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摘 要 法官员额制改革将是近年来法院系统改革的重中之重，改革的时间紧迫、难度大，关系着未来我国法院能否建立起一支专业化、职业化、精英化的法官队伍。法官员额制改革使得现有的法官数量大幅度减少，将使案多人少矛盾更加尖锐，因此必须建立起较为完善的配套措施，最大限度减少改革阻力，推动法官员额制改革顺利进行。本文通过分析当前法官员额制改革的背景和面临的改革阻力，提出设立员额制外普通法官的设想，赋予普通法官一定的独立审判权，分担案件审判压力，也为青年法官提供很好的工作平台，助力法官员额制改革顺利完成。
关键词 法官员额制 主审法官 普通法官 配套措施
作者简介：林甲乙，厦门市同安区人民法院。
中图分类号：D926.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）08-173-02
一、法官员额制改革的相关背景
党的十八届四中全会提出要建设高素质法治专门队伍，全面推进法院队伍正规化、专业化、职业化建设，建立一支高素质、职业化、精英化的法官队伍。法官员额制改革是实现这一目标的重要改革措施。《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》也为建立法官员额制度做了明确的部署。要根据法院辖区经济社会发展状况、人口、案件数量、案件类型等基础数据，科学确定法官员额，将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员三类进行管理，并科学设置法官员额制改革过渡方案。2014年下半年，法官员额制改革在上海、广东率先推进落实，分别确立了不超过33%、39%的法官员额制比例。法官员额大幅度降低，意味着有相当部分原有的法官不能入额，无疑挫伤部分未入额法官的积极性，也加剧了法院案多人少的矛盾，因此法官员额制改革必须设置科学合理的配套措施。本文中，笔者通过设想构建法官员额制改革的配套措施，即引入过渡时期法官——员额制外普通法官，赋予普通法官独立审理简单案件、主持庭审的权力，让普通法官分担部分案件压力，主审法官集中精力审理重大疑难案件。建立起主审法官为主导、员额制外普通法官为辅助的新型法院法官队伍结构。
二、法官员额制改革面临的现实困境
（一）案多人少矛盾，依然严峻
我国法院系统普遍存在着案多人少的严峻形势，特别是沿海地区，一线审判岗位的法官平均结案至少都在200件以上，有的甚至达到300件，法官处于高负荷的工作状态。在这样的严峻形势下，推动法官员额制改革，缩减法官员额，案多人少的压力恐怕有增无减，势必对法院工作造成极大冲击。
（二）法官员额制改革触动的利益主体较多，改革阻力大
法官员额制改革后，将有部分本已掌握审判资格的法官无法进入法官员额，变成法官助理或成为司法行政辅助人员。法官员额制改革触动的利益群体较多，其中改革的阻力最大的主要来自两个群体：一是法院的领导层群体；虽然大部分的法院领导层群体都是从最底层开始办案一步步爬上领导阶层，办案经验丰富，但是离开审判一线岗位时间较久，且年龄一般较大，精力体力不如年轻人。倘若进入员额制法官序列，要他们在重新回到审判一线办理大量案件，恐怕难以承受，也不现实。另一群体是年轻的助理审判员；法官员额制改革后，要削减掉相当部分的法官，年轻的助理审判员肯定首当其冲，许多年轻法官将被迫丧失审判资格，变为法官助理，而且要再次入额的周期长、难度较大，这无疑沉重打击了年轻法官的改革积极性。
（三）法官助理到员额制主审法官能否顺利过渡衔接
法官员额制改革后，将实行主审法官制，实行“裁判者负责”，主审法官将独立审案，独立签发裁判文书，责任重大。今后的法官员额制要补充人员的，直接从未独立办过案的法官助理中选出，对于法官助理能否承受得了如此重大的责任，其相应的司法经验、职业水平能否胜任主审法官的所有工作职责依然值得商榷。因此，笔者认为，从法官助理到主审法官直接必须设立一个过渡时期法官，这个过渡时期法官职责大于法官助理又小于员额制主审法官，作为法官助理晋升员额制主审法官的必经途径，通过普通法官时期的锻炼成长，有利于提升法官水平，尽快胜任主审法官工作任务。
