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农民工是指户籍在农村而主要在城镇从事非农产业、依靠工资收入生活的劳动者。促进这一群体在城市安居、定居是推动我国城镇化进程的核心任务。“十二五”时期需要针对农民工市民化中的难点和重点，采取有针对性的政策和措施。
一、实现职业和社会身份的双转变是农民工市民化的基本内涵
农村劳动力向非农产业和城市转移是城市化的基本内涵，但特有的户籍管理制度使得我国农村劳动力向城市转移具有“只流动而不迁移”的特点。进入城市务工的农村劳动力在职业上为非农就业，而社会身份由其户籍所决定为农村居民，不能享有城市户籍居民的福利待遇和公共服务，因此，职业与社会身份的城乡分离成为我国农民工的基本特征。从这个意义上说，我国的农民工市民化是指农民在进入城市实现职业身份转变的基础上，实现居住地域、生活方式及行为模式转变的过程，即实现职业与社会身份的双转变。
二、获得与城市原居民同等的公共服务是促进农民工市民化的核心
在我国，农民工能够实现社会身份的转换有两种途径：一是通过将其户口转为城镇户口。二是使公共服务覆盖于全体农民工。“十二五”时期农民工市民化的重点应在于后者。这基于以下两个原因：其一是城乡户口各有其所附带的权利（农业户口附带着土地权利及计划生育权利），当两者利益比较差异较小时，城镇户口吸引力不大，小城镇户口对于农民的吸引力以及城市户口对于近郊农民的吸引力均在下降；其二是城乡户口附带福利之间差异过大时，城市户口难以放开，放开也不得不收回，如郑州市的户籍改革。因此，“十二五”时期农民工市民化的核心不在于一次性放开户籍制度，而在于综合考虑资源分配的可能性、农民工进城定居的需要，使农民工获得与城镇居民同等的公共服务。这可以大大降低农民工在城市定居的制度成本，从而提高其在城镇定居的能力和意愿。
三、跨省流动农民工的市民化成为我国农民工市民化的难点问题
（一）跨省流动仍将是“十二五”时期农民工流动的重要特征
从“十一五”时期的情况看，外出务工农民51%为跨省流动，流动主要方向是东部地区。假设跨省流动者与全部外出务工者流向东部地区的比例相同，则约1/3外出务工者，即约有4500万流向东部地区。“十二五”时期，随着我国经济增长动力从出口向内需转变，中西部地区工业化步伐可能会因此加快，吸纳本地区农民工的能力会有所增强。但东部地区二、三产业的就业弹性高于中西部地区（参见表），即使东部地区产业升级战略取得成效，由于生产性服务业仍将进一步带动生活性服务业的发展，服务业相对较高的就业弹性使得“十二五”时期跨省流动的农民工规模可能不会明显下降。
（二）我国公共品供给区域化和地方化的格局强化了跨省流动农民工市民化的难度
我国目前基本公共服务的统筹层次较低，形成了以地方为主的基本公共服务供给模式，即满足公民权利的公共品供给呈现为区域化和地方化的格局。这就使得农民工流入地的城市政府在为农民工提供与城市原居民同等的基本公共服务方面，面临着意愿和能力不足的问题。意愿体现在，为当地户籍人口提供公共服务的事权划分现状，使城市政府为农民工提供公共服务的意愿因隶属关系的远近而递减，即首先解决本市农村进入城区务工人员，其次是本省的农民工，外省农民工排在最后。能力不足在于我国城市社会保障、教育、卫生、住房等公共服务的资源配置依据城镇户籍人口规划和提供，在对本市城镇户籍人口尚存在多方面历史欠账的情况下，覆盖大规模外来农村人口存在困难。
四、在为农民工提供与城市原居民同等的公共服务领域中，教育、卫生和保障性住房对地方政府相对压力较大
