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摘 要：检察机关能否提起民事公益诉讼一直备受学界争议，2017年7月1日新《民事诉讼法》明确以立法形式正式授权检察机关开展民事公益诉讼，检察机关提起民事公益诉讼就具有合法的依据。检察机关取得民事公诉权是有其理论基础的，我国立法上倾向于将检察机关的角色定义为公益诉讼人，代表国家和社会公共利益提起诉讼。
关键词：公益诉讼；检察机关；理论基础；角色定位
2008年7月，海珠区检察院向广州海事法院起诉新中兴洗水厂厂主陈忠明违法排污，造成水域污染。法院判决被告对其违法排污行为造成的环境损害承担民事责任并赔偿损失。此案一出就得到了社会各界的广泛关注，虽然检察机关的起诉是为了维护社会公众的利益，并且也得到了群众的好评，但在学界却引发了争议：检察机关能否作为民事公益诉讼的原告起诉，是否是适格的当事人，其起诉的依据是什么。
一、我国检察机关提起民事公益诉讼的立法发展进程
我国2012年修改的《民事诉讼法》第55条确立了民事公益诉讼制度，并将民事公益诉讼的原告主体确定为“法律规定的机关和有关组织”，但并未明确“法律规定的机关”和“法律规定的有关组织”的具体范围，而且也没有相关具体的解释，导致缺乏操作性。
2014年修订的《环境保护法》第58条进一步明确了可以提起环境公益诉讼的社会组织，但并未涉及可提起环境公益诉讼的机关以及“法律规定的机关”是否包括检察机关。
2015年出台了《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，赋予了检察机关提起民事公益诉讼的权利，使得检察机关提民事公益诉讼具备了合法依据。
鉴于试点区内取得的良好效果，全国人大常委会于2017年6月27日做出关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定。在《民事诉讼法》第55条后新增第2款，明确以立法形式正式授权检察机关开展公益诉讼。至此，检察机关提起公益诉讼制度正式写入法律。
二、检察机关提起民事公益诉讼的理论基础分析
尽管新《民事诉讼法》已经以立法形式明确授予检察机关提起公益诉讼的权利，但是对检察机关能否作为原告提起公益诉讼的问题上，学界的争论仍未停止，大多数人都支持检察机关可以作为公益诉讼的原告，但是部分学者坚持认为检察机关不具有提起民事公益的理论依据。
（一）检察机关是公益诉讼的适格当事人
在传统当事人理论下，诉讼的适格原告必须与利益诉求有“直接利害关系”，但是随着司法实践的发展，“直接利害關系”理论已难以满足利益救济的实际需求，适格原告范围也有所扩展，当事人的概念已经从实体当事人逐渐向程序当事人转换。所谓程序当事人理论即判断诉讼当事人是否适格，只需判断起诉的当事人是否拥有程序上的诉权即可，而无需从实体法上考察其与诉讼标的的关系。
（二）检察机关提起民事公益诉讼的法理基础
1.法律监督权说。《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”可以看出检察机关是我国的法律监督机关，法律监督是其主要职能。作为法律监督机关，检察院有权对损害社会公共利益的行为进行监督并提起诉讼，可以看作是对检察院提起民事公益诉讼的一种概括性授权。
2.公诉权说。公诉权是在国家利益和社会公共利益受到不法侵害时，国家授予一定机构作为代表向法院提起诉讼以惩治不法行为，维护公共利益的权能。基于公诉说的理论，既然检察机关可以在刑事案件中提起刑事公诉，同样在民事案件中当某一不法民事主体侵害了国家和社会公共利益时检察机关也可以作为公共利益的代表提起民事公诉。
公诉权是监督权的具体体现，如果说监督权是目的，那么公诉权可以看作是手段；如果监督权是形式，则公诉权是其内容，二者具有一致性，相互贯通、有机融合。检察机关提起民事公益诉讼的角色定位
（三）检察机关参与公益诉讼的身份定位
2015年的《试点方案》将检察机关定位为“公益诉讼人”，以区别于通常意义的诉讼当事人。但对于“公益诉讼人”的具体内涵，《试点方案》及有关法律未予明确，学界对此的理解存在不同的看法，主要的代表性观点有以下几种：
1.当事人说。当事人说把检察机关视为一般的民事诉讼原告，在诉讼中与对方当事人地位相同，享有同等权利。其优点在于体现了民事诉讼法平等主体的要求，不足之处在于忽视了检察机关是国家机关，在诉讼地位上不能与对方当事人地位完全一样。
