,制定校长标准,面向社会公开征选。经过遴选出来的校长一旦被任命,就应是一个全职校长,退出教学和学术研究工作,这不仅是为了保证高等学校的正常运行,也是为了避免行政权力对学术的干扰和影响。第二,精简领导职数,推行民主管理模式。改革进程中,高等学校可参照省级领导干部配置“一正二副”的经验,将领导班子人数控制在5～6人的规模。由教育部及省市政府成员、社会贤达和师生代表等组成理事会,由理事会直接管理学校。这样既提高了工作效率,又降低了费用的支出。第三,教授治校,以学术为主。高等学校作为教学和学术研究机构,是典型的“第三部门”,应当实行不同于政府和企业、符合自身属性的特定的,以学者的自我管理、民主管理为特征的学术本位的管理。教授治校、学术至上,作为教学、科研第一线的老师教授代表着学校学术发展方向,校园内应该形成崇尚知识和作为的大学文化,而不是崇尚权力和地位。在高校的日常管理中,要发挥学术机构的管理与决策作用。学科设置、研究方向等应该由学术委员会来决定,不能以行政权去限制学术权。
强化社会监督,以法律作为保障。大学去行政化不单单是政府对大学“放权”的问题,学校内部还应该确立起一套明确、清晰、合理、公开的规范。行政化的高校权力的运作往往由个人或少数人决定,并缺乏强有力的监督和控制,由此导致各种越轨、失范事件的发生。我们在现有的条件下,可以探索建立一套良好的监督机制,如通过党政联席会议的方式,对校长的权力进行监督,既保证校长执行党的教育方针,也可以督促校长只做好本职工作,不干预学术研究。
同时加强立法建设,用法律明确政府和学校,校长和教授之间的权责。在美国,大学自治的保障是契约,但其具体的形成则是通过一系列的司法判决来确立的,因此,美国的大学自治在某种程度上就是依法自治。由于历史、文化等多方面的传统不同,今天中国的高等学校的办学自主权的取得无论是从理论上,还是实践中都不大可能来源于契约,但高等教育法制化的趋势却是不可阻挡的,通过法律来调整高等学校与政府之间的关系是必然的选择。当前我们最迫切的工作还是要通过立法来明确政府管理高等学校的权力边界,这同时也是高等学校“去行政化”的最合理选择。(作者为怀化医专副教授)
注释
①② http://learning.sohu.com/20100202/n269988371.shtml。
③http://www.cnr.cn/allnews/201002/t20100227
_506072184.html。
④⑤ http://news.sohu.com/20100313/n270800055.shtml。
⑥http://news.ifeng.com/mainland/201002/0201_17
_1533144.shtml。
⑦⑧⑨规划纲要工作小组办公室:《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010-2020年(征求意见稿)》,2010年2月23日。