论文部分内容阅读
近10年来，我国PPP模式发展迅速，截至2019年11月30日，进入全国PPP综合信息平台项目库的项目9 388个，总金额高达143 112.94亿元。因为PPP项目涉及财政资金使用和公共服务质量问题，所以其绩效评价工作相比其他工作格外受重视。本文从动态管控角度对PPP绩效评价进行探究，对其未来发展提出一些思考。
引入绩效评价，实现项目战略目标
与传统的公共物品供给模式相比，PPP模式中由于私人部门的加入，一方面为项目带来了融资便利和运营效率的提高，另一方面也导致了项目相关方众多和博弈关系的复杂。虽然各个相关方都“人各有志”，在项目执行过程中需要满足与平衡不同的利益诉求，但相关方对项目成功的期盼是“殊途同归”的，不同相关方目标的有机组合就构成了PPP项目的战略目标，为了更好地实现项目战略，在PPP项目中引入了绩效评价。学者们对PPP项目绩效评价的目的、方法、时点等方面的观点存在一定分歧。笔者认为，PPP项目绩效评价是指从PPP项目最终战略目标出发，以PPP项目全生命周期为评价范围，以相对独立的第三方为评价角度，对项目全生命周期过程中的项目各方投入、项目实施过程、项目结果及项目影响等不同绩效状况进行全面的、动态的评价。通过一系列绩效指标和相应评价标准，检查项目与评估的实施情况，动态地找出和改进项目执行过程中存在的问题，最终目的是实现社会资源的有效利用，实现公私双方预期的战略目标。
静态和动态两种绩效评价视角的区别
虽然PPP项目的各参与方在实现项目战略目标上具有一致性，但他们各自的利益诉求是不同的，加之评价主体缺乏独立性，这就造成了不同主体进行绩效评价时的立场不同，从而产生了不同的评价角度。站在政府的立场来看，PPP项目重要的产出一方面是质量合格、技术达标的公共产品；另一方面则是公共服务的效率和延续性，最终要落实到社会效益上。从实施目的来看，政府进行PPP项目绩效评价一方面是要发现项目执行中的问题，完善PPP模式制度体系；另一方面，PPP项目受限于自身的准公共物品属性，未来产生的现金流很难补偿所有的私人投资成本，所以除项目运营收益外的财政补贴，也是构成私营部门收益的重要部分，政府部门正是根據绩效评价结果向私人部门支付财政补贴，以激励私人部门改进运营管理并提供更优质的产品和服务。“按效付费”激励机制正是当前我国进行PPP项目绩效评价的最大需求和最根本的动力所在，在这方面我国有多部行政法规做了强制性的规定。例如《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委〔2015〕25号令）中强调：“实施机构应当根据特许经营协议，定期对特许经营项目建设运营情况进行监测分析，会同有关部门进行绩效评价，并建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对价格或财政补贴进行调整的机制，保障所提供公共产品或公共服务的质量和效率。”在政府对绩效评价的特殊目的的引导下，PPP项目绩效评价容易变成一种静态后评价。静态后评价角度虽然满足政府需要，却不利于项目治理和持续改进。
站在项目公司的立场来看，进度、成本、质量等传统项目实时考核的重点同样不容忽视，尤其是对私营部门来说，政府的信用、政府的支持、项目运营的财务效益等方面更受关注。政府主导的绩效评价并不是全过程的，且关注的内容与其他相关方并不完全重合，这就使其容易出现片面性，导致评价结果的应用范围有限。对项目实施主体来说，及时发现问题并解决问题，以达成整个项目的成功，才是引入绩效评价和管理的最大动力。从这个角度来看，PPP项目绩效评价要面向PPP全生命周期进行，从确立实施PPP项目开始之后的项目招投标、项目特许权授予、项目建设施工、项目运营及项目移交等一系列阶段的执行状况进行评价，评价的时点贯穿于整个项目生命周期。PPP项目绩效评价的性质在于定期对项目的执行状况进行回顾总结、找出问题并及时改进，其评价结果并不拘泥于作为政府付费的参考，还可以从动态评价角度为项目治理提供帮助。