国务院发展研究中心课题组（2010）研究表明，就全国而言，目前依附于我国城镇户籍上的福利或公共服务包括就业扶持政策、教育（义务教育、职业教育补贴）、公共卫生服务、社会保障和保障性住房，这些也是城镇户口所附带的基本福利。这些领域中对地方政府财政形成的压力因公共服务的性质差异而有所不同。
社会保障在我国是准公共物品性质的公共服务，由政府、企业和个人共同承担。以农民工的养老保险和医疗保险而言，年龄结构偏轻的农民工群体加入当地社会养老保险提高了社会统筹能力，也能够通过个人账户的积累自行为将来储蓄。与用人单位建立劳动关系的农民工的大病统筹医疗保险主要由企业和个人承担；参加新农合的农民工，已得到国家和家乡政府补助。农民工的失业保险具有现收现付性质，农民工参保的受益与贡献对等。最低生活保障只会占农民工总量的很小部分，可由城市根据农民工居住年限、工作稳定性及其它条件考虑是否纳入。而教育（义务教育、职业教育补贴）、公共卫生、保障性住房等公共服务则具有完全公共物品性质，政府的支出压力相对较大。
五、“十二五”时期解决农民工市民化难点问题需要制度创新
（一）加大中央政府对于跨省流动农民工在就业地市民化的支持力度
近年来，中央政府不断加大财政投入力度以支持地方政府改善农民工的待遇，如中央财政2009年下拨了进城务工农民随迁子女接受义务教育奖励资金20亿元，专项用于接收农民工子女的城市义务教育阶段学校补充公用经费和改善办学条件，东南沿海农民工流入较多的省区成为主要补助地区。
“十二五”时期，可以此为基础形成中央加大对于跨省迁移农民工集中地区稳定、长效的财政转移支付制度，具体考虑以下：
手段。中央对地方政府加大在解决农民工公共服务方面的专项转移支付。
重点领域。“十二五”时期，中央政府重点加强公共卫生和计划生育、子女义务教育、就业扶持以及住房保障对于劳动力流入地区的补助。原因在于，一是这些领域的公共品性质突出，对地方政府财政支出压力较大。二是由于教育、就业扶持和公共卫生等公共品具有外部性，流入城市增加投入的意愿较低。三是目前以新生代为主体的农民工，对生殖健康和计划生育服务以及就业扶持压力增大。而且新生代农民工的年龄结构预示着将有相当规模随迁子女在“十二五”期间进入义务教育阶段。四是随着农民工家庭化和新生代农民工常住化趋势的出现，缓解农民工居住条件较差的问题显得日益迫切，需要加强相应的政府投入。五是社会保障领域在我国属于准公共服务领域，且从目前看大量年轻农民工在工作城市参保，实际上为充裕流入城市社保资金做出了贡献，因此社会保障领域可以不在中央补助范围。
方式。方式可有几种选择，一是按所产生经费的一定比例进行补助。根据流入地解决非本省农民工子女进入公办学校免费接受义务教育人数、享受住房保障制度的人数进行奖励性补助。中央补助数额可按服务跨省农民工所产生经费1/4—1/3补助。二是按服务人数或提供服务水平进行固定数额补助，如可按农民工保障性住房建设单位面积进行补助。三是区分领域，按提供公共服务的某项类别进行补助，如在农民工子女义务教育方面，对地方教育的公用经费进行补助。
重点地区。在经济较为发达的长三角和珠三角地区，市内已基本实现或有能力实现城乡统筹，一些福利也开始“外溢”到本省农民工，如果能够鼓励这些地区更多地把来自中西部地区农民工沉淀下来，则是实现“以城带乡”和“区域协调发展”的重要途径。因此，国家财政支持的重点地区是珠三角、长三角地区等农民工集中流入地区，“十二五”时期还应将《全国主体功能区规划》确定的中西部地区重点开发地区纳入补助重点地区。北京、上海和天津三个直辖市由于财力相对较好，且公共服务资源相对丰富，可不纳入补助范围。同时，这些补助不与国家对中西部地区义务教育、住房补助等挂钩，即并不因为中西部地区常住人口减少而减少对其相应的转移支付，以体现国家继续加大对中西部地区的支持。
（二）将农民工市民化与农村建设用地制度创新相结合
