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【摘 要】代建制解决了政府投资项目中所存在的多种弊端，但目前在制度建设、激励措施等方面还有待完善，文章分析其管理存在的问题，探讨对应策略。
【关键词】代建制工程管理；问题；建议
引言
为了克服传统管理模式的种种局限性，起到控制投资资金、工程质量和建设工期的作用，切实解决“三超”现象及由此引发的问题，“代建制”应运而生，并在全国各地开始实行、实施。
一、代建制下的委托代理风险分析
一般而言，在政府工程代建制中存在两种风险：逆向选择和道德风险。逆向选择问题是由于交易双方在缔约前的信息不对称，委托方不了解某个工程管理公司的综合实力，仅对市场中的该行业整体水平有所了解，并且是根据对整体行业综合实力的评估来出价购买服务。
于是，优秀的工程管理企业在这种情况下，就不愿意出售自己的代建服务，而实力比较差的工程管理企业反而愿意在这个价格下提供服务，从而造成了一种劣币驱除良币的逆向选择现象。道德风险是由于合作的双方是各自独立的利益体，合作时会隐藏不利于自己的信息。比如代建单位可能与施工、监理、材料供应等单位串通，以虚假招标、偷工减料、虚报价量或进行不正当的合同变更，将本应由纳税人获得的工程节约据为己有，但是政府却不一定能完全了解。在代建制条件下的委托代理关系中，逆向选择的风险并没有在模型中体现出来，至少是体现得不显著，主要体现了道德风险的问题。代建单位掌握着项目各方面的实施控制权或影响力，而最终的效益责任仍然由政府这个业主方承担。解决道德风险问题，应采取激励和约束相结合的手段，这对处理业主与代理单位之间的利益冲突起着很重要的作用。
二、现有代建制存在问题的思考
代建制作为政府公共投资项目的一种新的管理模式已在我国不少地区进行试点，并已初显成效，大有大力推广之势，但它毕竟是个新生事物，还处于探索阶段，仍存在很多需要改进和探讨的问题。
（一）代建单位的地位问题。目前，我国尚无适用于代建制的法律、法规及操作细则。首先，法律法规未授予代建人相应的法律地位，代建合同的主体和主体之间的关系不清晰，代建人在履行代建职能时，难以正确地把握工作的范畴和职责。其次，国家基本建设程序也未授予代建人合理的法律地位，客观上无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门的认可。
尽管各方面已经给予了一些变通和处理方式，但实际上仍必须是建设方出面进行各项手续办理，导致代建工作效率低下，如招标文件及合同文件的备案只能以建设单位为主体。又如房屋拆迁和土地征用问题，对于未实施代建的项目，此项工作往往是依靠政府强有力的行政推动，并适时制定和调整相关政策来保证工程进度，表现的是政府行为；而对于实施代建的项目，此项工作则需要代建单位去多方沟通、协调、处理，作为企业，其中的难度可想而知，而且在企业行为下，开展工作的成本也在无形中提高，最终导致总投资不利的局面。
（二）代建单位管理水平问题。代建项目的各项基本建设筹建和管理工作及对基本建设资金的来源和运行情况及资产交付使用情况进行全面核算均由代建单位负责办理。然而，由于代建单位可能来源于设计、施工、咨询等专业公司，整体管理水平良莠不齐，对投资的控制能力存在较大差异。另一方面，在日常的项目管理工作中，建设单位通常只注重工程建设进度和工程质量管理，而忽视建设资金核算和财务管理，导致建设项目财务管理混乱，建设单位管理费超标准开支，前期准备费用超概算严重，财政拨款进度与建设单位支付工程款进度及实际工程形象存在很大差异，建设单位上报的财务数据不能完整反映工程的实际建设成本，竣工决算滞后，建设资金浪费严重等局面。
（三）以概算作為投资批复的问题。对于代建项目，市发改委以经审核的初步设计概算为投资批复的基础，也是项目结存资金奖励分成的依据。由于初步设计深度所限，概算投资与实际投资往往存在一定的差异，由此导致部分项目大量资金结余、部分项目因资金短缺而追加投资。对于资金结余的项目，代建单位可以享受奖励分成，而对于资金短缺的项目则可能因为资金不到位拖延工期，一定程度上降低了财政资金的使用效率，影响了代建制优势的发挥。另一方面，政府投资项目均以概算作为投资批复的依据，未考虑不同代建模式的差异，而这种差异将直接影响投资控制的成效，如由我公司承担的儿童医院代建项目，由于仅从施工阶段介入负责项目实施，超资现象较为严重；而同样是由我公司承担的北京市消防教育训练基地项目，由于公司从前期立项介入实施全过程代建，投资将基本控制在批复范围之内，投资控制成效较为明显。