2.法律监督机关说。汤维建教授认为，检察机关作为国家的法律监督机关，理应对公益性法律的遵守情况进行监督。如果公益性法律受到了侵犯，但却没有主体提起相应的诉讼，这实际上否定了公益性法律的作用。监督机关说肯定了检察机关监督权的职能，但却忽视了其公诉权的职能。
3.多重身份说。检察机关在公益诉讼中的身份和地位是双重的：一方面，其属于诉讼中的诉讼主体，享有诉讼当事人所应有的诉讼权利，承担当事人所应负的诉讼义务；另一方面，又是诉讼中的监督者，对诉讼的中立客观裁判有权实施法律监督。但是检察机关既是运动员又是裁判员的身份难免会导致诉讼双方地位的不平等。
4.公益代表说。在国家、社会公共利益受到侵害时，需要一个机关站出来维护其合法权益，而国家、社会都是一个抽象的概念，所以需要一个代表，而检察机关的角色就是这个公益代表。该学说未能厘清公益代表人与民事诉讼当事人之间的关系，受到一些学者的批判。
5.公诉人说。这种观点认为检察机关的公诉权形成于刑事诉讼中对犯罪行为的国家追诉，随着司法实践发展的需要公诉权也可以运用到民事诉讼中去。检察机关作为国家机关，其在诉讼中与普通原告身份不同，定位为公诉人有利于检察机关充分行使其职权，避免了当事人说存在的弊端。
三、立法明确检察机关提起民事公诉的必要性
（一）我国社会发展的需要
在我国经济发展的同时也不能忽视环境问题，因为环境公益案件涉及到的受害人众多，难以确定原告，诉讼负担沉重，并且调查取证难，一般的企业组织和公民无法与之抗衡。新《民事诉讼法》明确了检察机关可以向人民法院提起公诉，赋予了检察机关提起民事公益诉讼的资格，一定程度上有利于环境等危害公共利益的问题有效解决。
（二）检察机关自身具备的优势
检察机关具有较强的诉讼能力，同公民和环保组织相比，检察机关不仅拥有一支长期从事司法工作的专业化队伍，而且享有调查取证等诸多职权，能有力与被告相抗衡，有更大的胜诉把握。
（三）司法实践的经验积累
随着检察机关提起环境公益诉讼案件越来越多地进入公众视野，人民群众参与公益诉讼的积极性越来越高。不仅试点区公益诉讼取得了有效的进展，非试点区的公益诉讼案件也显著增加。因为有了之前试点的经验积累，取得了良好的成果，进而以立法形式明确确立检察机关的起诉权，并积极予以推广，促进法治建设发展。
参考文献
[1]李昕.《民事诉讼法教学案例》[M].厦门：厦门大学出版社，2013年.
[2]肖建华.《民事诉讼当事人研究》[M].北京：中国政法大学出版社，2002年.
[3]汤维建.《民事检察法理研究》[M].北京：中国检察出版社，2014..
作者简介
李蒙，女，汉，河南漯河人，烟台大学法学院法律硕士，研究方向：法学理论。
（作者单位：烟台大学法学院）
关键词：公益诉讼；检察机关；理论基础；角色定位
2008年7月，海珠区检察院向广州海事法院起诉新中兴洗水厂厂主陈忠明违法排污，造成水域污染。法院判决被告对其违法排污行为造成的环境损害承担民事责任并赔偿损失。此案一出就得到了社会各界的广泛关注，虽然检察机关的起诉是为了维护社会公众的利益，并且也得到了群众的好评，但在学界却引发了争议：检察机关能否作为民事公益诉讼的原告起诉，是否是适格的当事人，其起诉的依据是什么。
一、我国检察机关提起民事公益诉讼的立法发展进程
我国2012年修改的《民事诉讼法》第55条确立了民事公益诉讼制度，并将民事公益诉讼的原告主体确定为“法律规定的机关和有关组织”，但并未明确“法律规定的机关”和“法律规定的有关组织”的具体范围，而且也没有相关具体的解释，导致缺乏操作性。
2014年修订的《环境保护法》第58条进一步明确了可以提起环境公益诉讼的社会组织，但并未涉及可提起环境公益诉讼的机关以及“法律规定的机关”是否包括检察机关。
2015年出台了《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，赋予了检察机关提起民事公益诉讼的权利，使得检察机关提民事公益诉讼具备了合法依据。
鉴于试点区内取得的良好效果，全国人大常委会于2017年6月27日做出关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定。在《民事诉讼法》第55条后新增第2款，明确以立法形式正式授权检察机关开展公益诉讼。至此，检察机关提起公益诉讼制度正式写入法律。
二、检察机关提起民事公益诉讼的理论基础分析
尽管新《民事诉讼法》已经以立法形式明确授予检察机关提起公益诉讼的权利，但是对检察机关能否作为原告提起公益诉讼的问题上，学界的争论仍未停止，大多数人都支持检察机关可以作为公益诉讼的原告，但是部分学者坚持认为检察机关不具有提起民事公益的理论依据。
（一）检察机关是公益诉讼的适格当事人
