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摘要：自《行政诉讼法》颁布20年以来,经济社会形势发生了很大的变化,《行政诉讼法》里面已经有许多的规定不能适应形势发展的需要了,因此，《行政诉讼法》的修改和完善势在必行。我国现行《行政诉讼法》的主要问题表现在:现行行政诉讼法的一些基本的原则和制度缺失，对行政诉权的规定比较严格，行政诉讼的受案范围规定不合理等等。在修改行政诉讼法的过程中，必须致力于消除或减少影响行政诉讼良性运作的机制问题，把保护行政管理相对人的合法权益放在首位，为行政诉讼营造宽松的司法环境。
关键词：行政诉讼法行政诉制度司法实践
作者简介：潘东东，华中科技大学文华学院。
中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)08-053-02
《行政诉讼法》是规范和调整我国行政诉讼关系的一部重要的和基本的成文法典。行政诉讼法是调整行政诉讼活动的法律规范系统，包括规定法院和诉讼参加人在行政诉讼过程中所进行的各种诉讼活动的规则，以及规范与此有关的各种诉讼关系的法律规则。自1989年颁布和1990年实施以来，《行政诉讼法》发挥了促进行政法制的重要作用。但随着经济社会形势的变化和国家行政法制的发展，行政诉讼法的许多规定已不再适应社会法制生活的需要了。笔者试着对我国《行政诉讼法》在司法实践中存在的问题进行了剖析并针对这些问题想了一些对策。
一、现行行政诉讼法的一些基本的原则和制度缺失
行政诉讼法的规定比较原则、抽象。行政诉讼法只规定了人民法院依法独立行使审判权原则，以事实为根据、以法律为准绳原则，合议、回避、公开审判和两审终审原则，当事人诉讼法律地位平等原则，使用本名族语言文字进行诉讼原则，辩论原则，人民检察院对行政诉讼进行法律监督的原则以及对具体行政行为合法性进行审查原则等8项原则和特定主管、法定复议前置、不适用调解、被告负举证责任、司法有限变更等基本制度。财产保全和先予执行制度、排除妨碍诉讼活动的强制措施制度等尚待进一步明确。就行政强制措施而言，虽然它在维护社会公共秩序、保障行政法律规范的实施等方面具有不可替代的作用，但由于有关行政强制的法律规范还不够完善，行政强制的广泛使用甚至滥用极易侵犯行政相对人的基本权利。无论是审理普通行政强制案件上，还是非诉强制执行审查上都存在很多典型的问题，如行政机关干扰诉讼情形过多，这就在一定程度上影响了司法的公正性。行政机关之所以会干扰诉讼原因在于：行政主体在该类诉讼中“输不起”，如果输了，极有可能面临国家赔偿的问题，行政诉讼输赢对行政主体利益有严重影响。因此，行政强制措施等制度尚需进一步完善。另外，行政诉讼法在实践中还出现了缺少调解制度、公益诉讼制度，缺少简易程序等问题。行政诉讼法缺少调解制度，行政诉讼法确立不适用调解的原则是为了防止行政机关向相对人妥协，以致损害公共利益。其用意虽好，但不符合行政审判实际，过于僵硬，因此很多人主张引入调解制度，至于公共利益损害的问题，可以通过公益行政诉讼等其他方式来弥补。行政诉讼法还应该增加简易程序制度，行政诉讼法忽视了行政诉讼与民事诉讼的巨大差异，采用了授权司法机关参照民事诉讼法的方式，对行政诉讼中必须使用的一些诉讼程序未予规定，给司法实践活动带来了很多不便。
二、行政诉讼法的受案范围规定不合理
《行政诉讼法》第2条、第11条和第12条分别采用肯定列举、概括补充和否定列举的方式，对行政诉讼的受案范围作出了十分繁琐的规定。虽然其本意在于为了更明确地保护相对人的合法权益，统一法官受理案件的标准，但是它限制了行政管理相对人的行政诉权，也限制了人民法院的受案范围，使大量的行政侵权行为得不到及时的处理，一些重大的或应该由法律加以保护的权益没有被纳入行政诉讼的受案范围，如重大公共利益、行政相对人应该享有的正当权益等，此外还有类似会员与行业协会的纠纷，社员与村社的纠纷，学生与学校之间关系的问题，军人与其所属部队之间的关系问题等等，这些，现行法律都没有明确规定。
三、行政诉讼法的行政诉讼类型需要完善