三、设立过渡时期法官——员额制外普通法官的必要性
（一）兼顾员额制改革推动法官精英化和缓解案多人少矛盾的必经之路
我国基层法院受理案件特点，大致呈现数量多、增长快、简单案件多、复杂案件少的特点。基层法院处理的大多是民间的小纠纷，复杂重大案件屈指可数。简单案件大概占全院案件受理量的70%，较为复杂案件大概为25%，重大疑难复杂案件约占5%。若让精简后的三分之一的员额制法官来平均分摊审理所有案件，其工作量将难以想象，法官一但审理案件超过合理范围，其审理质量将难以保障，案件审理水平如何能得到提高呢。因此，引入员额制外普通法官，帮助主审法官分摊大量的简单案件，让主审法官有更多的精力处理重大复杂案件成为非常必要的选择。
（二）最大限度减小改革阻力，助推法官员额制改革顺利进行
法官员额制改革的涉及利益主体较广，必须找到各个阶层利益最大化的平衡点，才能顺利推动改革往好的方向行驶。如前文所述，法官员额制改革对于30周岁以上，有一定工作年限的中层领导群体或法官没有太大的影响，凭他们的工作能力、资历进入法官员额并不成问题。改革阻力主要来源于法院的高层领导群体和年轻的助理审判员。法院领导层人员的司法实践经验，审判水平并不成问题，但是其回到审判一线岗位能否承受如此巨大的办案压力，恐怕精力和体力都无法胜任。若能引进普通法官分担他们审理简单案件的精力，主要由他们审理数量较小的复杂案件的，以他们的审判经验和社会阅历，相比较年轻人应该更容易胜任。
在法官员额制改革中，将有很大一部分的已经掌握审判职称的年轻法官将退出审判岗位，变成法官助理，且要重新进入法官群体中，必须有员额制法官退出或退休。这对于法院留住年轻的优秀人才是极为不利的。若能让年轻的法官即使不进入法官员额，能够保留其审判职称，成为员额制外普通法官，独立办理简单案件，今后的员额制主审法官从普通法官中择优选取，更有利于留住人才。 （三）普通法官是锻炼年轻法官成为优秀法官的重要基础平台
法官员额制改革后，员额制内的主审法官将从法官助理中择优选出。主审法官将独立审判案件，遵循“审判者裁判，裁判者负责”的权责统一，其审判压力、责任将更加重大。主审法官必须有较长的审判工作年限、充足的审判经验以及丰富的社会阅历才能胜任。法官助理必须经过一定时间的独立办案的磨练，才能逐渐具备主审法官所需要的知识储备、职业素养和过硬的心理素质。设立普通法官可以赋予其审理简单案件的权力、主持简易案件开庭审理，草拟法律文书等工作，通过独立办案，积累审判经验，丰富人生阅历、了解民俗风情，为今后入额进入主审法官行列打下坚实基础。
四、设立员额制外普通法官的制度设想
（一）员额制法官与员额制外普通法官的定位
1.主审法官（员额制内法官）。主审法官应该体现了法官的精英性，主要审理本院普通程序案件、疑难复杂案件、具有独立的审判权、裁判文书签发权。主审法官作为员额制内法官待遇应远高于普通法官以及法院内的其他工作人员。由主审法官处理审判核心工作包括文书制作、签发、合议案件以及主持庭审等；法官助理与书记员则做好审判辅助性工作，让主审法官能从繁琐的司法辅助工作中脱离出来。
2.普通法官（员额制外法官）。普通法官应作为员额制主审法官的配套措施，主要负责法院的大量的简单案件，并且具有简单案件的独立审判资格，具有独立开庭审理、调解的权力，可以草拟法律文书但不具有裁判文书签发权。普通法官的薪资待遇应高于法官助理，低于主审法官，可作为法官助理晋升法官甚至进入员额内法官的过渡期；避免法官助理直接晋升主审法官的出现难以胜任现象。
（二）案件分配机制
基层法院受理案件大致70%左右为简单案件，30%为较为复杂或重大疑难案件，应该科学建立普通法官与主审法官的案件分配机制。根据主审法官与普通法官的人员配备比例，确定由员额制内主审法官审理重大复杂案件、普通程序案件以及部分简单案件；普通法官则只能审理争议较小的简单案件、简易程序案件。当事人起诉到法院后，由立案庭根据案件的标的大小、权利义务关系复杂程度、社会影响性以及适用程序类型确定由主审法官或是普通法官审理。普通法官在审理过程中，若需要转为普通程序审理，或发现案件较为疑难复杂应有主审法官审理的，可提请分管领导决定是否转为主审法官进行审理。
（三）队伍管理与人员配备