（四）代建费的计取问题。目前，代建费是以概算批复投资作为计取基数。代建单位可能通过人为调整投资、增列费用的方式提高代建费，使得投资概算失去科学性与合理性；另一方面，由于在概算批复阶段代建费用已经确定，而代建工作才只是一个开端，这必然会降低代建单位控制投资的积极性，使得项目实施过程中发生大量的变更洽商，项目投资在一定程度上失控。此外，代建费偏低、代建单位为控制成本而减少投入也是影响代建管理成效的一个重要因素。
（五）工期要求问题。工期是代建项目需要重点控制的因素之一，为了满足使用方的要求，必须在规定的时间内完成建设并交付使用。但是，由于项目前期手续办理需要大量的时间，而且受各方面因素影响，代建单位难以从主观上控制。到了设计概算阶段，项目开工已经迫在眉睫，如何能够尽快获取批复资金开工建设就成了代建单位的关注焦点。
在这种情况下，代建单位很可能会因工期压力而影响概算编制的合理性，一方面导致概算超出可研批复而加大概算批复的难度，另一方面可能会被动接受概算批复，最终因资金不足而追加投资，严重影响了实施代建的成效。
三、完善“代建制”的举措
（一）对代建单位进行绩效考评。制定科学、合理的绩效考评指标体系和考评方法，可以给代建单位提供良好的管理行为规范体系，有利于规范项目建设市场各主体的行为，建立良好的项目建设市场秩序，提高全社会投资项目管理水平；宜选择与代建单位职务相关的行为活动进行绩效评估，对代建单位的质量、进度、投资控制的成果大小等方面进行评价；将考评结果与代建费挂钩，促进技术和资金实力较雄厚、管理规范、业绩突出、社会信誉好的代建单位取得与工作成效相适应的代建费用。 （二）拓展服务业务以应对市场变化。以往实行代建工程管理的都是由政府部门投资的工程项目，而随着市场经济的持续繁荣，民间资本和国外投资逐渐占据主导，国内代建单位的服务对象将产生极大的变化，由政府单位转为各种民间公司和国外公司，这便会导致以往的经济评价指标和参数与新的投资主体匹配度不高，通俗说来，就是政府部门与民企、外企的工作方式存在较大差异，所适用的经济评价指标也都存在差异，因此，为了适应代建咨询服务对象的改变，我们国内的代建单位也要未雨绸缪，有计划做出应对准备，拓展自身业务，并增强业务能力，以适应市场的变化。
（三）做好管理工作并控制好关键节点。要全面提升代建单位的服务就需要根据市场情况开展好相关的服务，并对关键节点做好控制：a.签订代建合同后，代建单位就必须对项目全权负责，在受到必要监督的同时，也有自己的原则，对于合同中的条款要严格遵守，对于建筑使用单位要求更改的情况，必须遵循相关规定灵活处理；b.建筑使用单位、代建单位要根据合同要求，划分各自责任，避免出现责权不明的状况；c.在涉及到工程预算问题上，双方要加强沟通，如果工程预算前后差距在10%以内，代建单位可以和建筑使用单位协商，督促设计单位重新调整设计方案，满足建筑使用单位的要求，假如超过10%，建筑使用单位有权否决该方案，代建单位必须重新报批立项。
（四）强化代建过程的监督管理。代建制管理相对比较分散，涉及的关系复杂，代理人可能利用自己的信息优势损害业主的利益，给政府有关部门的监督带来一定的难度。一是要充分发挥项目主管部门和使用單位的积极性，通过代建合同约定其责权，使之与代建单位既相互制约、相互监督，又相互促进；二是探索建立代建项目的静态估算指标体系和动态计算方法，为项目估算编制提供专业参考意见，从而提高政府投资决策的科学性、合理性，降低代建项目投资风险。
结语
综上所述，通过建立代建制监管体系、完善法制建设和强化激励措施等方式，进一步规范和促进了政府投资工程项目代建制的发展。同时，可以探索将政府采购模式作为政府投资项目建设的发展方向，专业建设管理单位不仅参与建设管理而且承担起项目投融资，项目建成后由政府进行采购工程或服务。
参考文献：
[1]张东伟，雷成红.浅谈代建制度在高校基建工程管理中的应用[J].科技信息，2014，11：104.
[2]曹桂全，赵阿敏.政府投资项目代建制研究述评[J].经济体制改革，2014，03：147-151.
