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（中南财经政法大学经济学院，湖北 武汉430074）
摘 要：广东省推出的农民工“积分制”户籍管理制度，剥离了附着在户籍上的社会福利；用量化的积分作为分配社会公共资源的标准；导向分的设置促使农民工有目的的提高自身素质更好地适应工业化对员工的技术要求；附加分和扣分项目激励农民工主动接受社会管理，既减少了社会管理成本也增强了农民工遵纪守法、为社会服务的观念和意识。“积分制”管理政策为其他城市提供了户籍改革可借鉴的新模式。
关键词：户籍改革；积分制；广东省
中图分类号：C91 文献标识码：A文章编号：1672-3198（2011）17-0082-02
中国的户籍制度被赋予了政治、社会和经济资源分配的功能，将公民分为城市户籍和非城市户籍，在社会保障、劳动就业、教育机会上的区别对待使城乡差距进一步拉大；提高了农民市民化的门槛，阻碍了劳动力的合理流动，也有悖于公平的社会价值观。陆益龙在《户籍制度——控制与社会差别》一书中通过考察户口对于资源利益的分配影响，证实了户籍在社会差别和层级裂痕中的“催化剂”作用。户籍制度对于公民的分割在中国经济展初期起到了提高效率的作用，但当经济发展到一定程度，公平等价值观成为社会追求的主要目标时，户籍势必要做出相应的改革。
1 广东省“积分制”户籍管理政策
广东省于2010年6月出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》，在这一政策的引导和鼓励下估计有180万左右广东省户籍农民工及其随迁人员通过积分制入户城镇。按照计划，到2012年底，广东全省城镇化率要达到67.5%。积分制首次打破了把户籍作为社会福利分配依据的制度安排，把积分作为农民工享受城市基本公共服务的依据。根据城市经济发展对于人才的需要和政府财政的承受能力，综合考虑外来人口的工作年限、文化技能水平、投资规模、纳税额度、奖励情况，计划生育、社会服务以及遵纪守法等情况进行积分登记，累积达到一定积分额度即可申请享受相应水平的公共服务。积分制为户籍改革提供了一种可借鉴的新模式。
户籍改革的关键在于迁徙后能否平等地享受当地相关福利且能够落在农民工等弱势群体身上。改革的重点在于剥离附着在户籍上的涉及政治、就业、教育、社会保障等诸多权利。“积分制”管理政策实际上是“阶梯赋予权利”的思路体现，即只要满足一定的条件就可以享受部分城市居民的基本权利，如同等就业、同等享受技能培训和同等参加社会保险等。这也为统一城乡资源配置，缩小城乡社会福利待遇差距，最终实现户籍登记功能的回归提供了阶梯。
2 “积分制”户籍管理制度的优势
2.1 科学量化的积分标准
广东省在制定积分标准时借鉴和参考国际人口迁移积分制管理的经验，结合自身的特点并遵循着科学性和公平性原则，编制了户籍改革指标体系。该体系积分标准又分为省统一部分和各市自定指标部分。省统一指标包括个人素质、参保情况、社会贡献和减分指标。各市自定指标包括就业、居住、投资纳税情况。积分制入户办法的积分体系包括基础分、导向分、附加分三大类，在基础分设定上强调年龄、文化程度、技能等要素；在导向分设定上，突出紧缺专业（工种）、重点行业和区域，对于这些急需要的人员给予相应的政策倾斜；在附加分设定上，明确个人表现、和谐劳动关系、社会服务等方面的内容。具体加分项目设置以广州市为例见图1所示。积分政策与以往的户籍改革政策相比更侧重于申请者的素质方面，更能全面综合考察人才。规定原则上农民工积满85分就可申请入户。通过累积积分进行科学计量，依据积分量为进城农民工提供相应水平的基础公共服务甚至入户。量化的标准简便明晰、通俗易懂、操作方便，有利于减少政策的实施成本。
2.2 具有积极的引导和管理作用