农村建设用地制度创新可以对农村人口城镇化起着重要促进作用。一方面可以用人地挂钩的方式调动跨省农民工集中流入地区，吸纳外省农民工在本地安居的积极性；另一方面，利用宅基地的有序流转增加农民工在城市定居的经济能力。
探索跨省的城市建设用地与外来人口增加挂钩办法。首先，改变现行土地指标行政管理方式，将流动人口流入集中地区由于非户籍人口增加所带来的建设用地需求，在全国土地利用计划中予以统筹考虑。其次，探索市场交易的方式。类似于排污权交易，建设用地指标在区域间进行交易。做法可以是，对于在流入城市有稳定就业的农民，就业地城镇政府为其提供经济适用房，该农民工退出其原在农村的宅基地使用权，并在当地政府组织下将宅基地复垦为可种植粮食作物的耕地，然后将户籍连同复垦指标迁往就业地城镇。由此，实现所谓区域间耕地“占补平衡”，实现劳动力和土地指标跨地区再配置。
探索农村宅基地资本化模式。提高农民工自身的经济实力，除了在收入分配改革中考虑提高农民工工资性收入外，宅基地资本化也应成为提高农民工及其家庭支付进城成本的途径之一。按国土资源部的部署，2009年底前已基本完成对宅基地使用权登记发证，在此基础上，鼓励一些地方继续采取出让、作价出资、作价入股、抵押和置换等方式，进行农村宅基地资本化的探索，并及时总结经验供其他地区借鉴参考，以提高农民工进城定居的经济能力。
（三）完善相关配套措施
完善农民工统计和监测制度。国务院转发的国家发展改革委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，已提出要进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。在此基础上应完善人口管理的信息登记系统，建立比较科学的农民工信息监测体系，动态掌握全国各地区农民工的实际进入和流出情况，为各级政府制定政策和加强投入提供科学依据。
加强城市市政基础设施建设。农民工在城市生活和定居增加了对城市道路、供水、燃气、管网和环保等市政基础设施建设的需求。这些设施的建设有赖于城建投融资体制深化改革，“十二五”时期仍需在建设资金筹措方式、管理模式和运作形式等多方面加强制度创新。
加强城市治理。城市治理与传统意义上的城市管理的区别，在于扩大各利益主体对公共事务的参与，使他们在政策制定和实施过程中享有更多的发言权和责任。我国的城市治理模式可进行多方面的探索，一是可考虑降低农民工参加选举的限制。根据有关规定，凡在城市居住一年以上，户口不在本市的农民工，取得户口所在地证明后，可在居住社区进行选民登记，依法参与选举活动。从一些城市的实践看，可以降低农民工参加务工地选举的年限时间，以调动其参与选举的积极性。对于被选举权仍可加以一定的务工或居住年限的限制。二是构建以社区为依托的农民工服务和管理平台，包括建立农民工健康网上档案等，帮助农民工适应城市生活，开展提高农民工市民素质培训等，提高公共服务的针对性。三是促进农民工的自助管理。包括允许农民工成立公开的自助性组织，如维权组织、信息中介组织或法律服务组织等，政府加强对其的监管和引导，使其成为政府加强治安、消防、计生、环保管理的有效渠道。四是参照工资集体协商机制，对于事关农民工在城市生活的重大问题，建立政府与农民工的对话、沟通与协商机制。
按城乡统筹的要求建设新农村。如同解决“三农”问题不限于农村地区一样，解决农民工市民化的问题也不限于城市，需要按统筹城乡的要求，将新农村建设与农民工市民化和新型城镇化结合起来。一是加快在农村普及高中教育的步伐，继续加大对农村劳动力的培训。二是开展中西部地区，特别是贫困地区农村儿童营养与健康调研工作，提高儿童的身体素质。三是在目前全国平均90%以上的行政村实现通路、通电、通邮和通广播电视的基础上，把通电、通邮和通广播电视继续向自然村推进，促进现代文明向农村地区的扩散。四是发展农村金融及宅基地抵押、流转服务。