绩效理论在PPP项目中的应用
绩效（Performance）一词最早来源于企业管理、人力资源管理等方面。“绩”就是成绩，“效”就是效率、效益，可以把绩效理解为成果和效率二者的结合，项目绩效简单来说也就是项目带来的产出。项目绩效理论是在借鉴企业绩效管理的基础上逐步发展起来的，并日益形成完善的理论体系，其中平衡计分卡、关键绩效指标（KPI）法、项目管理成熟度模型的使用较为广泛。
平衡计分卡法
平衡计分卡由诺顿咨询公司总裁诺顿（Norton）提出，从服务客户、财务、内部过程及创新学习四个方面来平衡地评价一个企业的绩效表现。设计平衡计分卡的目的就是要建立“实现战略制导”的绩效管理系统，从而保证企业战略得到有效的执行。将平衡计分卡的方法应用在PPP项目绩效评价中，财政与财务维度除了项目的VFM值和各种财务指标，也应对财政资金的使用情况进行评价；客户维度可以替换为相关方维度，评价政府、社会资本方、社会公众等相关方的满意度；内部流程维度可以替换为项目内部控制维度，包括成本、进度、质量、风险等方面的控制；学习与成长维度则可替换为可持续发展维度，评价项目对经济增长、生态环境的影响，以及社会效益和项目经验可推广性等，如图1所示。
关键绩效指标法
关键绩效指标（Key Performance Indicators，KPI）法围绕组织战略展开。KPI的理论基础是一个组织在价值创造过程中，80%的工作任务由20%的关键行为完成，抓住20%的关键行为，就抓住了主体，即著名的二八原理。该方法在项目绩效评价中应用非常广泛，从项目的最终战略目标出发，找出实现战略成功的关键因素，从关键因素中确定项目的关键绩效，对项目的实施进行绩效考核和持续改进。KPI法的常用方式主要有外部导向法、平衡计分卡法、关键成功因素法三种。 虽然具体应用的方式略有区别，不过KPI法的核心都是战略分解与KPI指标的确定。虽然我国许多PPP项目采用该方法进行绩效评价，但一方面经常不围绕项目战略开展，另一方面存在指标确定随意的情况，即指标本身并不是“20%的关键”，这样就使绩效评价结果不能真实反映项目的执行情况，也影响进一步的绩效管理与绩效改进。因此，在确定KPI指标时应严格遵循SMART原则，即绩效考核要切中特定的工作指标（Specific）；绩效指标应是数量化或者行为化的，验证这些绩效指标的数据或信息是可以获得的（Measurable）；绩效指标应在付出努力的情况下可以实现，避免设立过高或过低的目标（Attainable）；绩效指标应与本职工作相关联，并且是可以证明和观察的（Realistic）；最后，应注重完成绩效指标的特定期限（Time bound）。
项目管理成熟度模型
项目管理成熟度模型是针对项目过程和组织的评价体系，最早由美国卡内基梅隆大学在1993年用于软件开发项目的评价，即能力成熟度模型（Capability Maturity Mode，CMM）。在CMM模型的基础上，Young Hoon Kwak博士和C.William Ibbs博士于2002年提出了项目管理过程成熟度模型（Project Management Process Maturity Mode）。该模型将项目管理过程划分为五个水平，即简单化、程序化、系统化、集成化和最优化，如图2所示。每个水平与前一个水平相比，项目管理能力都有质的飞跃。