农民工为了达到享受社会福利以及入户就要达到一定的分数，在指标体系的设置下就会相应的调整自身行为来累积积分。通过对一些加分指标的制定如文化程度和技能、社会服务等来引导农民工提高自身素质为社会做贡献，在使自己受益的同时也促进了城市的和谐发展。对于减分项目的设置如超生和违法等，使农民工增强自我约束。使农民工从被动的接受管理转变为主动的自我管理，在很大程度上减少了城市的管理成本。导向分的设置如城市发展急需的专业和工种加分也有利于减少劳动力流动的盲目引导资源的合理配置，同时也满足了城市发展急需的人才，促进了城市更快更好发展。而且分数的设置考虑了农民工普遍学历低等特点，把技术放在了和学历同等重要的地位，促使农民工积极参加培训提高技术水平。而且参加社会服务纳税等都有相应的加分，这使得这个政策的可得性加强，不再是对于高级人才的选拔，而是跳一跳可以达到的目标。这也有利于加强农民工积极“城市化”的积极性。政府也为农民工提供了更多的技术培训，不仅可以提高农民工素质使其更好的在城市工作和生活，也有符合现代工业对高技术员工的需求。
2.3 剥离了附着在户籍上的社会福利
现行户籍政策最为人诟病的就是把户籍作为有限公共资源分配的手段，由此形成了城乡差距的进一步拉大。积分制管理政策的最大特点就是逐渐剥离了附着在户籍上的社会福利。以积分作为分配社会公共资源的手段，将教育、就业、社保、医疗等公共服务与户口脱钩，只要具备一定要求的积分就可以和城市居民享有同等的公共服务。降低了城市户籍的“含金量”，这是我国在城市资源还不能满足所有居民的情况下，进行渐进式户籍改革的必然阶段。从“选择制”到“普惠制”的改革方式以得到了学者的认可。完全的放开势必形成大量的涌入，给城市带来巨大的压力，这种选择性的方式不仅使农民工有了可实现的入户途径也统筹协调了政府公共财政和公共服务能力、城市经济发展的动力、环境资源承载力。虽然城市户口有很大的吸引力，但是由于国家对农村和农业的扶持，很多农民并不想完全失去农村户籍利益，但又想在居住地享有公共服务，该政策对于这部分人实行农民工城市居民居住证制度。
3 积分政策仍需进一步优化
3.1 学历职称分数比重仍过大，需进一步降低
该政策虽然在订立之初是为了解决农民工户籍问题，但是在制定评分标准上各地政府淡化“农民工”这一目标群体，将入户范围扩大到所有外来务工人员，农民工不得不与大学生、公务员、商务人士同台竞技。在评分体系中学历职称占相当大的比重，由于农民工学历较低大多为初中毕业，又多从事建筑服务行业，专业技术业相对缺乏，增加了积分累计的难度。深圳于2010年11月公布的当地“积分入户”拟入名单，达到入户分值标准的一共有3227名申请人，其中原本是城镇户籍的人员高达86%，农村户籍人员只占14%。如果不进一步降低学历分值比重，农民工很难和高学历高技术的外来人员竞争，那么就会把大部分农民工排除在外，农民工入户积极性得不到调动，政策的引导作用也得不到很好发挥。
3.2 指标体系应更具弹性
从指标体系中我们可以看出加分项目的设置多为硬性指标，如学历程度、专业资格获得认证情况、参加社会服务次数等，虽然有易于评分的客观和但是也忽视了一定的弹性要求，如很多雇主就反应应该给工作年限多、表现良好的员工一定的加分。因为其多为年纪大学历低缺乏专业技术的人员，但是其工作表现良好为城市的发展做出了贡献，理应得到相应的加分。而且对于减分项目的设置很多人表示过于严厉，仅仅超生一项就被要求五年内不能申请入户，期限届满之后，超生一个子女扣100分，也就是说只要违反计划生育政策的，入户基本无望。这些具体的分值设置都有待于进一步的优化。
3.3 加大社会培训机构的建立和扶持
在新生代农民工中占大多数的是80后和90后，学历和专业技术都有所提高，但是与工业化发展水平对劳动力的要求相比还有很大的差距。他们对于提高自身的素质改善生活的愿望都很强烈，更多的想扎根城市而不是像上一代农民工想在城市工作后还要回到农村。他们对于参加专业技术培训有着很高的要求，但是由于社会上相关机构的缺乏和现有机构的良莠不齐以及农民工经济条件有限，使得对于农民工技术培训的力度和普及度都很低。政府就要加大对培训机构的扶持并建立相关的行业规范。对于用人单位组织员工参加培训给予一定的补贴。不仅可以提高农民工的素质，使其更好的适应城市工作和生活，也使农民工更容易达到积分要求享受到相应的社会服务。还可以和地方产业要求相结合进行相应的培训，促进城市工业化的发展。
4 对于其他城市户籍改革的借鉴意义