我国现行的行政诉讼的类型主要分为撤销、变更、履行、确认、赔偿诉讼和非诉执行等，这种划分主要是以判决种类为依据，并没有超出对相对人救济的范畴。笔者认为，我国行政诉讼类型应以行政诉讼功能为标准，除个人救济诉讼外，还应增加公法秩序诉讼、禁止令之诉。行政诉讼制度不仅是保障相对人权利的救济手段，也在维护公法秩序上起了重要作用。现行的行政判决种类有些与诉讼请求相脱节，无法为当事人提供多元的救济，诉讼类型的确立主要依据原告的诉讼请求、不同诉讼类型的实际需要、司法权与行政权的关系以及合理解决纠纷等因素。
四、诉讼管辖规定不合理
行政诉讼法现行的行政诉讼管辖原则，使得法院行政案件依法审判遇到诸多障碍，影响到行政诉讼的司法公正性，造成行政审判权不能独立行使，影响了行政案件的公正审理和裁判。在许多“民告官”案件中，由于没有重新考量“官强民弱”的现状，相对人的权益没有依法得到保护。行政诉讼法中规定一审案件主要由基层人民法院管辖，看起来，似乎这样的管辖比较好，便民的同时也有利于法院查证事实。但是由于被告所在地的基层法院与被告经常是同处一个区域，司法机关依附于同级行政机关，在行政诉讼中地方干预现象就不可避免，司法机关自然会对行政机关采取保护措施。
五、针对行政诉讼法在司法实践中存在的以上问题笔者觉得可以采取如下对策
（一）完善强制措施制度等相关制度，设立简易程序制度，增设调解制度，公益行政诉讼
完善强制措施制度，应规定行政主体在实施行政强制时，应遵循合法原则，行政强制权必须依法行使；应充分权衡公共利益和行政相对人的利益，减少行政强制的负面价值，最大限度地实现公共利益，最大限度地维护行政相对人的合法权益。同时，可以参照国外的行政强制执行体制对行政机关的行政强制执行权设置前置程序，可以设“司法监督”作为前置程序，即前置司法审查程序，规定：行政机关的行政强制决定应当接受法院审查；建立行政强制中责任追究制度，对不当行政强制行为和由行政机关不作为导致的行政强制行为实行责任追究，促使行政机关审慎行使行政强制权。设立适用的简易程序制度，让部分案件由审判员一人独任审理，审理过程不必完全遵循普通程序的步骤，就能够缩短审理期限，提高审判的效率。此外，针对现在原告的撤诉率上升的问题可以增设调解制度。针对《行政诉讼法》未明确提出公共利益保护的问题，可以在《行政诉讼法》中增设公益行政诉讼。公益行政诉讼是维护公共利益、实现行政诉讼目的的必然要求。当行政机关的违法行政行为侵害了社会公共利益时，公益诉讼的代表应由检察机关承担，任何老百姓都可申请检察院起诉，检察院不起诉的，老百姓可直接到法院告状。
（二）适当扩大行政诉讼法的受案范围
现实主体的多样化和现行法律规定的限制，导致大量纠纷不能进入行政诉讼程序，某些重大公共利益、行政相对人应该享有的正当权益等未得到合理保护，所以，行政诉讼法应该扩大法院对行政诉讼的受理范围。最高法院司法解释已经以行政行为代替具体行政行为的方式变通着扩大受案范围，但事实上抽象行政行为仍没有被重视，似乎被排除在司法审查范围之外。中国政法大学教授马怀德认为:扩大行政诉讼受案范围的原则应是，将所有国家公权力主体与相对人发生的公法上的争议均纳入行政诉讼的范围。其中包括将抽象行政行为纳入行政诉讼范围，对内部行政行为提供司法救济，加强对其他公权力主体行为的监督与救济，所有行使公权力的主体都应接受法院的司法审查，扩大行政诉讼法所保护的权利范围。因此，抽象行政行为的纳入，我国行政诉讼法完善保护相对人的合法权益所必须重视的，应当采取相应的措施，例如，可以通过采用肯定概括和否定列举的方式，将保护相对人的人身权、财产权和经营自主权扩大到所有正当权益等。
（三）完善行政诉讼法的行政诉讼类型