项目管理过程成熟度模型的核心在于根据项目目前状态的评估来给出项目持续改进的路径建议，从而引导项目管理不断成熟。美国知名项目管理咨询公司PM Solutions的研究调查结果显示，项目管理成熟度等级越高意味着绩效表现越好。项目管理成熟度模型作为一种基于动态管理和持续改进的思想，对PPP项目绩效的动态管控有重要的参考意义。不过该模型在PPP实践中的应用和相关研究还比较少，推进其在PPP项目中应用，可使项目管理流程标准化。
绩效评价助力PPP项目管理
綜上可知，绩效评价与管理是一个层次鲜明且逻辑紧密的思想体系，其本身非常强调战略导向及把评价结果应用到绩效改进中。结合理论反思实践，我国PPP项目绩效评价一方面存在评价主体单一导致的评价结果不客观的问题，另一方面存在不能把评价结果应用在项目动态管控中的问题。下面将针这两个问题提出一些思考和建议。
评价主体方面
谈到“评价”，无论哪种评价方法都难以避免主观因素的影响，尤其是在与评价主体与评价对象的直接利益相关的情况下。正如前文所说，在PPP项目上各方的利益诉求分歧明显，私营部门侧重项目进度、成本、质量的考核，没有考虑PPP项目公私合作特许经营的特殊性，忽视了项目真正的社会效益。而发展改革、财政等政府部门对政府投资项目的绩效评价与审核则更关注财政资金的使用情况，项目质量情况，社会风险、环境风险的控制情况等，对私营部门的利益考虑较少。二者从各自的角度出发，不利于反映项目的真实执行状况，而从公众角度对PPP项目进行评价经常被忽略。
当前，我国的PPP项目绩效由政府主导，还没有一个独立的项目绩效评价或是后评价机构，也没有一套完整的绩效评价指标可供参考，各部门在开展绩效评价时，只能自行设计一套评价指标体系，由于评价指标的不同，从而对绩效的评价千差万别。此外，私营部门未必认可政府的绩效评价结果，甚至还有些地区的PPP绩效评价以减轻政府支出责任为导向，评价标准苛刻，扣费金额过高，造成政企关系紧张，影响项目运营效率和可持续发展。因此，引入独立于各相关方的第三方绩效评价机构很有必要，从独立第三方和最终用户得到的评价能够保证专业性、客观性、相对中立性及结果导向性。未来PPP项目绩效评价应以专业第三方机构及最终使用者为主，兼顾政府和私营部门，增强社会资本和社会公众的话语权。
评价视角方面
本文提到了PPP项目绩效评价的两个角度，即为“按效付费”激励机制提供参考的项目后评价和以项目动态管控为目的的全生命周期绩效评价。从PPP项目实践来看，因为政府付费需要参考的迫切性及财政资金进行绩效管理的强制性，我国当前PPP项目绩效评价多数还集中在项目后评价，以项目绩效改进为目的的动态评价仍比较匮乏。笔者认为PPP项目绩效评价应是一个事中评价，因为绩效管理的精髓就在于以战略为目标，不断发现问题并持续改进。项目后评价虽然能反映PPP项目特性，但其性质是对项目的总结性评价，对当前项目来说这种工作的价值有限，其改进项目绩效的意义大部分只能体现在下一个类似的项目上，因此以项目后评价为主的绩效评价对PPP项目治理是不利的。
在学术界，对项目绩效评价的认识已经逐步从简单的投资决策评价和竣工验收评价延伸到了项目的全生命周期评价，许多学者在绩效评价体系中将过程绩效作为项目成功的主要标准。在PPP实务中，以绩效评价为核心的全生命周期管理正在成为改进项目质量的重要工具。PPP项目不同于传统项目治理采用的“临时性契约组织”视角，其建设运营周期长，强调公共部门和社会资本之间长期性的和动态的合作伙伴关系。在项目生命周期的不同阶段进行动态绩效评价，不仅不妨碍原有静态绩效考核功能的实现，而且相当于引进了一种先进的项目管理思想。
结语
我国PPP由热潮逐渐走向规范化，越来越多的人已经认识到PPP的最终目的并非解决融资困难的燃眉之急，而是通过引入社会资本，利用其资源与能力，通过建立良好的伙伴关系提升公共服务质量，节约项目成本。通过动态管控的绩效评价提升管理能力，有利于PPP项目“不忘初心”，围绕其核心价值，最终提高产出与效率。