户籍在现代更多的表现出一种资源分配的手段，如教育卫生、社会保障、低保等的配置都是依据户籍来分配的。在对当代中国社会阶层分化的实证研究中发现户籍身份对于个人经济地位、教育地位和职业地位的获得均产生重要的影响（李春玲，2005）。农民工在城市里工作生活却享受不到公共福利，各种不公平的待遇使农民工生活上面临着困境。社会阶层的分化还会激化矛盾导致社会秩序的困乱。户籍还阻碍了劳动力的有效流动，限制了工业化和农业机械化发展的进程。户籍改革势在必行，每一个城市都要做好充分的准备积极探索适合自身社会经济特点的改革方式。
在中国资源有限的现阶段还不能实现城市户籍的完全放开，那么渐进式的把社会福利和户籍剥离不失为一种有效的过渡方式，逐步降低户籍的“含金量”，从有选择的提供社会公共服务逐步过渡到根据居住地来提供公共服务。既满足了农民工享受社会服务的需要也不会对城市造成难以承受的压力。以广州市的积分入户制度为例，虽然满85分方可提出申请入户，但在满85分之前，不同的得分可享受到不同的社会福利。根据积分项目的逐步积累享受越来越多社会福利，这正起到了剥离社会福利与户籍挂钩的作用，用积分来代替户口作为分配社会资源的工具。
“积分制”通过加分减分项目的设置起到了对农民工有效的引导作用，使其主动提高自身文化水平和专业技能、进行自我管理、主动纳税和参加社会服务等，降低了城市的管理成本，促进了社会的和谐发展。也有助于消除城市居民对农民工群体的歧视，有利于农民工真正的融入城市。大城市由于劳动人口过多造成资源紧张就业压力大等问题的同时，中小城市则由于人才的匮乏面临着工业发展的瓶颈，导向区域的加分政策引导农民工到中小城镇就业生活，有助于劳动力资源的合理流动，缓解大城市提供公共服务的压力的同时促进了中小城市的发展，也符合农民工降低生活成本获得好的就业岗位的要求。
参考文献
［1］顾骏.关于上海流动人口管理的深层次思考［J］.城市管理，2005，（2）.
［2］赵兵华，黎莲芬.当前我国户籍制度改革的困境及路径选择［J］.宜宾学院学报，2010，（10）.
［3］王列军.户籍制度改革的经验教训和下一步改革的总体思路［J］.江苏社会科学，2010，（2）.
［4］郭秀云.大城市户籍改革的困境及未来政策走向——以上海为例［J］.人口与发展，2010，（6）.
摘 要：广东省推出的农民工“积分制”户籍管理制度，剥离了附着在户籍上的社会福利；用量化的积分作为分配社会公共资源的标准；导向分的设置促使农民工有目的的提高自身素质更好地适应工业化对员工的技术要求；附加分和扣分项目激励农民工主动接受社会管理，既减少了社会管理成本也增强了农民工遵纪守法、为社会服务的观念和意识。“积分制”管理政策为其他城市提供了户籍改革可借鉴的新模式。
关键词：户籍改革；积分制；广东省
中图分类号：C91 文献标识码：A文章编号：1672-3198（2011）17-0082-02
中国的户籍制度被赋予了政治、社会和经济资源分配的功能，将公民分为城市户籍和非城市户籍，在社会保障、劳动就业、教育机会上的区别对待使城乡差距进一步拉大；提高了农民市民化的门槛，阻碍了劳动力的合理流动，也有悖于公平的社会价值观。陆益龙在《户籍制度——控制与社会差别》一书中通过考察户口对于资源利益的分配影响，证实了户籍在社会差别和层级裂痕中的“催化剂”作用。户籍制度对于公民的分割在中国经济展初期起到了提高效率的作用，但当经济发展到一定程度，公平等价值观成为社会追求的主要目标时，户籍势必要做出相应的改革。
1 广东省“积分制”户籍管理政策
广东省于2010年6月出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》，在这一政策的引导和鼓励下估计有180万左右广东省户籍农民工及其随迁人员通过积分制入户城镇。按照计划，到2012年底，广东全省城镇化率要达到67.5%。积分制首次打破了把户籍作为社会福利分配依据的制度安排，把积分作为农民工享受城市基本公共服务的依据。根据城市经济发展对于人才的需要和政府财政的承受能力，综合考虑外来人口的工作年限、文化技能水平、投资规模、纳税额度、奖励情况，计划生育、社会服务以及遵纪守法等情况进行积分登记，累积达到一定积分额度即可申请享受相应水平的公共服务。积分制为户籍改革提供了一种可借鉴的新模式。