[3]李琴.建设工程项目代建制模式下竣工验收备案管理[J].山西建筑，2014，21：269-271.
【关键词】代建制工程管理；问题；建议
引言
为了克服传统管理模式的种种局限性，起到控制投资资金、工程质量和建设工期的作用，切实解决“三超”现象及由此引发的问题，“代建制”应运而生，并在全国各地开始实行、实施。
一、代建制下的委托代理风险分析
一般而言，在政府工程代建制中存在两种风险：逆向选择和道德风险。逆向选择问题是由于交易双方在缔约前的信息不对称，委托方不了解某个工程管理公司的综合实力，仅对市场中的该行业整体水平有所了解，并且是根据对整体行业综合实力的评估来出价购买服务。
于是，优秀的工程管理企业在这种情况下，就不愿意出售自己的代建服务，而实力比较差的工程管理企业反而愿意在这个价格下提供服务，从而造成了一种劣币驱除良币的逆向选择现象。道德风险是由于合作的双方是各自独立的利益体，合作时会隐藏不利于自己的信息。比如代建单位可能与施工、监理、材料供应等单位串通，以虚假招标、偷工减料、虚报价量或进行不正当的合同变更，将本应由纳税人获得的工程节约据为己有，但是政府却不一定能完全了解。在代建制条件下的委托代理关系中，逆向选择的风险并没有在模型中体现出来，至少是体现得不显著，主要体现了道德风险的问题。代建单位掌握着项目各方面的实施控制权或影响力，而最终的效益责任仍然由政府这个业主方承担。解决道德风险问题，应采取激励和约束相结合的手段，这对处理业主与代理单位之间的利益冲突起着很重要的作用。
二、现有代建制存在问题的思考
代建制作为政府公共投资项目的一种新的管理模式已在我国不少地区进行试点，并已初显成效，大有大力推广之势，但它毕竟是个新生事物，还处于探索阶段，仍存在很多需要改进和探讨的问题。
（一）代建单位的地位问题。目前，我国尚无适用于代建制的法律、法规及操作细则。首先，法律法规未授予代建人相应的法律地位，代建合同的主体和主体之间的关系不清晰，代建人在履行代建职能时，难以正确地把握工作的范畴和职责。其次，国家基本建设程序也未授予代建人合理的法律地位，客观上无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门的认可。
尽管各方面已经给予了一些变通和处理方式，但实际上仍必须是建设方出面进行各项手续办理，导致代建工作效率低下，如招标文件及合同文件的备案只能以建设单位为主体。又如房屋拆迁和土地征用问题，对于未实施代建的项目，此项工作往往是依靠政府强有力的行政推动，并适时制定和调整相关政策来保证工程进度，表现的是政府行为；而对于实施代建的项目，此项工作则需要代建单位去多方沟通、协调、处理，作为企业，其中的难度可想而知，而且在企业行为下，开展工作的成本也在无形中提高，最终导致总投资不利的局面。
（二）代建单位管理水平问题。代建项目的各项基本建设筹建和管理工作及对基本建设资金的来源和运行情况及资产交付使用情况进行全面核算均由代建单位负责办理。然而，由于代建单位可能来源于设计、施工、咨询等专业公司，整体管理水平良莠不齐，对投资的控制能力存在较大差异。另一方面，在日常的项目管理工作中，建设单位通常只注重工程建设进度和工程质量管理，而忽视建设资金核算和财务管理，导致建设项目财务管理混乱，建设单位管理费超标准开支，前期准备费用超概算严重，财政拨款进度与建设单位支付工程款进度及实际工程形象存在很大差异，建设单位上报的财务数据不能完整反映工程的实际建设成本，竣工决算滞后，建设资金浪费严重等局面。
（三）以概算作為投资批复的问题。对于代建项目，市发改委以经审核的初步设计概算为投资批复的基础，也是项目结存资金奖励分成的依据。由于初步设计深度所限，概算投资与实际投资往往存在一定的差异，由此导致部分项目大量资金结余、部分项目因资金短缺而追加投资。对于资金结余的项目，代建单位可以享受奖励分成，而对于资金短缺的项目则可能因为资金不到位拖延工期，一定程度上降低了财政资金的使用效率，影响了代建制优势的发挥。另一方面，政府投资项目均以概算作为投资批复的依据，未考虑不同代建模式的差异，而这种差异将直接影响投资控制的成效，如由我公司承担的儿童医院代建项目，由于仅从施工阶段介入负责项目实施，超资现象较为严重；而同样是由我公司承担的北京市消防教育训练基地项目，由于公司从前期立项介入实施全过程代建，投资将基本控制在批复范围之内，投资控制成效较为明显。
