地价不断刷新，卖地收入不断上升，给地方政府土地储备制度改革提出了迫切要求。土地储备中心作为地方政府垄断和控制土地市场的工具，其作用已经超出了成立时界定的土地供应保障的范围，成了推高地价和无限度扩张地方土地财政的工具。土地财政是不可持续的，不仅是因为土地资源不能支撑这样的土地财政模式，更是因为由土地抵押、贷款而产生的金融风险，远远大于地方政府的卖地收入。地方政府利用手里土地进行的融资的规模是卖地收入的几倍，土地储备成了地方政府抬高地价和垄断土地出让的工具，招拍挂制度虽然透明，但是也容易推高地价。
　　产生上述情况，说明了土地制度改革的迫切性。建议：
　　1.通过检查地方政府的供地计划完成情况，制定供地相应的处罚措施，例如规定没有完成供地计划，或者没有将70%住宅用地供应给保障性安居工程的地方政府，暂停高档住宅用地供应等。
　　2.限定储备范围，只能是三旧改造和重大项目用地才能储备，新增建设用地不得纳入储备范围，“十二五”土地政策的编制当中，就将改革土地财政问题列入了重要议程。土地储备制度改革的一个重要方向是限定土地储备范围，对于新增建设用地，不能进入土地储备。土地储备只能对“三旧”用地等存量建设用地进行整理和储备，以及对重大建设项目用地进行储备。
　　3.为了限制地方政府利用土地储备手段进行囤地和炒地，国土资源管理主管部门和金融监管部门，一起加强对土地金融的风险防控。不能让地方政府通过土地储备手段拉高土地价格，然后将土地向银行抵押，将风险转嫁给银行。国土资源管理主管部门和金融监管部门联合进行房地产企业上市、增发融资的审核工作，以此防止不良土地和房地产资产进入资本市场和流通市场，防止土地炒卖。很多地方政府的土地储备中心都是将新增建设用地，尤其是农地被征用以后，直接进入土地储备中心，经过政府有形的手控制，将土地卖给开发商等用户，政府从中获得高额的土地差价。要防范不良土地资产进入资本市场，还需要完善资本市场规则。
　　4.除了限制政府征地范围和土地收储范围以外，还要尽快推出集体建设用地的流转政策，除了限制政府征地范围和土地收储范围以外，以市场化流转，堵住地方政府借地生财的路子。城市规划范围以外的集体建设用地，在符合规划用途的情况下，可以参股、转让等形式参与到土地经营分配收益；在城市规划范围以内的集体建设用地，在不被规划进公益项目等前提下，也可以参与到土地增值收益的分配。要逐步推进集体建设用地流转，以减少地方政府征地和储备土地的范围。
　　5.研究存量土地和增量土地利用政策，以规范地方储备土地制度。增量土地更多采用直接流转的形式进行，而存量土地则更多采用储备和征收的方式进行。例如，对于闲置土地，规定无偿收回会面临比较大的难度，采取征收高额闲置土地费，囤地将会赔钱，这样可以改变囤地和闲置用地比较多的问题。同样，此类经济性手段也应被考虑用在土地储备制度的改革上。对于地方政府储备的土地，要想加快其变成有效供应土地，而不是地方政府囤地和炒地的工具，就必须对其征收“闲置费”之类的费用。
　　土地储备制度的改革，并不会影响土地供应的问题。因为土地一级开发交给市场以后，通过专业的一级开发公司，将会加快土地供应节奏。以“BT”等形式为主的土地一级开发形式，将发挥比较大的作用。
　　作者简介：于洋，32岁，土地資源管理专业本科毕业，助工，现在徐州市铜山区国土资源局从事土地储备工作。
　　（作者单位：徐州市铜山区国土资源局）