户籍改革的关键在于迁徙后能否平等地享受当地相关福利且能够落在农民工等弱势群体身上。改革的重点在于剥离附着在户籍上的涉及政治、就业、教育、社会保障等诸多权利。“积分制”管理政策实际上是“阶梯赋予权利”的思路体现，即只要满足一定的条件就可以享受部分城市居民的基本权利，如同等就业、同等享受技能培训和同等参加社会保险等。这也为统一城乡资源配置，缩小城乡社会福利待遇差距，最终实现户籍登记功能的回归提供了阶梯。
2 “积分制”户籍管理制度的优势
2.1 科学量化的积分标准
广东省在制定积分标准时借鉴和参考国际人口迁移积分制管理的经验，结合自身的特点并遵循着科学性和公平性原则，编制了户籍改革指标体系。该体系积分标准又分为省统一部分和各市自定指标部分。省统一指标包括个人素质、参保情况、社会贡献和减分指标。各市自定指标包括就业、居住、投资纳税情况。积分制入户办法的积分体系包括基础分、导向分、附加分三大类，在基础分设定上强调年龄、文化程度、技能等要素；在导向分设定上，突出紧缺专业（工种）、重点行业和区域，对于这些急需要的人员给予相应的政策倾斜；在附加分设定上，明确个人表现、和谐劳动关系、社会服务等方面的内容。具体加分项目设置以广州市为例见图1所示。积分政策与以往的户籍改革政策相比更侧重于申请者的素质方面，更能全面综合考察人才。规定原则上农民工积满85分就可申请入户。通过累积积分进行科学计量，依据积分量为进城农民工提供相应水平的基础公共服务甚至入户。量化的标准简便明晰、通俗易懂、操作方便，有利于减少政策的实施成本。
2.2 具有积极的引导和管理作用
农民工为了达到享受社会福利以及入户就要达到一定的分数，在指标体系的设置下就会相应的调整自身行为来累积积分。通过对一些加分指标的制定如文化程度和技能、社会服务等来引导农民工提高自身素质为社会做贡献，在使自己受益的同时也促进了城市的和谐发展。对于减分项目的设置如超生和违法等，使农民工增强自我约束。使农民工从被动的接受管理转变为主动的自我管理，在很大程度上减少了城市的管理成本。导向分的设置如城市发展急需的专业和工种加分也有利于减少劳动力流动的盲目引导资源的合理配置，同时也满足了城市发展急需的人才，促进了城市更快更好发展。而且分数的设置考虑了农民工普遍学历低等特点，把技术放在了和学历同等重要的地位，促使农民工积极参加培训提高技术水平。而且参加社会服务纳税等都有相应的加分，这使得这个政策的可得性加强，不再是对于高级人才的选拔，而是跳一跳可以达到的目标。这也有利于加强农民工积极“城市化”的积极性。政府也为农民工提供了更多的技术培训，不仅可以提高农民工素质使其更好的在城市工作和生活，也有符合现代工业对高技术员工的需求。
2.3 剥离了附着在户籍上的社会福利
现行户籍政策最为人诟病的就是把户籍作为有限公共资源分配的手段，由此形成了城乡差距的进一步拉大。积分制管理政策的最大特点就是逐渐剥离了附着在户籍上的社会福利。以积分作为分配社会公共资源的手段，将教育、就业、社保、医疗等公共服务与户口脱钩，只要具备一定要求的积分就可以和城市居民享有同等的公共服务。降低了城市户籍的“含金量”，这是我国在城市资源还不能满足所有居民的情况下，进行渐进式户籍改革的必然阶段。从“选择制”到“普惠制”的改革方式以得到了学者的认可。完全的放开势必形成大量的涌入，给城市带来巨大的压力，这种选择性的方式不仅使农民工有了可实现的入户途径也统筹协调了政府公共财政和公共服务能力、城市经济发展的动力、环境资源承载力。虽然城市户口有很大的吸引力，但是由于国家对农村和农业的扶持，很多农民并不想完全失去农村户籍利益，但又想在居住地享有公共服务，该政策对于这部分人实行农民工城市居民居住证制度。
3 积分政策仍需进一步优化
3.1 学历职称分数比重仍过大，需进一步降低
该政策虽然在订立之初是为了解决农民工户籍问题，但是在制定评分标准上各地政府淡化“农民工”这一目标群体，将入户范围扩大到所有外来务工人员，农民工不得不与大学生、公务员、商务人士同台竞技。在评分体系中学历职称占相当大的比重，由于农民工学历较低大多为初中毕业，又多从事建筑服务行业，专业技术业相对缺乏，增加了积分累计的难度。深圳于2010年11月公布的当地“积分入户”拟入名单，达到入户分值标准的一共有3227名申请人，其中原本是城镇户籍的人员高达86%，农村户籍人员只占14%。如果不进一步降低学历分值比重，农民工很难和高学历高技术的外来人员竞争，那么就会把大部分农民工排除在外，农民工入户积极性得不到调动，政策的引导作用也得不到很好发挥。