孙慧，天津大学管理与经济学部工程管理系教授。
王煊昂，天津大学管理与经济学部工程管理系硕士生。
李淙，天津大学管理与经济学部工程管理系硕士生。
引入绩效评价，实现项目战略目标
与传统的公共物品供给模式相比，PPP模式中由于私人部门的加入，一方面为项目带来了融资便利和运营效率的提高，另一方面也导致了项目相关方众多和博弈关系的复杂。虽然各个相关方都“人各有志”，在项目执行过程中需要满足与平衡不同的利益诉求，但相关方对项目成功的期盼是“殊途同归”的，不同相关方目标的有机组合就构成了PPP项目的战略目标，为了更好地实现项目战略，在PPP项目中引入了绩效评价。学者们对PPP项目绩效评价的目的、方法、时点等方面的观点存在一定分歧。笔者认为，PPP项目绩效评价是指从PPP项目最终战略目标出发，以PPP项目全生命周期为评价范围，以相对独立的第三方为评价角度，对项目全生命周期过程中的项目各方投入、项目实施过程、项目结果及项目影响等不同绩效状况进行全面的、动态的评价。通过一系列绩效指标和相应评价标准，检查项目与评估的实施情况，动态地找出和改进项目执行过程中存在的问题，最终目的是实现社会资源的有效利用，实现公私双方预期的战略目标。
静态和动态两种绩效评价视角的区别
虽然PPP项目的各参与方在实现项目战略目标上具有一致性，但他们各自的利益诉求是不同的，加之评价主体缺乏独立性，这就造成了不同主体进行绩效评价时的立场不同，从而产生了不同的评价角度。站在政府的立场来看，PPP项目重要的产出一方面是质量合格、技术达标的公共产品；另一方面则是公共服务的效率和延续性，最终要落实到社会效益上。从实施目的来看，政府进行PPP项目绩效评价一方面是要发现项目执行中的问题，完善PPP模式制度体系；另一方面，PPP项目受限于自身的准公共物品属性，未来产生的现金流很难补偿所有的私人投资成本，所以除项目运营收益外的财政补贴，也是构成私营部门收益的重要部分，政府部门正是根據绩效评价结果向私人部门支付财政补贴，以激励私人部门改进运营管理并提供更优质的产品和服务。“按效付费”激励机制正是当前我国进行PPP项目绩效评价的最大需求和最根本的动力所在，在这方面我国有多部行政法规做了强制性的规定。例如《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委〔2015〕25号令）中强调：“实施机构应当根据特许经营协议，定期对特许经营项目建设运营情况进行监测分析，会同有关部门进行绩效评价，并建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对价格或财政补贴进行调整的机制，保障所提供公共产品或公共服务的质量和效率。”在政府对绩效评价的特殊目的的引导下，PPP项目绩效评价容易变成一种静态后评价。静态后评价角度虽然满足政府需要，却不利于项目治理和持续改进。
站在项目公司的立场来看，进度、成本、质量等传统项目实时考核的重点同样不容忽视，尤其是对私营部门来说，政府的信用、政府的支持、项目运营的财务效益等方面更受关注。政府主导的绩效评价并不是全过程的，且关注的内容与其他相关方并不完全重合，这就使其容易出现片面性，导致评价结果的应用范围有限。对项目实施主体来说，及时发现问题并解决问题，以达成整个项目的成功，才是引入绩效评价和管理的最大动力。从这个角度来看，PPP项目绩效评价要面向PPP全生命周期进行，从确立实施PPP项目开始之后的项目招投标、项目特许权授予、项目建设施工、项目运营及项目移交等一系列阶段的执行状况进行评价，评价的时点贯穿于整个项目生命周期。PPP项目绩效评价的性质在于定期对项目的执行状况进行回顾总结、找出问题并及时改进，其评价结果并不拘泥于作为政府付费的参考，还可以从动态评价角度为项目治理提供帮助。