行政诉讼类型应以行政诉讼功能为标准，增加个人救济诉讼、公法秩序诉讼和禁止令之诉。公法秩序诉讼是指为了维护公法秩序而进行的诉讼，包括公益诉讼和机关诉讼。公益诉讼是指公民为维护公益，就与自己权利及法律上利益无直接利害关系的事项，对于行政主体的违法行为而提起的行政诉讼。对情况较为特殊的公法争议事件，允许与自己权利无直接法律利害关系的公民就行政主体的违法行为提起行政诉讼。是保护相对人的合法权益的诉讼类型。机关诉讼指行政主体之间因权限的存在或者行使而发生纷争，由法院通过诉讼程序解决争议。行政机关之间就法律权限和法律适用发生的纠纷，允许法院对其进行裁判，这是依法划清各机关之间权力的界限，防止越权和滥用职权必不可少的。禁止令之诉主要是用来阻止、禁止、或停止行政机关违法的命令，也可以用来阻止行政机关拟将越权的行为，法院应依职权主动监督行政机关的行政行为，在接到任何公民、法人和其他组织提出的行政诉讼，不管起诉人是不是受侵害者本人，都应该依职权主动进行审查。在没有进入诉讼时，对行政机关的违法行政行为直接发出“禁止令”，而任何行政机关收到“禁止令”都必须停止该行政行为。禁止令之诉能保护相对人的合法权益。
（四）改变管辖制度
针对行政诉讼中的地方干预现象，应当以摆脱不当干预为目标重建管辖制度。可以在级别管辖上提高审级，或者在地域管辖中增加交叉管辖的规定，或由中级人民法院受理普通的行政案件，也可以由中级人民法院指定辖区异地法院审理，这样有利于保护公民、法人、及其他组织的合法权益。例如县级以上人民政府(不包括国务院各部门及省、自治区、直辖市人民政府)为被告的行政案件由基层人民法院管辖在实践中出现的问题较多，可以改由中级人民法院审理，也可以交给其他县的人民法院审理或由中级人民法院指定辖区异地法院审理；国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府为被告的行政案件可以由高级人民法院行使一审管辖权，因为高级人民法院无论在人员素质还是在审判条件上都较中级人民法院有优势，有利于案件的审理和裁判。
参考文献：
［1］姜明安．行政法与行政诉讼法（第三版）．北京：北京大学出版社．2007年版．
［2］［德］奥托·迈耶著．刘飞译．德国行政法．北京：商务印书馆，2002年版．
［3］［德］弗里德赫尔穆·胡芬著．莫光华译．行政诉讼法（第五版）．北京：法律出版社．2003年版．
［4］卢倩．关于行政诉讼受案范围的再思考．行政与法．2002年．
［5］［英］韦廉·韦德著．行政法．北京：中国大百科全书技术出版社．1997年版．
［6］王志勤．论行政诉讼类型化．湘潭大学．2006年．
［7］李红枫．行政诉讼管辖制度现状及其对策分析．行政法研究．2003年．
关键词：行政诉讼法行政诉制度司法实践
作者简介：潘东东，华中科技大学文华学院。
中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)08-053-02
《行政诉讼法》是规范和调整我国行政诉讼关系的一部重要的和基本的成文法典。行政诉讼法是调整行政诉讼活动的法律规范系统，包括规定法院和诉讼参加人在行政诉讼过程中所进行的各种诉讼活动的规则，以及规范与此有关的各种诉讼关系的法律规则。自1989年颁布和1990年实施以来，《行政诉讼法》发挥了促进行政法制的重要作用。但随着经济社会形势的变化和国家行政法制的发展，行政诉讼法的许多规定已不再适应社会法制生活的需要了。笔者试着对我国《行政诉讼法》在司法实践中存在的问题进行了剖析并针对这些问题想了一些对策。
一、现行行政诉讼法的一些基本的原则和制度缺失
行政诉讼法的规定比较原则、抽象。行政诉讼法只规定了人民法院依法独立行使审判权原则，以事实为根据、以法律为准绳原则，合议、回避、公开审判和两审终审原则，当事人诉讼法律地位平等原则，使用本名族语言文字进行诉讼原则，辩论原则，人民检察院对行政诉讼进行法律监督的原则以及对具体行政行为合法性进行审查原则等8项原则和特定主管、法定复议前置、不适用调解、被告负举证责任、司法有限变更等基本制度。财产保全和先予执行制度、排除妨碍诉讼活动的强制措施制度等尚待进一步明确。就行政强制措施而言，虽然它在维护社会公共秩序、保障行政法律规范的实施等方面具有不可替代的作用，但由于有关行政强制的法律规范还不够完善，行政强制的广泛使用甚至滥用极易侵犯行政相对人的基本权利。