在人员的配备上，主审法官应至少配备一名法官助理与一名书记员，组成审判团队。书记员可向社会公开招录，也可购买社会化服务，来完成大量的审判辅助性工作。主审法官主要负责开庭审理、制作裁判文书、合议案件。主持庭审工作，主审法官可根据案件复杂程度决定开庭时仅由书记员记录，或是重大疑难案件由法官助理也参与庭审记录。裁判文书的制作，简单案件可由法官助理先行草拟文书，再由主审法官进行最终定稿。合议案件，对于合议庭合议案件，可由法官助理进参与并记录案件的合议内容。普通法官审理的案件主要为简易程序案件，争议较小，可配备一名书记员，辅助其庭审记录、文书送达以及卷宗归档等辅助工作。普通法官则主要负责案件调解、主持开庭审理，裁判文书制作，但其裁判文书仍需由其所属庭室的主审法官进行签发。各个庭室可根据其受理案件的数量、案件的难易程度决定主审法官的数量和普通法官的数量，再根据法官数量确定应该配备的法官助理与书记员的数量。
（四）职业保障与职级晋升
普通法官的待遇应高于法官助理，低于员额制内的主审法官。普通法官由工作了一定年限的法官助理中择优选出，其所承担的审判职责大于法官助理，其职业待遇理所应当高于法官助理。由于普通法官晋升员额制内的法官的需要有人退出或退休，因此必须建立起普通法官的待遇职级晋升渠道，才能留得住人才。笔者认为，可以参照同级别公务员工资的基础上，提高绩效补贴、办案补贴等方式提高普通法官的工资待遇，并且其工资待遇应该根据其工作年限、职业等级有所提高，打通其职业晋升通道，让普通法官能够全身心投入案件审理当中。法官的员额要递补，亦应从这些普通法官中择优选出，将普通法官真正作为主审法官的后备人才进行培养。
五、结语
中国正处于社会转型期，各种各样的社会矛盾纠纷依然多发，法院受理案件数不断激增将是今后较长一段时间的必然趋势。法官员额制改革是精简法官数量，提高法官职业水平，建立高素质、高水平的法官队伍的必经之路。但法官员额制改革切不可过于仓促，必须综合考虑中国国情，制定完善的配套措施，将改革的不利因素降到最低，寻求改革最好的利益平衡点，才能将法官员额制改革真正完成落实，建立起一支高素质、职业化、精英化的法官队伍。
参考文献：
[1]刘义军、徐春成.法官逐级遴选制度的构建.理论探索. 2014（6）.
[2]汤梓龙.法官员额制度研究.法制与社会.2014（9）.
[3]蒋飞. 基层法院法官员额制改革设想.人民法院报.2015年5月28日.
[4]全亮.美国法官任用制度及其借鉴.求索.2013（8）.
关键词 法官员额制 主审法官 普通法官 配套措施
作者简介：林甲乙，厦门市同安区人民法院。
中图分类号：D926.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）08-173-02
一、法官员额制改革的相关背景
党的十八届四中全会提出要建设高素质法治专门队伍，全面推进法院队伍正规化、专业化、职业化建设，建立一支高素质、职业化、精英化的法官队伍。法官员额制改革是实现这一目标的重要改革措施。《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》也为建立法官员额制度做了明确的部署。要根据法院辖区经济社会发展状况、人口、案件数量、案件类型等基础数据，科学确定法官员额，将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员三类进行管理，并科学设置法官员额制改革过渡方案。2014年下半年，法官员额制改革在上海、广东率先推进落实，分别确立了不超过33%、39%的法官员额制比例。法官员额大幅度降低，意味着有相当部分原有的法官不能入额，无疑挫伤部分未入额法官的积极性，也加剧了法院案多人少的矛盾，因此法官员额制改革必须设置科学合理的配套措施。本文中，笔者通过设想构建法官员额制改革的配套措施，即引入过渡时期法官——员额制外普通法官，赋予普通法官独立审理简单案件、主持庭审的权力，让普通法官分担部分案件压力，主审法官集中精力审理重大疑难案件。建立起主审法官为主导、员额制外普通法官为辅助的新型法院法官队伍结构。
二、法官员额制改革面临的现实困境
（一）案多人少矛盾，依然严峻