在传统当事人理论下，诉讼的适格原告必须与利益诉求有“直接利害关系”，但是随着司法实践的发展，“直接利害關系”理论已难以满足利益救济的实际需求，适格原告范围也有所扩展，当事人的概念已经从实体当事人逐渐向程序当事人转换。所谓程序当事人理论即判断诉讼当事人是否适格，只需判断起诉的当事人是否拥有程序上的诉权即可，而无需从实体法上考察其与诉讼标的的关系。
（二）检察机关提起民事公益诉讼的法理基础
1.法律监督权说。《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”可以看出检察机关是我国的法律监督机关，法律监督是其主要职能。作为法律监督机关，检察院有权对损害社会公共利益的行为进行监督并提起诉讼，可以看作是对检察院提起民事公益诉讼的一种概括性授权。
2.公诉权说。公诉权是在国家利益和社会公共利益受到不法侵害时，国家授予一定机构作为代表向法院提起诉讼以惩治不法行为，维护公共利益的权能。基于公诉说的理论，既然检察机关可以在刑事案件中提起刑事公诉，同样在民事案件中当某一不法民事主体侵害了国家和社会公共利益时检察机关也可以作为公共利益的代表提起民事公诉。
公诉权是监督权的具体体现，如果说监督权是目的，那么公诉权可以看作是手段；如果监督权是形式，则公诉权是其内容，二者具有一致性，相互贯通、有机融合。检察机关提起民事公益诉讼的角色定位
（三）检察机关参与公益诉讼的身份定位
2015年的《试点方案》将检察机关定位为“公益诉讼人”，以区别于通常意义的诉讼当事人。但对于“公益诉讼人”的具体内涵，《试点方案》及有关法律未予明确，学界对此的理解存在不同的看法，主要的代表性观点有以下几种：
1.当事人说。当事人说把检察机关视为一般的民事诉讼原告，在诉讼中与对方当事人地位相同，享有同等权利。其优点在于体现了民事诉讼法平等主体的要求，不足之处在于忽视了检察机关是国家机关，在诉讼地位上不能与对方当事人地位完全一样。
2.法律监督机关说。汤维建教授认为，检察机关作为国家的法律监督机关，理应对公益性法律的遵守情况进行监督。如果公益性法律受到了侵犯，但却没有主体提起相应的诉讼，这实际上否定了公益性法律的作用。监督机关说肯定了检察机关监督权的职能，但却忽视了其公诉权的职能。
3.多重身份说。检察机关在公益诉讼中的身份和地位是双重的：一方面，其属于诉讼中的诉讼主体，享有诉讼当事人所应有的诉讼权利，承担当事人所应负的诉讼义务；另一方面，又是诉讼中的监督者，对诉讼的中立客观裁判有权实施法律监督。但是检察机关既是运动员又是裁判员的身份难免会导致诉讼双方地位的不平等。
4.公益代表说。在国家、社会公共利益受到侵害时，需要一个机关站出来维护其合法权益，而国家、社会都是一个抽象的概念，所以需要一个代表，而检察机关的角色就是这个公益代表。该学说未能厘清公益代表人与民事诉讼当事人之间的关系，受到一些学者的批判。
5.公诉人说。这种观点认为检察机关的公诉权形成于刑事诉讼中对犯罪行为的国家追诉，随着司法实践发展的需要公诉权也可以运用到民事诉讼中去。检察机关作为国家机关，其在诉讼中与普通原告身份不同，定位为公诉人有利于检察机关充分行使其职权，避免了当事人说存在的弊端。
三、立法明确检察机关提起民事公诉的必要性
（一）我国社会发展的需要
在我国经济发展的同时也不能忽视环境问题，因为环境公益案件涉及到的受害人众多，难以确定原告，诉讼负担沉重，并且调查取证难，一般的企业组织和公民无法与之抗衡。新《民事诉讼法》明确了检察机关可以向人民法院提起公诉，赋予了检察机关提起民事公益诉讼的资格，一定程度上有利于环境等危害公共利益的问题有效解决。
（二）检察机关自身具备的优势
检察机关具有较强的诉讼能力，同公民和环保组织相比，检察机关不仅拥有一支长期从事司法工作的专业化队伍，而且享有调查取证等诸多职权，能有力与被告相抗衡，有更大的胜诉把握。
（三）司法实践的经验积累
随着检察机关提起环境公益诉讼案件越来越多地进入公众视野，人民群众参与公益诉讼的积极性越来越高。不仅试点区公益诉讼取得了有效的进展，非试点区的公益诉讼案件也显著增加。因为有了之前试点的经验积累，取得了良好的成果，进而以立法形式明确确立检察机关的起诉权，并积极予以推广，促进法治建设发展。
参考文献
[1]李昕.《民事诉讼法教学案例》[M].厦门：厦门大学出版社，2013年.
[2]肖建华.《民事诉讼当事人研究》[M].北京：中国政法大学出版社，2002年.
[3]汤维建.《民事检察法理研究》[M].北京：中国检察出版社，2014..
作者简介
李蒙，女，汉，河南漯河人，烟台大学法学院法律硕士，研究方向：法学理论。
（作者单位：烟台大学法学院）