无论是审理普通行政强制案件上，还是非诉强制执行审查上都存在很多典型的问题，如行政机关干扰诉讼情形过多，这就在一定程度上影响了司法的公正性。行政机关之所以会干扰诉讼原因在于：行政主体在该类诉讼中“输不起”，如果输了，极有可能面临国家赔偿的问题，行政诉讼输赢对行政主体利益有严重影响。因此，行政强制措施等制度尚需进一步完善。另外，行政诉讼法在实践中还出现了缺少调解制度、公益诉讼制度，缺少简易程序等问题。行政诉讼法缺少调解制度，行政诉讼法确立不适用调解的原则是为了防止行政机关向相对人妥协，以致损害公共利益。其用意虽好，但不符合行政审判实际，过于僵硬，因此很多人主张引入调解制度，至于公共利益损害的问题，可以通过公益行政诉讼等其他方式来弥补。行政诉讼法还应该增加简易程序制度，行政诉讼法忽视了行政诉讼与民事诉讼的巨大差异，采用了授权司法机关参照民事诉讼法的方式，对行政诉讼中必须使用的一些诉讼程序未予规定，给司法实践活动带来了很多不便。
二、行政诉讼法的受案范围规定不合理
《行政诉讼法》第2条、第11条和第12条分别采用肯定列举、概括补充和否定列举的方式，对行政诉讼的受案范围作出了十分繁琐的规定。虽然其本意在于为了更明确地保护相对人的合法权益，统一法官受理案件的标准，但是它限制了行政管理相对人的行政诉权，也限制了人民法院的受案范围，使大量的行政侵权行为得不到及时的处理，一些重大的或应该由法律加以保护的权益没有被纳入行政诉讼的受案范围，如重大公共利益、行政相对人应该享有的正当权益等，此外还有类似会员与行业协会的纠纷，社员与村社的纠纷，学生与学校之间关系的问题，军人与其所属部队之间的关系问题等等，这些，现行法律都没有明确规定。
三、行政诉讼法的行政诉讼类型需要完善
我国现行的行政诉讼的类型主要分为撤销、变更、履行、确认、赔偿诉讼和非诉执行等，这种划分主要是以判决种类为依据，并没有超出对相对人救济的范畴。笔者认为，我国行政诉讼类型应以行政诉讼功能为标准，除个人救济诉讼外，还应增加公法秩序诉讼、禁止令之诉。行政诉讼制度不仅是保障相对人权利的救济手段，也在维护公法秩序上起了重要作用。现行的行政判决种类有些与诉讼请求相脱节，无法为当事人提供多元的救济，诉讼类型的确立主要依据原告的诉讼请求、不同诉讼类型的实际需要、司法权与行政权的关系以及合理解决纠纷等因素。
四、诉讼管辖规定不合理
行政诉讼法现行的行政诉讼管辖原则，使得法院行政案件依法审判遇到诸多障碍，影响到行政诉讼的司法公正性，造成行政审判权不能独立行使，影响了行政案件的公正审理和裁判。在许多“民告官”案件中，由于没有重新考量“官强民弱”的现状，相对人的权益没有依法得到保护。行政诉讼法中规定一审案件主要由基层人民法院管辖，看起来，似乎这样的管辖比较好，便民的同时也有利于法院查证事实。但是由于被告所在地的基层法院与被告经常是同处一个区域，司法机关依附于同级行政机关，在行政诉讼中地方干预现象就不可避免，司法机关自然会对行政机关采取保护措施。
五、针对行政诉讼法在司法实践中存在的以上问题笔者觉得可以采取如下对策
（一）完善强制措施制度等相关制度，设立简易程序制度，增设调解制度，公益行政诉讼
完善强制措施制度，应规定行政主体在实施行政强制时，应遵循合法原则，行政强制权必须依法行使；应充分权衡公共利益和行政相对人的利益，减少行政强制的负面价值，最大限度地实现公共利益，最大限度地维护行政相对人的合法权益。同时，可以参照国外的行政强制执行体制对行政机关的行政强制执行权设置前置程序，可以设“司法监督”作为前置程序，即前置司法审查程序，规定：行政机关的行政强制决定应当接受法院审查；建立行政强制中责任追究制度，对不当行政强制行为和由行政机关不作为导致的行政强制行为实行责任追究，促使行政机关审慎行使行政强制权。设立适用的简易程序制度，让部分案件由审判员一人独任审理，审理过程不必完全遵循普通程序的步骤，就能够缩短审理期限，提高审判的效率。此外，针对现在原告的撤诉率上升的问题可以增设调解制度。针对《行政诉讼法》未明确提出公共利益保护的问题，可以在《行政诉讼法》中增设公益行政诉讼。公益行政诉讼是维护公共利益、实现行政诉讼目的的必然要求。当行政机关的违法行政行为侵害了社会公共利益时，公益诉讼的代表应由检察机关承担，任何老百姓都可申请检察院起诉，检察院不起诉的，老百姓可直接到法院告状。