（申兵，国家发展改革委国土开发与地区经济研究所）
一、实现职业和社会身份的双转变是农民工市民化的基本内涵
农村劳动力向非农产业和城市转移是城市化的基本内涵，但特有的户籍管理制度使得我国农村劳动力向城市转移具有“只流动而不迁移”的特点。进入城市务工的农村劳动力在职业上为非农就业，而社会身份由其户籍所决定为农村居民，不能享有城市户籍居民的福利待遇和公共服务，因此，职业与社会身份的城乡分离成为我国农民工的基本特征。从这个意义上说，我国的农民工市民化是指农民在进入城市实现职业身份转变的基础上，实现居住地域、生活方式及行为模式转变的过程，即实现职业与社会身份的双转变。
二、获得与城市原居民同等的公共服务是促进农民工市民化的核心
在我国，农民工能够实现社会身份的转换有两种途径：一是通过将其户口转为城镇户口。二是使公共服务覆盖于全体农民工。“十二五”时期农民工市民化的重点应在于后者。这基于以下两个原因：其一是城乡户口各有其所附带的权利（农业户口附带着土地权利及计划生育权利），当两者利益比较差异较小时，城镇户口吸引力不大，小城镇户口对于农民的吸引力以及城市户口对于近郊农民的吸引力均在下降；其二是城乡户口附带福利之间差异过大时，城市户口难以放开，放开也不得不收回，如郑州市的户籍改革。因此，“十二五”时期农民工市民化的核心不在于一次性放开户籍制度，而在于综合考虑资源分配的可能性、农民工进城定居的需要，使农民工获得与城镇居民同等的公共服务。这可以大大降低农民工在城市定居的制度成本，从而提高其在城镇定居的能力和意愿。
三、跨省流动农民工的市民化成为我国农民工市民化的难点问题
（一）跨省流动仍将是“十二五”时期农民工流动的重要特征
从“十一五”时期的情况看，外出务工农民51%为跨省流动，流动主要方向是东部地区。假设跨省流动者与全部外出务工者流向东部地区的比例相同，则约1/3外出务工者，即约有4500万流向东部地区。“十二五”时期，随着我国经济增长动力从出口向内需转变，中西部地区工业化步伐可能会因此加快，吸纳本地区农民工的能力会有所增强。但东部地区二、三产业的就业弹性高于中西部地区（参见表），即使东部地区产业升级战略取得成效，由于生产性服务业仍将进一步带动生活性服务业的发展，服务业相对较高的就业弹性使得“十二五”时期跨省流动的农民工规模可能不会明显下降。
（二）我国公共品供给区域化和地方化的格局强化了跨省流动农民工市民化的难度
我国目前基本公共服务的统筹层次较低，形成了以地方为主的基本公共服务供给模式，即满足公民权利的公共品供给呈现为区域化和地方化的格局。这就使得农民工流入地的城市政府在为农民工提供与城市原居民同等的基本公共服务方面，面临着意愿和能力不足的问题。意愿体现在，为当地户籍人口提供公共服务的事权划分现状，使城市政府为农民工提供公共服务的意愿因隶属关系的远近而递减，即首先解决本市农村进入城区务工人员，其次是本省的农民工，外省农民工排在最后。能力不足在于我国城市社会保障、教育、卫生、住房等公共服务的资源配置依据城镇户籍人口规划和提供，在对本市城镇户籍人口尚存在多方面历史欠账的情况下，覆盖大规模外来农村人口存在困难。
四、在为农民工提供与城市原居民同等的公共服务领域中，教育、卫生和保障性住房对地方政府相对压力较大
国务院发展研究中心课题组（2010）研究表明，就全国而言，目前依附于我国城镇户籍上的福利或公共服务包括就业扶持政策、教育（义务教育、职业教育补贴）、公共卫生服务、社会保障和保障性住房，这些也是城镇户口所附带的基本福利。这些领域中对地方政府财政形成的压力因公共服务的性质差异而有所不同。