我国法院系统普遍存在着案多人少的严峻形势，特别是沿海地区，一线审判岗位的法官平均结案至少都在200件以上，有的甚至达到300件，法官处于高负荷的工作状态。在这样的严峻形势下，推动法官员额制改革，缩减法官员额，案多人少的压力恐怕有增无减，势必对法院工作造成极大冲击。
（二）法官员额制改革触动的利益主体较多，改革阻力大
法官员额制改革后，将有部分本已掌握审判资格的法官无法进入法官员额，变成法官助理或成为司法行政辅助人员。法官员额制改革触动的利益群体较多，其中改革的阻力最大的主要来自两个群体：一是法院的领导层群体；虽然大部分的法院领导层群体都是从最底层开始办案一步步爬上领导阶层，办案经验丰富，但是离开审判一线岗位时间较久，且年龄一般较大，精力体力不如年轻人。倘若进入员额制法官序列，要他们在重新回到审判一线办理大量案件，恐怕难以承受，也不现实。另一群体是年轻的助理审判员；法官员额制改革后，要削减掉相当部分的法官，年轻的助理审判员肯定首当其冲，许多年轻法官将被迫丧失审判资格，变为法官助理，而且要再次入额的周期长、难度较大，这无疑沉重打击了年轻法官的改革积极性。
（三）法官助理到员额制主审法官能否顺利过渡衔接
法官员额制改革后，将实行主审法官制，实行“裁判者负责”，主审法官将独立审案，独立签发裁判文书，责任重大。今后的法官员额制要补充人员的，直接从未独立办过案的法官助理中选出，对于法官助理能否承受得了如此重大的责任，其相应的司法经验、职业水平能否胜任主审法官的所有工作职责依然值得商榷。因此，笔者认为，从法官助理到主审法官直接必须设立一个过渡时期法官，这个过渡时期法官职责大于法官助理又小于员额制主审法官，作为法官助理晋升员额制主审法官的必经途径，通过普通法官时期的锻炼成长，有利于提升法官水平，尽快胜任主审法官工作任务。
三、设立过渡时期法官——员额制外普通法官的必要性
（一）兼顾员额制改革推动法官精英化和缓解案多人少矛盾的必经之路
我国基层法院受理案件特点，大致呈现数量多、增长快、简单案件多、复杂案件少的特点。基层法院处理的大多是民间的小纠纷，复杂重大案件屈指可数。简单案件大概占全院案件受理量的70%，较为复杂案件大概为25%，重大疑难复杂案件约占5%。若让精简后的三分之一的员额制法官来平均分摊审理所有案件，其工作量将难以想象，法官一但审理案件超过合理范围，其审理质量将难以保障，案件审理水平如何能得到提高呢。因此，引入员额制外普通法官，帮助主审法官分摊大量的简单案件，让主审法官有更多的精力处理重大复杂案件成为非常必要的选择。
（二）最大限度减小改革阻力，助推法官员额制改革顺利进行
法官员额制改革的涉及利益主体较广，必须找到各个阶层利益最大化的平衡点，才能顺利推动改革往好的方向行驶。如前文所述，法官员额制改革对于30周岁以上，有一定工作年限的中层领导群体或法官没有太大的影响，凭他们的工作能力、资历进入法官员额并不成问题。改革阻力主要来源于法院的高层领导群体和年轻的助理审判员。法院领导层人员的司法实践经验，审判水平并不成问题，但是其回到审判一线岗位能否承受如此巨大的办案压力，恐怕精力和体力都无法胜任。若能引进普通法官分担他们审理简单案件的精力，主要由他们审理数量较小的复杂案件的，以他们的审判经验和社会阅历，相比较年轻人应该更容易胜任。
在法官员额制改革中，将有很大一部分的已经掌握审判职称的年轻法官将退出审判岗位，变成法官助理，且要重新进入法官群体中，必须有员额制法官退出或退休。这对于法院留住年轻的优秀人才是极为不利的。若能让年轻的法官即使不进入法官员额，能够保留其审判职称，成为员额制外普通法官，独立办理简单案件，今后的员额制主审法官从普通法官中择优选取，更有利于留住人才。 （三）普通法官是锻炼年轻法官成为优秀法官的重要基础平台
法官员额制改革后，员额制内的主审法官将从法官助理中择优选出。主审法官将独立审判案件，遵循“审判者裁判，裁判者负责”的权责统一，其审判压力、责任将更加重大。主审法官必须有较长的审判工作年限、充足的审判经验以及丰富的社会阅历才能胜任。法官助理必须经过一定时间的独立办案的磨练，才能逐渐具备主审法官所需要的知识储备、职业素养和过硬的心理素质。设立普通法官可以赋予其审理简单案件的权力、主持简易案件开庭审理，草拟法律文书等工作，通过独立办案，积累审判经验，丰富人生阅历、了解民俗风情，为今后入额进入主审法官行列打下坚实基础。