（二）适当扩大行政诉讼法的受案范围
现实主体的多样化和现行法律规定的限制，导致大量纠纷不能进入行政诉讼程序，某些重大公共利益、行政相对人应该享有的正当权益等未得到合理保护，所以，行政诉讼法应该扩大法院对行政诉讼的受理范围。最高法院司法解释已经以行政行为代替具体行政行为的方式变通着扩大受案范围，但事实上抽象行政行为仍没有被重视，似乎被排除在司法审查范围之外。中国政法大学教授马怀德认为:扩大行政诉讼受案范围的原则应是，将所有国家公权力主体与相对人发生的公法上的争议均纳入行政诉讼的范围。其中包括将抽象行政行为纳入行政诉讼范围，对内部行政行为提供司法救济，加强对其他公权力主体行为的监督与救济，所有行使公权力的主体都应接受法院的司法审查，扩大行政诉讼法所保护的权利范围。因此，抽象行政行为的纳入，我国行政诉讼法完善保护相对人的合法权益所必须重视的，应当采取相应的措施，例如，可以通过采用肯定概括和否定列举的方式，将保护相对人的人身权、财产权和经营自主权扩大到所有正当权益等。
（三）完善行政诉讼法的行政诉讼类型
行政诉讼类型应以行政诉讼功能为标准，增加个人救济诉讼、公法秩序诉讼和禁止令之诉。公法秩序诉讼是指为了维护公法秩序而进行的诉讼，包括公益诉讼和机关诉讼。公益诉讼是指公民为维护公益，就与自己权利及法律上利益无直接利害关系的事项，对于行政主体的违法行为而提起的行政诉讼。对情况较为特殊的公法争议事件，允许与自己权利无直接法律利害关系的公民就行政主体的违法行为提起行政诉讼。是保护相对人的合法权益的诉讼类型。机关诉讼指行政主体之间因权限的存在或者行使而发生纷争，由法院通过诉讼程序解决争议。行政机关之间就法律权限和法律适用发生的纠纷，允许法院对其进行裁判，这是依法划清各机关之间权力的界限，防止越权和滥用职权必不可少的。禁止令之诉主要是用来阻止、禁止、或停止行政机关违法的命令，也可以用来阻止行政机关拟将越权的行为，法院应依职权主动监督行政机关的行政行为，在接到任何公民、法人和其他组织提出的行政诉讼，不管起诉人是不是受侵害者本人，都应该依职权主动进行审查。在没有进入诉讼时，对行政机关的违法行政行为直接发出“禁止令”，而任何行政机关收到“禁止令”都必须停止该行政行为。禁止令之诉能保护相对人的合法权益。
（四）改变管辖制度
针对行政诉讼中的地方干预现象，应当以摆脱不当干预为目标重建管辖制度。可以在级别管辖上提高审级，或者在地域管辖中增加交叉管辖的规定，或由中级人民法院受理普通的行政案件，也可以由中级人民法院指定辖区异地法院审理，这样有利于保护公民、法人、及其他组织的合法权益。例如县级以上人民政府(不包括国务院各部门及省、自治区、直辖市人民政府)为被告的行政案件由基层人民法院管辖在实践中出现的问题较多，可以改由中级人民法院审理，也可以交给其他县的人民法院审理或由中级人民法院指定辖区异地法院审理；国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府为被告的行政案件可以由高级人民法院行使一审管辖权，因为高级人民法院无论在人员素质还是在审判条件上都较中级人民法院有优势，有利于案件的审理和裁判。
参考文献：
［1］姜明安．行政法与行政诉讼法（第三版）．北京：北京大学出版社．2007年版．
［2］［德］奥托·迈耶著．刘飞译．德国行政法．北京：商务印书馆，2002年版．
［3］［德］弗里德赫尔穆·胡芬著．莫光华译．行政诉讼法（第五版）．北京：法律出版社．2003年版．
［4］卢倩．关于行政诉讼受案范围的再思考．行政与法．2002年．
［5］［英］韦廉·韦德著．行政法．北京：中国大百科全书技术出版社．1997年版．
［6］王志勤．论行政诉讼类型化．湘潭大学．2006年．
［7］李红枫．行政诉讼管辖制度现状及其对策分析．行政法研究．2003年．