（四）代建费的计取问题。目前，代建费是以概算批复投资作为计取基数。代建单位可能通过人为调整投资、增列费用的方式提高代建费，使得投资概算失去科学性与合理性；另一方面，由于在概算批复阶段代建费用已经确定，而代建工作才只是一个开端，这必然会降低代建单位控制投资的积极性，使得项目实施过程中发生大量的变更洽商，项目投资在一定程度上失控。此外，代建费偏低、代建单位为控制成本而减少投入也是影响代建管理成效的一个重要因素。
（五）工期要求问题。工期是代建项目需要重点控制的因素之一，为了满足使用方的要求，必须在规定的时间内完成建设并交付使用。但是，由于项目前期手续办理需要大量的时间，而且受各方面因素影响，代建单位难以从主观上控制。到了设计概算阶段，项目开工已经迫在眉睫，如何能够尽快获取批复资金开工建设就成了代建单位的关注焦点。
在这种情况下，代建单位很可能会因工期压力而影响概算编制的合理性，一方面导致概算超出可研批复而加大概算批复的难度，另一方面可能会被动接受概算批复，最终因资金不足而追加投资，严重影响了实施代建的成效。
三、完善“代建制”的举措
（一）对代建单位进行绩效考评。制定科学、合理的绩效考评指标体系和考评方法，可以给代建单位提供良好的管理行为规范体系，有利于规范项目建设市场各主体的行为，建立良好的项目建设市场秩序，提高全社会投资项目管理水平；宜选择与代建单位职务相关的行为活动进行绩效评估，对代建单位的质量、进度、投资控制的成果大小等方面进行评价；将考评结果与代建费挂钩，促进技术和资金实力较雄厚、管理规范、业绩突出、社会信誉好的代建单位取得与工作成效相适应的代建费用。 （二）拓展服务业务以应对市场变化。以往实行代建工程管理的都是由政府部门投资的工程项目，而随着市场经济的持续繁荣，民间资本和国外投资逐渐占据主导，国内代建单位的服务对象将产生极大的变化，由政府单位转为各种民间公司和国外公司，这便会导致以往的经济评价指标和参数与新的投资主体匹配度不高，通俗说来，就是政府部门与民企、外企的工作方式存在较大差异，所适用的经济评价指标也都存在差异，因此，为了适应代建咨询服务对象的改变，我们国内的代建单位也要未雨绸缪，有计划做出应对准备，拓展自身业务，并增强业务能力，以适应市场的变化。
（三）做好管理工作并控制好关键节点。要全面提升代建单位的服务就需要根据市场情况开展好相关的服务，并对关键节点做好控制：a.签订代建合同后，代建单位就必须对项目全权负责，在受到必要监督的同时，也有自己的原则，对于合同中的条款要严格遵守，对于建筑使用单位要求更改的情况，必须遵循相关规定灵活处理；b.建筑使用单位、代建单位要根据合同要求，划分各自责任，避免出现责权不明的状况；c.在涉及到工程预算问题上，双方要加强沟通，如果工程预算前后差距在10%以内，代建单位可以和建筑使用单位协商，督促设计单位重新调整设计方案，满足建筑使用单位的要求，假如超过10%，建筑使用单位有权否决该方案，代建单位必须重新报批立项。
（四）强化代建过程的监督管理。代建制管理相对比较分散，涉及的关系复杂，代理人可能利用自己的信息优势损害业主的利益，给政府有关部门的监督带来一定的难度。一是要充分发挥项目主管部门和使用單位的积极性，通过代建合同约定其责权，使之与代建单位既相互制约、相互监督，又相互促进；二是探索建立代建项目的静态估算指标体系和动态计算方法，为项目估算编制提供专业参考意见，从而提高政府投资决策的科学性、合理性，降低代建项目投资风险。
结语
综上所述，通过建立代建制监管体系、完善法制建设和强化激励措施等方式，进一步规范和促进了政府投资工程项目代建制的发展。同时，可以探索将政府采购模式作为政府投资项目建设的发展方向，专业建设管理单位不仅参与建设管理而且承担起项目投融资，项目建成后由政府进行采购工程或服务。
参考文献：
[1]张东伟，雷成红.浅谈代建制度在高校基建工程管理中的应用[J].科技信息，2014，11：104.
[2]曹桂全，赵阿敏.政府投资项目代建制研究述评[J].经济体制改革，2014，03：147-151.
[3]李琴.建设工程项目代建制模式下竣工验收备案管理[J].山西建筑，2014，21：269-271.