绩效理论在PPP项目中的应用
绩效（Performance）一词最早来源于企业管理、人力资源管理等方面。“绩”就是成绩，“效”就是效率、效益，可以把绩效理解为成果和效率二者的结合，项目绩效简单来说也就是项目带来的产出。项目绩效理论是在借鉴企业绩效管理的基础上逐步发展起来的，并日益形成完善的理论体系，其中平衡计分卡、关键绩效指标（KPI）法、项目管理成熟度模型的使用较为广泛。
平衡计分卡法
平衡计分卡由诺顿咨询公司总裁诺顿（Norton）提出，从服务客户、财务、内部过程及创新学习四个方面来平衡地评价一个企业的绩效表现。设计平衡计分卡的目的就是要建立“实现战略制导”的绩效管理系统，从而保证企业战略得到有效的执行。将平衡计分卡的方法应用在PPP项目绩效评价中，财政与财务维度除了项目的VFM值和各种财务指标，也应对财政资金的使用情况进行评价；客户维度可以替换为相关方维度，评价政府、社会资本方、社会公众等相关方的满意度；内部流程维度可以替换为项目内部控制维度，包括成本、进度、质量、风险等方面的控制；学习与成长维度则可替换为可持续发展维度，评价项目对经济增长、生态环境的影响，以及社会效益和项目经验可推广性等，如图1所示。
关键绩效指标法
关键绩效指标（Key Performance Indicators，KPI）法围绕组织战略展开。KPI的理论基础是一个组织在价值创造过程中，80%的工作任务由20%的关键行为完成，抓住20%的关键行为，就抓住了主体，即著名的二八原理。该方法在项目绩效评价中应用非常广泛，从项目的最终战略目标出发，找出实现战略成功的关键因素，从关键因素中确定项目的关键绩效，对项目的实施进行绩效考核和持续改进。KPI法的常用方式主要有外部导向法、平衡计分卡法、关键成功因素法三种。 虽然具体应用的方式略有区别，不过KPI法的核心都是战略分解与KPI指标的确定。虽然我国许多PPP项目采用该方法进行绩效评价，但一方面经常不围绕项目战略开展，另一方面存在指标确定随意的情况，即指标本身并不是“20%的关键”，这样就使绩效评价结果不能真实反映项目的执行情况，也影响进一步的绩效管理与绩效改进。因此，在确定KPI指标时应严格遵循SMART原则，即绩效考核要切中特定的工作指标（Specific）；绩效指标应是数量化或者行为化的，验证这些绩效指标的数据或信息是可以获得的（Measurable）；绩效指标应在付出努力的情况下可以实现，避免设立过高或过低的目标（Attainable）；绩效指标应与本职工作相关联，并且是可以证明和观察的（Realistic）；最后，应注重完成绩效指标的特定期限（Time bound）。
项目管理成熟度模型
项目管理成熟度模型是针对项目过程和组织的评价体系，最早由美国卡内基梅隆大学在1993年用于软件开发项目的评价，即能力成熟度模型（Capability Maturity Mode，CMM）。在CMM模型的基础上，Young Hoon Kwak博士和C.William Ibbs博士于2002年提出了项目管理过程成熟度模型（Project Management Process Maturity Mode）。该模型将项目管理过程划分为五个水平，即简单化、程序化、系统化、集成化和最优化，如图2所示。每个水平与前一个水平相比，项目管理能力都有质的飞跃。
项目管理过程成熟度模型的核心在于根据项目目前状态的评估来给出项目持续改进的路径建议，从而引导项目管理不断成熟。美国知名项目管理咨询公司PM Solutions的研究调查结果显示，项目管理成熟度等级越高意味着绩效表现越好。项目管理成熟度模型作为一种基于动态管理和持续改进的思想，对PPP项目绩效的动态管控有重要的参考意义。不过该模型在PPP实践中的应用和相关研究还比较少，推进其在PPP项目中应用，可使项目管理流程标准化。