3.2 指标体系应更具弹性
从指标体系中我们可以看出加分项目的设置多为硬性指标，如学历程度、专业资格获得认证情况、参加社会服务次数等，虽然有易于评分的客观和但是也忽视了一定的弹性要求，如很多雇主就反应应该给工作年限多、表现良好的员工一定的加分。因为其多为年纪大学历低缺乏专业技术的人员，但是其工作表现良好为城市的发展做出了贡献，理应得到相应的加分。而且对于减分项目的设置很多人表示过于严厉，仅仅超生一项就被要求五年内不能申请入户，期限届满之后，超生一个子女扣100分，也就是说只要违反计划生育政策的，入户基本无望。这些具体的分值设置都有待于进一步的优化。
3.3 加大社会培训机构的建立和扶持
在新生代农民工中占大多数的是80后和90后，学历和专业技术都有所提高，但是与工业化发展水平对劳动力的要求相比还有很大的差距。他们对于提高自身的素质改善生活的愿望都很强烈，更多的想扎根城市而不是像上一代农民工想在城市工作后还要回到农村。他们对于参加专业技术培训有着很高的要求，但是由于社会上相关机构的缺乏和现有机构的良莠不齐以及农民工经济条件有限，使得对于农民工技术培训的力度和普及度都很低。政府就要加大对培训机构的扶持并建立相关的行业规范。对于用人单位组织员工参加培训给予一定的补贴。不仅可以提高农民工的素质，使其更好的适应城市工作和生活，也使农民工更容易达到积分要求享受到相应的社会服务。还可以和地方产业要求相结合进行相应的培训，促进城市工业化的发展。
4 对于其他城市户籍改革的借鉴意义
户籍在现代更多的表现出一种资源分配的手段，如教育卫生、社会保障、低保等的配置都是依据户籍来分配的。在对当代中国社会阶层分化的实证研究中发现户籍身份对于个人经济地位、教育地位和职业地位的获得均产生重要的影响（李春玲，2005）。农民工在城市里工作生活却享受不到公共福利，各种不公平的待遇使农民工生活上面临着困境。社会阶层的分化还会激化矛盾导致社会秩序的困乱。户籍还阻碍了劳动力的有效流动，限制了工业化和农业机械化发展的进程。户籍改革势在必行，每一个城市都要做好充分的准备积极探索适合自身社会经济特点的改革方式。
在中国资源有限的现阶段还不能实现城市户籍的完全放开，那么渐进式的把社会福利和户籍剥离不失为一种有效的过渡方式，逐步降低户籍的“含金量”，从有选择的提供社会公共服务逐步过渡到根据居住地来提供公共服务。既满足了农民工享受社会服务的需要也不会对城市造成难以承受的压力。以广州市的积分入户制度为例，虽然满85分方可提出申请入户，但在满85分之前，不同的得分可享受到不同的社会福利。根据积分项目的逐步积累享受越来越多社会福利，这正起到了剥离社会福利与户籍挂钩的作用，用积分来代替户口作为分配社会资源的工具。
“积分制”通过加分减分项目的设置起到了对农民工有效的引导作用，使其主动提高自身文化水平和专业技能、进行自我管理、主动纳税和参加社会服务等，降低了城市的管理成本，促进了社会的和谐发展。也有助于消除城市居民对农民工群体的歧视，有利于农民工真正的融入城市。大城市由于劳动人口过多造成资源紧张就业压力大等问题的同时，中小城市则由于人才的匮乏面临着工业发展的瓶颈，导向区域的加分政策引导农民工到中小城镇就业生活，有助于劳动力资源的合理流动，缓解大城市提供公共服务的压力的同时促进了中小城市的发展，也符合农民工降低生活成本获得好的就业岗位的要求。
参考文献
［1］顾骏.关于上海流动人口管理的深层次思考［J］.城市管理，2005，（2）.
［2］赵兵华，黎莲芬.当前我国户籍制度改革的困境及路径选择［J］.宜宾学院学报，2010，（10）.
［3］王列军.户籍制度改革的经验教训和下一步改革的总体思路［J］.江苏社会科学，2010，（2）.
［4］郭秀云.大城市户籍改革的困境及未来政策走向——以上海为例［J］.人口与发展，2010，（6）.