四、设立员额制外普通法官的制度设想
（一）员额制法官与员额制外普通法官的定位
1.主审法官（员额制内法官）。主审法官应该体现了法官的精英性，主要审理本院普通程序案件、疑难复杂案件、具有独立的审判权、裁判文书签发权。主审法官作为员额制内法官待遇应远高于普通法官以及法院内的其他工作人员。由主审法官处理审判核心工作包括文书制作、签发、合议案件以及主持庭审等；法官助理与书记员则做好审判辅助性工作，让主审法官能从繁琐的司法辅助工作中脱离出来。
2.普通法官（员额制外法官）。普通法官应作为员额制主审法官的配套措施，主要负责法院的大量的简单案件，并且具有简单案件的独立审判资格，具有独立开庭审理、调解的权力，可以草拟法律文书但不具有裁判文书签发权。普通法官的薪资待遇应高于法官助理，低于主审法官，可作为法官助理晋升法官甚至进入员额内法官的过渡期；避免法官助理直接晋升主审法官的出现难以胜任现象。
（二）案件分配机制
基层法院受理案件大致70%左右为简单案件，30%为较为复杂或重大疑难案件，应该科学建立普通法官与主审法官的案件分配机制。根据主审法官与普通法官的人员配备比例，确定由员额制内主审法官审理重大复杂案件、普通程序案件以及部分简单案件；普通法官则只能审理争议较小的简单案件、简易程序案件。当事人起诉到法院后，由立案庭根据案件的标的大小、权利义务关系复杂程度、社会影响性以及适用程序类型确定由主审法官或是普通法官审理。普通法官在审理过程中，若需要转为普通程序审理，或发现案件较为疑难复杂应有主审法官审理的，可提请分管领导决定是否转为主审法官进行审理。
（三）队伍管理与人员配备
在人员的配备上，主审法官应至少配备一名法官助理与一名书记员，组成审判团队。书记员可向社会公开招录，也可购买社会化服务，来完成大量的审判辅助性工作。主审法官主要负责开庭审理、制作裁判文书、合议案件。主持庭审工作，主审法官可根据案件复杂程度决定开庭时仅由书记员记录，或是重大疑难案件由法官助理也参与庭审记录。裁判文书的制作，简单案件可由法官助理先行草拟文书，再由主审法官进行最终定稿。合议案件，对于合议庭合议案件，可由法官助理进参与并记录案件的合议内容。普通法官审理的案件主要为简易程序案件，争议较小，可配备一名书记员，辅助其庭审记录、文书送达以及卷宗归档等辅助工作。普通法官则主要负责案件调解、主持开庭审理，裁判文书制作，但其裁判文书仍需由其所属庭室的主审法官进行签发。各个庭室可根据其受理案件的数量、案件的难易程度决定主审法官的数量和普通法官的数量，再根据法官数量确定应该配备的法官助理与书记员的数量。
（四）职业保障与职级晋升
普通法官的待遇应高于法官助理，低于员额制内的主审法官。普通法官由工作了一定年限的法官助理中择优选出，其所承担的审判职责大于法官助理，其职业待遇理所应当高于法官助理。由于普通法官晋升员额制内的法官的需要有人退出或退休，因此必须建立起普通法官的待遇职级晋升渠道，才能留得住人才。笔者认为，可以参照同级别公务员工资的基础上，提高绩效补贴、办案补贴等方式提高普通法官的工资待遇，并且其工资待遇应该根据其工作年限、职业等级有所提高，打通其职业晋升通道，让普通法官能够全身心投入案件审理当中。法官的员额要递补，亦应从这些普通法官中择优选出，将普通法官真正作为主审法官的后备人才进行培养。
五、结语
中国正处于社会转型期，各种各样的社会矛盾纠纷依然多发，法院受理案件数不断激增将是今后较长一段时间的必然趋势。法官员额制改革是精简法官数量，提高法官职业水平，建立高素质、高水平的法官队伍的必经之路。但法官员额制改革切不可过于仓促，必须综合考虑中国国情，制定完善的配套措施，将改革的不利因素降到最低，寻求改革最好的利益平衡点，才能将法官员额制改革真正完成落实，建立起一支高素质、职业化、精英化的法官队伍。
参考文献：
[1]刘义军、徐春成.法官逐级遴选制度的构建.理论探索. 2014（6）.
[2]汤梓龙.法官员额制度研究.法制与社会.2014（9）.
[3]蒋飞. 基层法院法官员额制改革设想.人民法院报.2015年5月28日.
[4]全亮.美国法官任用制度及其借鉴.求索.2013（8）.