绩效评价助力PPP项目管理
綜上可知，绩效评价与管理是一个层次鲜明且逻辑紧密的思想体系，其本身非常强调战略导向及把评价结果应用到绩效改进中。结合理论反思实践，我国PPP项目绩效评价一方面存在评价主体单一导致的评价结果不客观的问题，另一方面存在不能把评价结果应用在项目动态管控中的问题。下面将针这两个问题提出一些思考和建议。
评价主体方面
谈到“评价”，无论哪种评价方法都难以避免主观因素的影响，尤其是在与评价主体与评价对象的直接利益相关的情况下。正如前文所说，在PPP项目上各方的利益诉求分歧明显，私营部门侧重项目进度、成本、质量的考核，没有考虑PPP项目公私合作特许经营的特殊性，忽视了项目真正的社会效益。而发展改革、财政等政府部门对政府投资项目的绩效评价与审核则更关注财政资金的使用情况，项目质量情况，社会风险、环境风险的控制情况等，对私营部门的利益考虑较少。二者从各自的角度出发，不利于反映项目的真实执行状况，而从公众角度对PPP项目进行评价经常被忽略。
当前，我国的PPP项目绩效由政府主导，还没有一个独立的项目绩效评价或是后评价机构，也没有一套完整的绩效评价指标可供参考，各部门在开展绩效评价时，只能自行设计一套评价指标体系，由于评价指标的不同，从而对绩效的评价千差万别。此外，私营部门未必认可政府的绩效评价结果，甚至还有些地区的PPP绩效评价以减轻政府支出责任为导向，评价标准苛刻，扣费金额过高，造成政企关系紧张，影响项目运营效率和可持续发展。因此，引入独立于各相关方的第三方绩效评价机构很有必要，从独立第三方和最终用户得到的评价能够保证专业性、客观性、相对中立性及结果导向性。未来PPP项目绩效评价应以专业第三方机构及最终使用者为主，兼顾政府和私营部门，增强社会资本和社会公众的话语权。
评价视角方面
本文提到了PPP项目绩效评价的两个角度，即为“按效付费”激励机制提供参考的项目后评价和以项目动态管控为目的的全生命周期绩效评价。从PPP项目实践来看，因为政府付费需要参考的迫切性及财政资金进行绩效管理的强制性，我国当前PPP项目绩效评价多数还集中在项目后评价，以项目绩效改进为目的的动态评价仍比较匮乏。笔者认为PPP项目绩效评价应是一个事中评价，因为绩效管理的精髓就在于以战略为目标，不断发现问题并持续改进。项目后评价虽然能反映PPP项目特性，但其性质是对项目的总结性评价，对当前项目来说这种工作的价值有限，其改进项目绩效的意义大部分只能体现在下一个类似的项目上，因此以项目后评价为主的绩效评价对PPP项目治理是不利的。
在学术界，对项目绩效评价的认识已经逐步从简单的投资决策评价和竣工验收评价延伸到了项目的全生命周期评价，许多学者在绩效评价体系中将过程绩效作为项目成功的主要标准。在PPP实务中，以绩效评价为核心的全生命周期管理正在成为改进项目质量的重要工具。PPP项目不同于传统项目治理采用的“临时性契约组织”视角，其建设运营周期长，强调公共部门和社会资本之间长期性的和动态的合作伙伴关系。在项目生命周期的不同阶段进行动态绩效评价，不仅不妨碍原有静态绩效考核功能的实现，而且相当于引进了一种先进的项目管理思想。
结语
我国PPP由热潮逐渐走向规范化，越来越多的人已经认识到PPP的最终目的并非解决融资困难的燃眉之急，而是通过引入社会资本，利用其资源与能力，通过建立良好的伙伴关系提升公共服务质量，节约项目成本。通过动态管控的绩效评价提升管理能力，有利于PPP项目“不忘初心”，围绕其核心价值，最终提高产出与效率。
孙慧，天津大学管理与经济学部工程管理系教授。
王煊昂，天津大学管理与经济学部工程管理系硕士生。
李淙，天津大学管理与经济学部工程管理系硕士生。