社会保障在我国是准公共物品性质的公共服务，由政府、企业和个人共同承担。以农民工的养老保险和医疗保险而言，年龄结构偏轻的农民工群体加入当地社会养老保险提高了社会统筹能力，也能够通过个人账户的积累自行为将来储蓄。与用人单位建立劳动关系的农民工的大病统筹医疗保险主要由企业和个人承担；参加新农合的农民工，已得到国家和家乡政府补助。农民工的失业保险具有现收现付性质，农民工参保的受益与贡献对等。最低生活保障只会占农民工总量的很小部分，可由城市根据农民工居住年限、工作稳定性及其它条件考虑是否纳入。而教育（义务教育、职业教育补贴）、公共卫生、保障性住房等公共服务则具有完全公共物品性质，政府的支出压力相对较大。
五、“十二五”时期解决农民工市民化难点问题需要制度创新
（一）加大中央政府对于跨省流动农民工在就业地市民化的支持力度
近年来，中央政府不断加大财政投入力度以支持地方政府改善农民工的待遇，如中央财政2009年下拨了进城务工农民随迁子女接受义务教育奖励资金20亿元，专项用于接收农民工子女的城市义务教育阶段学校补充公用经费和改善办学条件，东南沿海农民工流入较多的省区成为主要补助地区。
“十二五”时期，可以此为基础形成中央加大对于跨省迁移农民工集中地区稳定、长效的财政转移支付制度，具体考虑以下：
手段。中央对地方政府加大在解决农民工公共服务方面的专项转移支付。
重点领域。“十二五”时期，中央政府重点加强公共卫生和计划生育、子女义务教育、就业扶持以及住房保障对于劳动力流入地区的补助。原因在于，一是这些领域的公共品性质突出，对地方政府财政支出压力较大。二是由于教育、就业扶持和公共卫生等公共品具有外部性，流入城市增加投入的意愿较低。三是目前以新生代为主体的农民工，对生殖健康和计划生育服务以及就业扶持压力增大。而且新生代农民工的年龄结构预示着将有相当规模随迁子女在“十二五”期间进入义务教育阶段。四是随着农民工家庭化和新生代农民工常住化趋势的出现，缓解农民工居住条件较差的问题显得日益迫切，需要加强相应的政府投入。五是社会保障领域在我国属于准公共服务领域，且从目前看大量年轻农民工在工作城市参保，实际上为充裕流入城市社保资金做出了贡献，因此社会保障领域可以不在中央补助范围。
方式。方式可有几种选择，一是按所产生经费的一定比例进行补助。根据流入地解决非本省农民工子女进入公办学校免费接受义务教育人数、享受住房保障制度的人数进行奖励性补助。中央补助数额可按服务跨省农民工所产生经费1/4—1/3补助。二是按服务人数或提供服务水平进行固定数额补助，如可按农民工保障性住房建设单位面积进行补助。三是区分领域，按提供公共服务的某项类别进行补助，如在农民工子女义务教育方面，对地方教育的公用经费进行补助。
重点地区。在经济较为发达的长三角和珠三角地区，市内已基本实现或有能力实现城乡统筹，一些福利也开始“外溢”到本省农民工，如果能够鼓励这些地区更多地把来自中西部地区农民工沉淀下来，则是实现“以城带乡”和“区域协调发展”的重要途径。因此，国家财政支持的重点地区是珠三角、长三角地区等农民工集中流入地区，“十二五”时期还应将《全国主体功能区规划》确定的中西部地区重点开发地区纳入补助重点地区。北京、上海和天津三个直辖市由于财力相对较好，且公共服务资源相对丰富，可不纳入补助范围。同时，这些补助不与国家对中西部地区义务教育、住房补助等挂钩，即并不因为中西部地区常住人口减少而减少对其相应的转移支付，以体现国家继续加大对中西部地区的支持。
（二）将农民工市民化与农村建设用地制度创新相结合
农村建设用地制度创新可以对农村人口城镇化起着重要促进作用。一方面可以用人地挂钩的方式调动跨省农民工集中流入地区，吸纳外省农民工在本地安居的积极性；另一方面，利用宅基地的有序流转增加农民工在城市定居的经济能力。
探索跨省的城市建设用地与外来人口增加挂钩办法。首先，改变现行土地指标行政管理方式，将流动人口流入集中地区由于非户籍人口增加所带来的建设用地需求，在全国土地利用计划中予以统筹考虑。其次，探索市场交易的方式。类似于排污权交易，建设用地指标在区域间进行交易。做法可以是，对于在流入城市有稳定就业的农民，就业地城镇政府为其提供经济适用房，该农民工退出其原在农村的宅基地使用权，并在当地政府组织下将宅基地复垦为可种植粮食作物的耕地，然后将户籍连同复垦指标迁往就业地城镇。由此，实现所谓区域间耕地“占补平衡”，实现劳动力和土地指标跨地区再配置。
探索农村宅基地资本化模式。提高农民工自身的经济实力，除了在收入分配改革中考虑提高农民工工资性收入外，宅基地资本化也应成为提高农民工及其家庭支付进城成本的途径之一。按国土资源部的部署，2009年底前已基本完成对宅基地使用权登记发证，在此基础上，鼓励一些地方继续采取出让、作价出资、作价入股、抵押和置换等方式，进行农村宅基地资本化的探索，并及时总结经验供其他地区借鉴参考，以提高农民工进城定居的经济能力。
（三）完善相关配套措施
完善农民工统计和监测制度。国务院转发的国家发展改革委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，已提出要进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。在此基础上应完善人口管理的信息登记系统，建立比较科学的农民工信息监测体系，动态掌握全国各地区农民工的实际进入和流出情况，为各级政府制定政策和加强投入提供科学依据。
加强城市市政基础设施建设。农民工在城市生活和定居增加了对城市道路、供水、燃气、管网和环保等市政基础设施建设的需求。这些设施的建设有赖于城建投融资体制深化改革，“十二五”时期仍需在建设资金筹措方式、管理模式和运作形式等多方面加强制度创新。
加强城市治理。城市治理与传统意义上的城市管理的区别，在于扩大各利益主体对公共事务的参与，使他们在政策制定和实施过程中享有更多的发言权和责任。我国的城市治理模式可进行多方面的探索，一是可考虑降低农民工参加选举的限制。根据有关规定，凡在城市居住一年以上，户口不在本市的农民工，取得户口所在地证明后，可在居住社区进行选民登记，依法参与选举活动。从一些城市的实践看，可以降低农民工参加务工地选举的年限时间，以调动其参与选举的积极性。对于被选举权仍可加以一定的务工或居住年限的限制。二是构建以社区为依托的农民工服务和管理平台，包括建立农民工健康网上档案等，帮助农民工适应城市生活，开展提高农民工市民素质培训等，提高公共服务的针对性。三是促进农民工的自助管理。包括允许农民工成立公开的自助性组织，如维权组织、信息中介组织或法律服务组织等，政府加强对其的监管和引导，使其成为政府加强治安、消防、计生、环保管理的有效渠道。四是参照工资集体协商机制，对于事关农民工在城市生活的重大问题，建立政府与农民工的对话、沟通与协商机制。
按城乡统筹的要求建设新农村。如同解决“三农”问题不限于农村地区一样，解决农民工市民化的问题也不限于城市，需要按统筹城乡的要求，将新农村建设与农民工市民化和新型城镇化结合起来。一是加快在农村普及高中教育的步伐，继续加大对农村劳动力的培训。二是开展中西部地区，特别是贫困地区农村儿童营养与健康调研工作，提高儿童的身体素质。三是在目前全国平均90%以上的行政村实现通路、通电、通邮和通广播电视的基础上，把通电、通邮和通广播电视继续向自然村推进，促进现代文明向农村地区的扩散。四是发展农村金融及宅基地抵押、流转服务。
（申兵，国家发展改革委国土开发与地区经济研究所）